CC BY
30
УДК 351.851 ББК 7.401.121(4Укр) Ф91
Y.N. FROLOV*
ADMINISTRATIVE AND LEGAL FOUNDATIONS OF THE STATE OF HIGHER EDUCATION IN UKRAINE
Аннотация: в статье раскрывается понятие «государственное управление высшим образованием», рассматривается состояние государственногорегулиро-вания высшего образования Украины на современном этапе его развития, анализируются структура и основные элементы системы управления высшим образованием, уточняютсярекомендациипо усовершенствованию административно-правовых механизмов го-сударственногоуправления высшим образованием.
Ключевые слова: высшее образование в Украине, государственноеуправление высшим образованием, административно-правовые механизмы, высшие учебные заведения.
ЮРИИ НИКОЛАЕВИЧ ФРОЛОВ*
АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В УКРАИНЕ
Annotation: this article reveals the concept of «governance of higher education», the state regulation of higher education in Ukraine at the present stage of its development is analyzed, the structure and key elements of the system of higher education are described, recommendations for improving administrative-legal governance mechanisms of university education are given.
Key words: higher education in Ukraine, government higher education, administrative and legal mechanisms, institutions of higher education.
Одним из важнейших направлений деятельности современного социального государства выступает регулирование развития системы образования, в частности высшего образования. Следует отметить, что значительное количество проблем в системе высшего образования Украины возникает именно в связи с недостаточным качеством ее государственно-правового регулирования. В этом контексте стремление гарантировать необходимый уровень правового и организационного обеспечения развития системы высшего образования обусловливает потребность в повышении эффективности управления высшим образованием на соответствующей научно-теоретической основе, а также усовершенствовании форм и методов государственного воздействия на правоотношения в образовательной сфере. Роль государства в этом процессе заключается не только в выработке правовой базы и привлечении требующихся ресурсов в сферу образования, но и в создании действенных механизмов обеспечения функционирования системы высшего образования, представляющих собой комплекс способов и инструментов управления в данной сфере общественной жизни. Разработка и внедрение современной системы государственногоуправле-ния должны способствовать созданию оптимальных условий функционирования сферы
со ш ■Ö
I
о-
Сс
о
О"
* Кандидат юридических наук доцент, декан юридического факультета (Бердянский университет менеджмента и бизнеса) Е-таЛ; [email protected].
•Q С
о
>3 «Q
И &
С)
высшего образования в условиях инновационного развития и интеграции в европейское образовательное пространство.
Государственноеуправление означает руководство кем-либо, а, следовательно, управление является функцией организованных систем, направленной на обеспечение их целостности, то есть достижение поставленных перед ними целей1. В этом смысле государственное управление является элементом более широкого понятия - управления социального, представляя собой систему, которая характеризуется спецификой выполняемых функций2. В. Аверьянов определяет государственное управление как деятельность особой группы органов (должностных лиц), содержание которой заключается в выполнении законов и других нормативно-правовых актов государства с помощью различных форм организующего влияния на социальные явления и процессы3. В. Андрейчук, сравнивая содержание данного понятия с понятием «государственная политика», отмечает, что понятие «государственное управление» отражает сущность, характер и ценностно-функциональный аспект государственной политики как системы теоретически разработанных и законодательно закрепленных общих принципов и приоритетов управления государством, фиксирующих стратегические направления экономической социальной, национальной, гуманитарной и другой политики государства4.
