CC BY
63
УДК 342.98
Чудайкина Алеся Анатольевна Chudaykina Alesya Anatolyevna
преподаватель кафедры общепрофессиональных и специальных правовых дисциплин Нижегородский филиал Международного юридического института (603005, Нижний Новгород, пер. Мотальный, 8)
lecturer of chair of all- professional and special legal disciplines International legal institute (8 Motal’ny lane, Nizhny Novgorod, 603005)
E-mail: [email protected]
Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века и современной России: сравнительно-правовой анализ
The appointment and removal mechanism from a position of the head of local governments in Russia in the second half of XIX — the beginning of the XX century and modern Russia: comparative and legal analysis
В данной статье проводится сравнительно-правовой анализ механизма назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века и современной России.
Ключевые слова: Городской голова, глава местного самоуправления, механизм назначения и удаления от должности Городского головы, механизм назначения и удаления от должности главы муниципального образования.
In this article the comparative and legal analysis of the mechanism of appointment and removal from a position of the head of local governments in Russia in the second half of XIX — the beginning of the XX century and modern Russia is carried out.
Keywords: Mayor, head of local government, appointment and removal mechanism from a position of the Mayor, appointment and removal mechanism from a position of the head of municipality.
Институт главы местного самоуправления относится к числу хронодискретных институтов [1, с. 2—7]. При этом в определенной степени «выпадающим» из общей логики исторического развития в данном случае является советский период отечественной истории. Естественно, что в его продолжении органы местного самоуправления имели место, однако принципы их организации и деятельности были совсем другими, чем в дореволюционный и современный периоды. Соответственно, целью данной статьи является исследование механизма назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века и современной России.
Мы исходим из принятого в современном научном сообществе положения, что «выработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства на основе исторического опыта вовсе не обязательна, а является своеобразным бонусом» [2, с. 101], однако считаем, что по данному предмету проведение исследования является актуальным, так как позволит учесть основные недостатки и пробелы, существовавшие в действовавшем законодательстве при формиро-
вании института назначения и удаления от должности главы муниципального образования.
Европейская хартия местного самоуправления [3] провозгласила, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического государства и осуществляют свою деятельность в интересах граждан, непосредственно обладающих правом участия в управлении делами на местном уровне (преамбула, статья 3). Также в названном документе закреплена норма, устанавливающая право органов местного самоуправления самостоятельно определять свою внутреннюю административную структуру (статья 6).
Аналогичные нормы нашли свое отражение и в Конституции РФ [4]. В статье 130 установлено, что органы местного самоуправления в России обеспечивают населению право на самостоятельное решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и обеспечение правоспособности в отношении муниципальной собственности. В статье 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельно
Чудайкина A.A. Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века...
Чудайкина A.A. Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века...
осуществляющее деятельность в пределах своих полномочий, а статье 131 закреплено за населением право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления [4].
В свою же очередь в структуру органов местного самоуправления согласно действовавшего и действующего законодательства входил Городской голова (глава муниципального образования).
При этом понятие «Городской голова» в действовавшем законодательстве юридически не было закреплено, а понятие «глава муниципального образования» впервые было введено Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее — ФЗ РФ № 154-ФЗ) и подразумевало под собой выборного должностного лица, который возглавлял деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (статья 16).
Принятый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] (далее — ФЗ РФ № 131-ФЗ), взамен утратившему силу ФЗ РФ № 154-ФЗ, по-новому закрепил понятие «главы муниципального образования», под которым подразумевается должностное лицо муниципального образования, которое на основании устава муниципального образования и в соответствии с законодательством наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 36).
В основе данного исследования положены нормативные правовые акты, сыгравшие в различные периоды времени существенную роль в становлении и развитии органов местного самоуправления, а именно: Городовое положение от 16 июня 1870 года [7] (далее — ГП 1870 г) и Городовое положение от11 июня 1892 года [8] (далее — ГП 1892 г.), а также ФЗ РФ № 154-ФЗ и ФЗ РФ № 131-ФЗ.
