CC BY
67
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-120-125 УДК 342.922
С.М. Рукавишников
МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Введение: эффективное развитие системы высшего образования требует осмысления основных правовых средств воздействия, среди которых отдельное внимание необходимо уделить механизму административно-правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений. Цель: определение понятийного аппарата, регулирующего деятельность административно-правовых средств воздействия на сферу высшего образования, а также выявление наиболее значимых признаков такой совокупности в названных условиях. Методологическая основа: формально-правовой анализ положений действующего российского законодательства, основанный на исследовании теоретических наработок в области теории общего административного права и проводимой образовательной политики. Результаты: предложено авторское определение механизма административно-правового регулирования в сфере высшего образования, а также раскрыта специфика и содержание такого механизма. Выводы: механизм административно-правового регулирования в сфере высшего образования применяется при упорядочивании одного из наиболее сложных и ответственных направлений государственной политики, находя свое проявление как в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, так и в деятельности образовательных учреждений высшего образования.
Ключевые слова: механизм административно-правового регулирования, сфера высшего образования, образовательная политика, образовательные учреждения, право на образование.
S.M. Rukavishnikov
THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF HIGHER EDUCATION
Background: the effective development of the higher education system requires an understanding of the main legal means of influence, among which special attention should be paid to the mechanism of administrative and legal regulation in the relevant sphere of public relations. Objective: definition of the conceptual apparatus regulating the activity of administrative and legal means of influencing the sphere of higher education, as well as identification of the most significant features of such a set in the above conditions. Methodology: formal and legal analysis of the conditions of the current Russian legislation, based on the review of theoretical advances in the field of theory of general administrative law and current policy in education. Results: the author's definition of
© Рукавишников Сергей Михайлович, 2021
Кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: privet085@gmail.com © Rukavishnikov Sergey Mikhailovich, 2021
Candidate of law, Doctoral student of the Department of Administrative and municipal law (Saratov State 120 Law Academy)
the mechanism of administrative and legal regulation in the field of higher education is proposed, as well as the specifics and content of such a mechanism are disclosed. Conclusions: the mechanism of administrative and legal regulation in the field of higher education is used to streamline one of the most complex and responsible areas of state policy, finding its manifestation both in the activities of state authorities and local self-government, and in the activities of educational institutions of higher education.
Key-words: mechanism of administrative legal regulation, sphere of higher education, education policy, educational institutions, right to education.
В настоящее время высшее образование выступает одной из ключевых ценностей любого развитого государства. Широкое многообразие специалистов различных направленностей нуждается в профессиональной подготовке для эффективного выполнения своих обязанностей. В свою очередь, построение эффективной системы высшего образования, являющейся залогом развития государства в самом широком смысле слова, нуждается в выверенной системе правовых средств организации такой системы.
Понимая под сферой высшего образования те общественные отношения, которые возникают в данной сфере в связи с реализацией права на высшее образование, которое обеспечивается государством и создается условия для реализации данного права, возникает вопрос о правовом регулировании, обеспечивающим гармоничное и эффективное развитие данной отрасли. Представляется, что принимая во внимание специфику высшего образования и возникающих вокруг него общественных отношений, особую роль здесь играют управленческие отношения и основанный на них механизм административно-правового регулирования.
Механизм административно-правового регулирования представляет собой систему административно-правовых средств, обеспечивающих воздействие на государственно-управленческие отношения, дабы организовать их в соответствии с целями, задачами и принципами государственного управления и устранить препятствия. Способность оказать специально-юридическое воздействие на соответствующую группу общественных отношений, выступает основным критерием эффективности такой системы и тесно связано с ее характерными чертами, в частности, в сфере высшего образования.
Одним из таких признаков (наиболее сложных с точки зрения оценки эффективности управленческих решений в сфере высшего образования) является, первое, временная продолжительность образовательного процесса, второе — необходимое время для интеграции выпускников, получивших образование соответствующего профиля, в ту или иную сферу практической деятельности. Иначе говоря, жизнеспособность тех или иных реформ законодательства о высшем образовании невозможно подтвердить либо опровергнуть сиюминутно, тогда как его эффективность сложно переоценить. Это обстоятельство требует крайне осторожного, но и всестороннего подхода к образовательной системе как в части развития устоявшихся традиций, так и в части использования лучших мировых решений и исследования их необходимости в условиях сложившейся в современной России правоприменительной практики.