Таким образом, государственноеуправление высшим образованием предстает перед нами одним из направлений реализации государственной политики, которое синтезирует и конкретизирует осуществление основных функций исполнительной власти в данной сфере. Р. Валеев, исходя из определения образовательной политики как целенаправленной деятельности государственных органов по обеспечению права каждого на образование, которое достигается благодаря обеспечению функционирования и развития образовательной системы5, предлагает рассматривать управление в области образования как непосредственное осуществление органами власти (и субъектами самоуправления) образовательной политики государства, которое согласно Закону Украины «Об образовании» определяется Верховной Радой Украины и осуществляется органами исполнительной власти и органами местного самоуправления6. Итак, в общем виде понятие государственного управления высшим образованием представляет собой сложную по структуре, многофункциональную, специально организованную деятель-
ность органов государственной власти (совместно с органами местного самоуправления), направленную на повышение эффективности функционирования системы высшего образования в соответствии с целями и задачами развития общества и государства. Сущность управления высшим образованием как системой заключается в деятельности, направленной на выработку, принятие и реализацию организующих, регулирующих, координирующих, контролирующих и мотивирующих воздействий на сферу высшего образования с целью создания педагогических, социальных, кадровых, правовых, организационных, материально-финансовых и других условий, необходимыхдля эффективного функционирования и развития отрасли и реализации ее целей7. При этом механизм административно-правового регулирования системы государственного управления высшим образованием в обобщенном виде можно описать как взаимосвязанную совокупность элементов, оказывающих влияние на общественные отношения в сфере высшего образования, организовывая их согласно задачам государства и общества8. Структурными элементами этой системы выступают:
1) объект управления, которым является сфера высшего образования. Высшее образование в связи с этим можно рассматривать в нескольких смысловых значениях: с одной стороны, оно представляет собой процесс удовлетворения потребностей личности в углублении и расширении образования на базе полного общего среднего образования, среднего профессионального образования. Объектами государственного регулирования в сфере образования в данном случае выступают социально-экономические процессы обучения и воспитания молодежи, правила осуществления образовательной деятельности, условия принятия решений субъектами рынка образовательных услуг; с другой стороны, высшее образование можно рассматривать и как сеть учреждений - высших учебных заведений и научных организаций или как объединение юридических лиц, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере высшего образования. Систему высшего образования в Украине составляют высшие учебные заведения всех форм собственности, другие юридические лица, предоставляющие образовательные услуги в сфере высшего образования, а также органы, осуществляющие управление в сфере высшего образования9;
2) субъект управления. Закон Украины «О высшем образовании» устанавливает, что уп-
равление в области высшего образования в пределах установленной компетенции осуществляется; центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной политики в сфере образования; центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере образования; центральными органами исполнительной власти, имеющими в своем подчинении высшие учебные заведения; органами власти Автономной Республики Крым; органами местного самоуправления; собственниками вузов; органами общественного самоуправления10.
Целесообразным представляется рассмотрение общей системы государственных органов управления образованием как иерархической системы органов, состоящей из высшего, центрального, регионального, областного и районного уровней11. Однако следует отметить, что в управлении высшим образованием принимают участие лишь три первых уровня, каждый из которых имеет собственные полномочия в формировании и реализации государственной образовательной политики;
- высший уровень (Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет министров Украины) определяет цели, задачи, функции, а также механизмы реализации государственной образовательной политики, разрабатывает нормативно-правовую базу функционирования высшего образования и очерчивает основные направления ее развития;
- центральный уровень (центральные органы исполнительной власти - Министерство образования и науки Украины, министерства и ведомства, которым подчинены высшие учебные заведения) непосредственно реализует государственную образовательную политику, разрабатывает стандарты высшего образования, определяет нормативы материально-технического, финансового обеспечения вузов, осуществляет организацию и контроль за их учебно-воспита -тельной, методическойи научной деятельностью;
- региональный уровень (местные органы исполнительной власти, органы самоуправления) обеспечивает выполнение государственных программ в сфере высшего образования, осуществляет социальную защиту участников учебного процесса, вносит предложения по объемам госзаказа на подготовку переподготовку и повышение квалификации специалистов, оказывает содействие трудоустройствувыпус-кников вузов и др.12
В реализации образовательной политики принимает участие и локальный уровень управле-
ния, представленный высшими учебными заведениями различных форм собственности, где учебные заведения рассматриваются как объекты, а их собственники - как субъекты управления. Государствов лице компетентных органов делегирует часть полномочий по управлению высшими учебными заведениями как «единицами» системы их руководителям. Ректор вуза выполняет целый ряд организационно-распорядительных функций, не будучипри этом должностным лицом государственногооргана. В структуре внутриорганизационных отношений ректор выполняет в части управления вузом общие задачи в сфере управления высшим образова-нием13;
3) задачи и функции управления. Согласно Национальной доктрине развития образования первоочередной задачей управления высшим образованием является обеспечение высокопрофессионального научного, аналитического, информационного сопровождения управленческих решений, преодоление разрозненности административных данных14. К задачам управления образованием, в том числе высшего, определенным Государственнойнациональной программой «Образование; Украина ХХ1 века», относятся; соблюдение законодательствав сфере образования; создание равных условий для граждан в получении образования; соблюдение государственных требований относительно содержания, уровня и объема образования; автономность деятельности высших учебных заведений и научных учреждений; обеспечение эффективности системы образования в условиях формирования рынка интеллектуальных ресурсов и образовательных услуг15.