Согласно ГП 1870 г данному вопросу посвящен целый раздел «О порядке замещения должностей и условиях городской общественной службы». Здесь было установлено, что Городской голова замещал данную должность по выбору Городской Думы (статья 82) сроком на четыре года (статья 94). Лица, избранные в должность Головы, в том числе и для временного замещения данной должности, утверждались: в губернских городах — Министром внутренних дел, а во всех других городах — Губернатором (статья 92). Также было установлено, что в случае выбытия Головы более чем за год до окончания им срока службы, данная должность замещалась путем проведения нового выбора сроком до окончания срока службы выбывшего Головы (статья 83) [7].
Перед тем как вступить в данную должность, избранное лицо приносило присягу о добросовестном исполнении возложенных на него обязанностей, а у лица, чья вера не позволяла приносить присягу, отбиралась подписка по данному предмету (статья 96) [7].
Также в ГП 1870 г. были закреплены требования, предъявляемые к кандидатам на должность Городского головы. На данную должность могли быть избраны не только гласные, но и другие лица, которые обладали правом голоса на выборах как лично, так и по доверенности с соблюдением требований, установленных в данном ГП 1870 г. (статья 86) [7].
В качестве Головы не могли быть избраны евреи, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейств, духовные лица, председатели и члены судебных мест, за исключением Почетных мировых судей (статьи 88 и 89) [7].
Городовое положение 1870 г. предусматривало возможность лица, состоявшего на государственной должности, замещать должность Городского головы, с сохранением его должности, но только с разрешения непосредственного начальства [7].
В свою очередь при исследовании норм ГП 1870 г. не нашел своего отражения механизм удаления от должности Головы, что является существенным недостатком, пробелом данного правового акта [7].
Взамен утратившему силу ГП 1870 г. было принято ГП 1892 г, целью которого было устранение выявленных пробелов в законодательстве.
В ГП 1892 г. была изменена система выборов, а также было усилено подчинение административному аппарату общественных учреждений. Нормы данного положения, устанавливающие порядок проведения выборов, в большинстве случаев дублировали нормы ГП 1870 г., но, в отличие от него, весь процесс подготовки и проведения выборов проходил под контролем губернатора и его администрации (статьи 23 и 24) [9, с. 23—26].
Также как и в ГП 1870 г, в ГП 1892 г данному исследованию посвящена отдельная глава, регламентирующая порядок замещения городских общественных должностей и условия городской общественной службы. Так, в городах федерального значения Городские головы назначались из избранных столичными Думами двух кандидатов из числа гласных Высочайшей властью по представлению Министра внутренних дел (статья 114), а в прочих городских поселениях замещались по выбору Думы (статья 115) [8].
Лица, избранные на должность Городского головы в городах губернских, областных и входящих в состав градоначальств, утверждались в должности Министром внутренних дел, а в прочих городских поселениях — Губернатором (статья 118) [8].
В свою очередь срок службы остался неизменным и составлял четыре года (статья 124) [8].
В ГП 1892 г., в отличие от ГП 1870 г, в качестве требований, предъявляемых к должности Городского головы, было закреплено единственное, что на данную должность могли быть избраны не только гласные, но и другие лица, имеющие право голоса на городских выборах (статья 116) [8].
То есть в данной части мы наблюдаем отсутствие конкретизации требований, предъявляемых к должности Головы, тем самым круг кандидатов значительно расширился.
С нашей точки зрения, уже на данном этапе стал прослеживаться принцип, действующий в настоящее время: каждый гражданин имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
По сравнению с нормами ГП 1870 г. нормы ГП 1892 г. Городского голову уже относили к служащим, состоящим на государственной службе (статья 121) [8].
Нормы ГП 1892 г. устранили имеющий пробел, существовавший в нормах ГП 1870 г., в механизме удаления Головы с должности. Ими было закреплено, что увольнение со службы Головы до истечения срока его полномочий по ходатайствам производится властью, которая его утверждала и назначала в данной должности (статья 122) [8].