Данная черта связана с важной функцией механизма административно-правового регулирования в сфере высшего образования в виде прогноза и расстановки приоритетов деятельности по выработке и реализации соответствующего направ-
ления государственной политики. Важную роль в реализации такой функции играют составление и последующие воплощение программных документов, среди которых особое место занимает национальный проект «Образование», включающий в себя множество программ, соответствующих различным отраслевым направлениям1.
Таким образом, актуальным вопросом является реализация алгоритма реализации положений программных документов, а также степень их влияния на деятельность образовательных учреждений. И тут нельзя не вспомнить о такой категории, как модель управления системой высшего образования, которая, прежде всего, зависит от исторически сложившихся в том или ином государстве традиций.
Исследователями обычно рассматриваются такие модели управления высшим образованием как централизованная (в качестве примера можно привести Францию) и децентрализованная (США, Великобритания) [1, с. 101-106; 2, с. 2-6].
Ключевыми признаками первой являются: бесплатный доступ к образованию; четкий контроль государства за наполнением и фактической реализацией образовательных программ; государственная же система присвоения ученых степеней и званий.
Децентрализованная система выстроена иначе и базируется, прежде всего, на широкой автономии образовательных учреждений, которые оказывая платные образовательные услуги остро конкурируют в борьбе за абитуриентов; финансируются студентами, выпускниками, спонсорами; имеют широкие полномочия в наполнении образовательных программ, наряду с автономией присвоения ученых степеней и званий.
Российскую образовательную систему логично и обоснованно отнести ближе к централизованной системе, несмотря на явную тенденцию к автономизации вузов, которая, в частности, нашла свое выражение в присвоении ряду образовательных учреждений права на самостоятельное присвоение ученых степеней2. Представляется, что в российских реалиях переход к децентрализованной модели представляется сомнительным и малоэффективным, принимая во внимание совокупность географических, социокультурных и иных факторов.
Фактически выстроенная вертикаль власти, направленная на управление системой высшего образования, находит свое логичное продолжение в деятельности образовательных учреждений, реализующих образовательную, научную, социальную, молодежную политику. Федеральные государственные образовательные учреждения высшего образования, учредителями которых являются Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и ряд иных ведомств, прежде всего, осуществляют подготовку профессиональных кадров, наиболее востребованных на рынке труда. В то же время, принимая во внимание специфику образования как комплексного процесса воспитания и обучения, развития культурных и духовных ценностей, естественным будет закономерным всестороннее воздействие образовательного процесса на личность, но не
1 См.: Паспорт национального проекта «Образование» (утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. № 16). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Дневное пленарное заседание Госдумы 15 декабря. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/news/11626/ (дата обращения:
122 28.08.2021).
на уровне программных стратегических документов, принимаемых на самом высоком уровне власти, а в непосредственном контакте с обучающимися — получателями образовательных услуг. В этой связи выглядит оправданным подход некоторых исследователей к государственным образовательным учреждениям как к своего рода органам государства, которые, не отвечая всем соответствующим признакам, охватывают в своей деятельности ряд существенных функций таких органов [3, с. 206-210]. Вместе с тем такой подход ставит резонный вопрос об отношении государственных образовательных учреждений к механизму административно-правового регулирования в соответствующей сфере. Несмотря на традиционный подход к такому механизму как к совокупности правовых средств, реализуемых прежде всего органами исполнительной власти и местного самоуправления, специфика образовательной системы, позволяет утверждать, что государственные образовательные учреждения, используют такой механизм в своей деятельности, осуществляя непосредственное регулирование соответствующей сферы общественных отношений, что находит свое выражение как в реализации нормативно-правовых актов в области образования, так и в локальном нормировании и индивидуальном правоприменении.
Предлагаемое трехкомпонентное понимание сферы высшего образования включает три направления соответствующих общественных отношений:
1) реализация права на высшее образование;
2) обеспечение государственных гарантий прав и свобод человека в сфере высшего образования;
3) создание условий для реализации права на высшее образование.
Данные направления тесно взаимосвязаны, однако, не случайно разделены
нами.
Реализация права на высшее образование является одной из целей правового регулирования отношений в сфере образования, на что указывает федеральное законодательство1. Реализация, как активная деятельность физических лиц, воплощающих в жизнь свое право на образование, не случайно стоит во главе обозначенной триады, базируясь на двух остальных направлениях, фактически выступающих в качестве ее условий. Иначе говоря, успешная реализация права на высшее образование являет собой необходимый продукт, результат деятельности образовательной системы, также соответствующей части государственного аппарата, использующей механизм административно-правового регулирования в данной сфере.