К базовым функциям государственного управления высшим образованием, отражающим сущность управленческой деятельности на всех ее уровнях, можно отнести; формулирование стратегических и тактических целей и приоритетов; соблюдение социальных ценностей; создание правовых основ функционирования рынка образовательных услуг; гарантирование высокого качества образовательных услуг, функцию финансирования, социальную функцию, а также функции стимулирования, корректирования, контроля и др.;
4) механизм управления. В юридической литературе под механизмом административно-правового управления понимается система административно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения и организующих их согласно задачам государства и об-щества16. Механизм государственного регули-
со ш ■Ö
I
О" ^
Сс
о
О"
•Q С
о
>3 «Q
И &
оо
рования высшего образования представляет собой систему, которую формируют методы и соответствующие им средства и инструменты влияния. В зависимости от их основных характеристик, в современной юридической литературе выделяют различные группы методов управления высшим образованием. Так, Н. Коло-моец, в соответствии с общими методами управления, отличающимися друг от друга по критериям принудительности или потенциалу убеждения, которые воспринимает объект управления, выделяет принудительные (правовые) и духовно-идеологические методы управления высшим образованием17. К принудительным методам, основу которых составляет правовое регулирование отношений в сфере высшего образования, автор относит все методы управления, имеющие правовое обеспечение. В состав методов убеждения входят не обеспеченные юридически программы, теоретические выкладки, научно-практические концепции, уставные положения общественных организаций и т. п.18 В. Шевченко разделяет методы управления образованием по форме влияния на три отдельные группы - прямые, косвенные и неформальные19. Административные методы прямого влияния базируются на использовании силы государственной власти в форме запретов, разрешений, принуждения. Инструментами прямого влияния на функционирование образовательной сферы выступают государственные контракты, заказы, дотации, лицензирование, установление стандартов, нормативов, объемов бюджетных расходов. К методам косвенного влияния относится совокупность правовых, экономических и индикативных методов государственного управления. Инструментами косвенных методов могут выступать снижение налоговых ставок, регулирование учетных ставок, установление индикативных цен на определенные виды активов и т. п. К неформальным методам государственного управления высшим образованием относятся неправовые - социальные и технологические - методы20. По различным характеристикам существующие методы управления высшим образованием подразделяют также на стимулирующие, административно-правовые, экономические, организационно-распорядительные, психолого-педагогические.
Анализ и обобщение существующихнаучных подходов к данному вопросу дают возможность установить, что специфика содержания государственного управления высшим образованием обусловливаетприменение следующих основных методов управления высшим образованием.
1. Административно-правовые методы (разработка и установление норм, регламентирующих деятельность высших учебных заведений и других субъектовобразовательного процесса, осуществление которыхгарантируется системой действующих законов и других нормативных актов.