Также нормы ГП 1892 г., по сравнению с нормами ГП 1870 г., внесли уточнение в отношении досрочного прекращения полномочий Головы, установив, что в случае выбытия Головы до окончания срока осуществления полномочий в течение первых трех лет службы его должность замещалась путем проведения новых выборов, а в случае выбытия в последний год срока его деятельности данную должность замещал его товарищ или помощник либо заступающий на место Головы (статья 125) [8].
При анализе данных правовых актов следует сделать вывод, что механизм назначения и удаления лица, замещавшего должность Головы, не был до конца должным образом проработан и оставлял желать лучшего.
В связи с тем, что общество не стояло на месте, а постоянно находилось в развитии, то для регулирования складывающихся правовых отношений требовалось принятие новых правовых актов, которые должны были соответствующим образом их регулировать.
Поэтому следующим существенным этапом в развитии местного самоуправления в современной России стало принятие ФЗ № 154-ФЗ.
Как уже ранее нами было отмечено, этот Закон стал первым правовым актом, закрепившим понятие «глава муниципального образования».
ФЗ РФ № 154-ФЗ предусматривал, но не обязывал, наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования (часть 1 статьи 16) [5].
В свою очередь глава муниципального образования избирался гражданами данного муниципального образования на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо в порядке, установленном законодательством, представительным органом из своего состава (часть 2 статьи 16). Порядок проведения муниципальных выборов устанавливался в законах субъектов РФ (статья 23) [5].
Глава муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, был подотчетен непосредственно населению и представительному органу (часть 5 статьи 16) [5].
Вместе с тем, в данном Законе устанавливался только минимальный срок нахождения в должности,
который составлял не менее двух лет. Полномочия главы муниципального образования начинались со дня его избрания, а прекращались в день вступления в должность вновь избранного должностного лица (статья 18) [5].
Законом были предусмотрены случаи досрочного отрешения от должности главы муниципального образования в результате неисполнения им вступившего в законную силу решения суда. При этом отрешение главы муниципального образования от должности и одновременно проведение новых выборов на данную должность при условии, что он избирался населением, осуществлялось указом или постановлением высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. На период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен в уставе, назначался временно исполняющий обязанности главы муниципального образования (статья 49) [5].
Следует отметить, что более детально данный вопрос рассматривался в уставах муниципальных образований. Так, например, в действовавшем на тот период времени Уставе местного самоуправления города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы Нижнего Новгорода от 31 мая 1995 года № 21 [10], отмечалось, например, что граждане наделялись не только правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также правом отзыва главы местного самоуправления (статья 10).
Если сравнивать с исследованными Городовыми положениями, мы видим, что в данном Уставе закреплено значимое право граждан, позволяющее им в случаях, установленных в законодательстве, вмешаться в деятельность главы муниципального образования путем его отзыва.
В данном Уставе утверждено, что главой муниципального образования являлся Мэр города как высшее должностное лицо города, которое соответствии с законодательством избиралось населением на четыре года. Здесь также мы наблюдаем закрепление требований, предъявляемых к данной должности, в соответствии с которыми Мэром мог быть избран только гражданин РФ не моложе двадцати одного года, имевший высшее образование, а также проживавший не менее года на территории города Нижнего Новгорода [10].
В Уставе закреплена возможность вхождения в структуру органов местного самоуправления, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. К таковым можно отнести администрацию города, являющуюся и по настоящее время исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, которую возглавлял и возглавляет на сегодняшний день глава администрации [10; 11].
Следует отметить, что в исследуемом Уставе приведен исчерпывающий перечень оснований до-
Чудайкина A.A. Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века...
Чудайкина A.A. Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века...
срочного прекращения полномочий Мэра, а именно: на основании личного заявления о сложении полномочий; при утрате им гражданства РФ; при выезде на постоянное место жительства и работы за пределы территории города; в случае признания выборов незаконными; при отзыве по инициативе избирателей и при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Мэра. В данном случае назначались новые выборы в Мэры (статья 44) [10].