Фундаментом деятельности по достижению обозначенной цели выступает точное и неуклонное следование нормам, устанавливающим государственные гарантии прав и свобод человека в сфере высшего образования. Системообразующее значение здесь имеет ряд прав человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации и наиболее тесно связанных с реализацией права на образование. Прежде всего, это нормы-принципы, закрепляющие право на:
образование;
равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного по-
1 См. ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598; 2017. № 29, ст. 4437. 123
ложения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; достоинство личности;
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени;
безопасность информации о частной жизни;
свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними; свобода мысли и слова; объединение; социальное обеспечение.
Задачей механизма административно-правового регулирования в сфере высшего образования является обеспечение всех перечисленных гарантий, на что направлена деятельность образовательных учреждений и уполномоченных органов государственной власти.
Создание условий для реализации права на высшее образование представляет собой наиболее обширное, с точки зрения административного права, направление деятельности, так как непосредственно подразумевает фактическую реализацию норм-гарантий и норм-принципов, обозначенных выше.
Прежде всего речь здесь идет о создании необходимых социально-экономических условий для получения высшего образования, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни. В частности, создание таких условий происходит посредством следующего:
предоставления качественного образования лицам с ограниченными возможностями здоровья, создание условий для коррекции нарушений развития и социальной адаптации при недопущении любых форм дискриминации;
оказания содействия обучающимся, показавшим выдающиеся способности и высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей в определенной сфере деятельности;
полного либо частичного финансового обеспечения нуждающихся лиц, получающих образование с целью социальной поддержки.
В широком смысле создание условий для получения высшего образования включает в себя создание необходимой материально-технической базы, формирование образовательных программ и подготовка профессорско-преподавательского состава, обеспечивающего освоение обучающимися содержания данных программ. Все эти виды деятельности представляют собой предмет творчески организующей и контрольно-надзорной деятельности государства. Первое из названных направлений имеет особенность — в ходе процедуры аккредитации1 государство подтверждает соответствие вуза установленным требованиям, гарантируя обучающимся качество образования. Таким образом, безусловно творческая по своей природе преподавательская и научно-исследовательская деятельность, оказываются в формальных рамках, очерченных совокупностью
1 См. ст. 92 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7598; 2017. № 29, ст. 4437.
формальных требований к вузу, что в той или иной мере характерно для любой из рассмотренных ранее моделей управления системой высшего образования.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования в сфере высшего образования следует понимать как систему административно-правовых средств, обеспечивающих воздействие на сферу высшего образования, с тем чтобы организовать ее в соответствии с целью наиболее эффективной реализации права человека и гражданина на качественное и доступное образование, а также обеспечения непрерывного процесса подготовки высококвалифицированных специалистов. Существенной особенностью такого механизма является неразрывная связь образовательных учреждений высшего образования (прежде всего — государственных учреждений) с государственным аппаратом, что обусловлено комплексной сущностью образовательного процесса, а также необходимостью применения нормативных актов федерального, регионального, местного и локального уровней к индивидуальным субъектам — обучающимся.
Библиографический список
1. Винник А.Е. Оценка эффективности управления системой высшего образования // Вестник Астраханского государственного технического университета. Сер.: Экономика. 2020. № 1. С. 101-106.
2. Вахабов А.В., Захидова Ш. Мировые модели системы образования // Экономика и финансы (Узбекистан). 2013. № 5. С. 2-6.
3. Плетников В.С., Плетникова М.С. Государственные учреждения в механизме (аппарате) современного Российского государства: вопросы теории и практики // Вестник Владимирского юридического института. № 2 (55). 2020. С. 206-210.
References
1. Vinnik A.E. Evaluation of the Effectiveness of Management of the Higher Eucation System // Bulletin of the Astrakhan State Technical University. Ser.: Economics. 2020. No. 1. Р. 101-106.
2. Vakhabov A.V., Zahidova Sh. World Models of the Education System // Economics and Finance (Uzbekistan). 2013. No. 5. Р. 2-6.
3. Plotnikov VS., Plotnikova M.S. State Institutions in the Mechanism (Apparatus) of the Modern Russian State: Issues of Theory and Practice // Bulletin of the Vladimir Law Institute. No. 2 (55). 2020. Р. 206-210.