При анализе ФЗ РФ № 154-ФЗ, по сравнению с ранее действовавшими Городовыми положениями, мы наблюдаем существенные изменения в рамках регулирования механизма назначения и удаления главы муниципального образования. К таковым отличиям можно отнести конкретизацию требований, предъявляемых к данной должности, установление перечня оснований досрочного прекращения его полномочий, а также следует отметить, что наряду с основным законом начала развиваться нормативная база, позволяющая конкретизировать отдельные вопросы, заложенные в нем, избегая тем самым ненужного его загромождения. Данный Закон лишь обобщенно, поверхностно исследовал имеющиеся проблемы в области местного самоуправления.
Следующим этапом в развитии органов местного самоуправления выделяют период, связанный с принятием ФЗ РФ № 131-ФЗ. Данный Закон внес существенные изменения в организацию деятельности муниципального образования. ФЗ РФ № 131-ФЗ, в отличие от ФЗ РФ № 154-ФЗ, закрепил в структуре муниципального образования обязательное присутствие должности главы муниципального образования, а также местной администрации (статья 34). Местную администрацию возглавляет ее глава, который исполняет свои полномочия на основании контракта, заключенного по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемых в Уставе муниципального образования (статья 37) [6].
Как уже ранее нами было отмечено, согласно ФЗ РФ № 131-ФЗ главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, которое в соответствии с действующим законодательством на основании устава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, а в случае, установленном в данном Законе, может также избираться на сходе граждан (части 1 и 2 статьи 36) [6].
Согласно нормам, установленным в ФЗ РФ № 131-ФЗ, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36) [6].
В ФЗ РФ № 131-ФЗ также отражены основания для досрочного прекращения полномочий главы му-
ниципального образования (часть 6 статьи 36). Данный перечень является исчерпывающим, а также значительно расширенным по сравнению с перечнем оснований, установленных в ФЗ РФ № 154-ФЗ, и включает следующие случаи досрочного прекращения главой своих полномочий: смерти; отставки по собственному желанию; удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1, отрешения от должности в соответствии со статьей 74; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации; отзыва избирателями; установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с нормами статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования; утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом. Следует отметить, что главной новеллой данного перечня является норма, предусматривающая удаление главы муниципального образования в отставку (статья 74.1) [6].
Также нормами данного Закона закреплены случаи досрочного прекращения полномочий главой муниципального района, главой городского округа в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, с нарушением запретов по открытию вкладов в иностранных банках [6].
В структуру муниципального образования также входит местная администрация, выполняющая функции исполнительно-распорядительного органа, возглавляемая главой местной администрации, который осуществляет возложенные на него полномочия на основе принципов единоначалия (статья 37) [6].
Глава местной администрации, в отличие от главы муниципального образования, замещает данную должность на основании конкурса, по итогам которого с «победителем» заключается контракт на срок полномочий представительного органа муниципального образования до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва, но не менее чем на два года и более чем на пять лет. Настоящим законом также предусмотрены случаи досрочного прекращения его полномочий, которые практически дублируют перечень оснований досрочного прекращения полномочий главой муниципального образования с небольшими отступлениями, относящимися к дея-
ТРИБУНЙ МОЛОДОГО УЧЕНОГО
тельности главы местной администрации (часть 10 статьи 37) [6].
Также как и в период действия ФЗ РФ № 154-ФЗ, так и при действии настоящего закона конкретизация механизма назначения и удаления главы муниципального образования находит свое отражение в Уставе муниципального образования и в иных федеральных и региональных правовых актах.
Так, например, Уставом города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 года № 13 [11], регламентировано, что глава города избирается тайным голосованием городской Думой города Нижнего Новгорода из своего состава на срок полномочий городской Думой города. Перед вступлением в должность глава приносит присягу. При этом ни в Уставе, ни в ФЗ РФ № 131-Ф3 не установлены требования к уровню профессионализма кандидатов на должность главы муниципального образования. Частью 8 статьи 4 Федерального закона РФ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [12] установлено, что кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть выдвинут гражданин РФ, достигший тридцатилетнего возраста. Также данной статьей оговаривается, что Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные условия при выдвижении себя в качестве кандидата на данную должность относительно возраста кандидата, которому на день проведения голосования на указанную должность должно быть более 21 года, при этом максимальный возраст не устанавливается.
На сегодняшний день можно наблюдать большую волну со стороны граждан муниципального образования города Нижнего Новгорода, желающих вернуться к прямому и тайному голосованию выборов главы муниципального образования.
Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы отметить, что несмотря на огромный временной путь, проделанный в исследовании вопроса механизма как назначения, так и удаления с должности главы муниципального образования до логического полного построения схемы, он так и не нашел своего отражения ни в одном из исследованных правовых актах. В связи с этим следует, что данный механизм нужно постоянно совершенствовать и не допускать момента проявления недоверия со стороны населения.
Примечания
1. Демичев A.A. Хронодискретное моногеографиче-ское сравнительное правоведение как направление современной юридической науки» // История государства и права. 2010. № 16.
2. Демичев A.A. История государства и права как самостоятельная научная специальность // Журнал российского права. 2013. № 11.
3. Собрание законодательства РФ. 1998. № 36,
ст. 4466.
4. Российская газета. 1993. 25 декабря.
5. Собрание законодательства РФ. 1995. № 35,
ст. 3506.
6. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40,
ст. 3822.
7. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 40. Отд. 1. № 48498.
8. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. Том XII. № 8708.
9. Бойко Н.С. Реализация «государственной» теории самоуправления в период действия Городового положения 1892 года // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 3—2.
10. Об Уставе местного самоуправления города Нижнего Новгорода: постановление городской Думы Нижнего Новгорода от 31 мая 1995 г. № 21 // Правовая среда. 1995. 14 июня (приложение к газете «Нижегородские новости». № 108 (845) от 14 июня 1995 г.).
11. Об Уставе города Нижнего Новгорода: постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. № 91 // Нижегородский рабочий. 2005. 30 декабря. № 234.
12. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253.
Notes
1. Demichev A.A. Hronodiskretnoye monogeographical comparative jurisprudence as direction of modern jurisprudence // History of state and law. 2010. № 16.
2. Demichev A.A. History of state and law as independent scientific specialty // Magazine of Russian law. 2013. № 11.
3. Collection of the legislative acts of the RF. 1998. № 36, аИ:. 4466.
4. Rossiyskaya gazeta. 1993. December 25.
5. Collection of the legislative acts of the RF. 1995. № 35, аИ:. 3506.
6. Collection of the legislative acts of the RF. 2003. № 40, а^. 3822.
7. Complete collection of laws of the Russian empire. Meeting the 2nd. Vol. 40. № 48498.
8. Complete collection of laws of the Russian empire. Meeting the 3rd. Vol. XII. № 8708.
9. Boyko N.S. Implementation of the «state» theory of selfgovernment during action of the Policeman of provision of 1892 // Historical, philosophical, political and jurisprudence, cultural science and art criticism. Theory and practice questions. 2011. № 3—2.
10. About the Charter of local government of the city of Nizhny Novgorod approved: the resolution of City Council of Nizhny Novgorod of May 31, 1995 № 21 // The Legal environment. 1995. June 14 (tabloid «The Nizhny Novgorod news» № 108(845) from June 14, 1995).
11. About the Charter of the city of Nizhny Novgorod: the resolution of City Council of the city of Nizhny Novgorod from November 23, 2005 № 91 // Nizhny Novgorod worker. 2005. December 30. № 234.
12. Collection of the legislative acts of the RF. 2002. № 24, а^. 2253.
Чудайкина A.A. Механизм назначения и удаления от должности главы органов местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX века...