2. Экономические (финансовые, материальные) методы (обеспечение регулирования финансовой, инвестиционной и инновационной деятельности путем разработки стратегических планов развития, финансирования высших учебных заведений) представляют собой комплекс мероприятий, основанных на использовании экономической заинтересованности субъектов образовательного процесса.
3. Организационно-распорядительские методы (определение целей, задач, функций, методов и инструментов управления) направлены на обеспечение четкого распределения функций управления, регламентацию основных процедур управленческой деятельности в соответствии с установленными правовыми нормами.
4. Социально-психологические методы (социальные, психолого-педагогические методы, методы морального поощрения), позволяющие проникать в учебно-методический и учебно-воспитательный процессы, принимать активное участие в формировании персонала и воздействовать на поведение обучающихся, в значительной мере определяя качество предоставленных знаний, работ или услуг, темпы внедрения научно-технического прогресса.
5. Информационно-культурные методы (информационное обеспечение деятельности, составление отчетов, ведение статистики и др.) осуществляются путем повышения уровня инновационной культуры общества с помощью поддержки научных изданий, развития образовательных и научно-популярных программ, создания центров дистанционного обучения, применения современных информационных технологий и пр.
Таким образом, дальнейшее развитие системы государственного управления высшим образованием, ее усовершенствование предполагает:
- интеграцию национальной системы образования в европейское образовательное пространство, участие в Болонском процессе;
- оптимизацию государственных управленческих структур, децентрализацию управления, развитие общественного самоуправления;
- перераспределение функций и полномочий между центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и высшими учебными заведениями;
- переходк программно-целевомууправлению;
- создание систем мониторинга эффективно- - усовершенствование законодательнойбазы, сти управленческих решений и их влияния на ка- механизмов лицензирования, аккредитации и ат-чество образовательных услуг на всех уровнях; тестации высших учебных заведений, упорядо-
- внедрение новейших информационно-уп- чение системы контроля в сфере высшего обра-равленческих технологий; зования.
Список использованной литературы
1 См.; Административное право РоссийскойФедерации: учебник / А.П. Алехин [ и др.]. М., 1997. С. 109.
2 Бшоус А.О., Автенюк О.А. Державно-правове забезпечення розвитку системи вищо! освгти в Украшг сучаснийстан i перспективи // Науковшращ МАУП. 2011. Вип. 1 (28). С. 143.
3 Адмшютративне право Укра!ни Академiчний курс; тдручник у 2 т. / ред. кол; Б. Авер'янов (голова). Ктв, 2004. Т. 1. Загальна частина С. 123.
4 Андрейчук С.К. Державне управлшня реформуванням вищо! освгти в Укра!ш в контексп Болонського процесу автореф. дис. ... канд. наук з держ. Управлшня Львiв, 2007. С. 14.
5 Валеев Р. Освггне право Украши навч. поабник Луганськ 2011. С. 109.
6 Про освпу Закон Украши вгд 23.05.1991 р. № 1060-Х11. Ч. 2. Ст. 4 // Вiдомостi Верховно!Ради УРСР. 1991. № 34. Ст. 451.
7 Андрейчук С.К. Указ соч. С. 8.
8 См.; Коренев А.П. Административное право России; учебник; в 3 ч. Ч. 1. Государственноеуправление и административное право. М., 2002. С. 41.
9 Про вищу освггу Закон Украши вщ 17.01.2002 р. №2 2984-Ш. Ст. 16 // Ввдомосл Верховно!Ради Укра!ни 2002. № 20. Ст. 134.
10 Там же. Ст. 17.4.2.
11 Енциклопедгя освгти / Акад. пед наук Украши; гол. ред. В. Г. Кремень. Ктв, 2008. С. 176.
12 Там же. С. 176-177.
13 См.; КирилловыхА.А. Административно-правовое регулированиеуправления в высшем образовательном учреждении // Административное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 36.
14 Про Нацюнальну доктрину розвитку освии; Указ Президента Укра!ни вщ 17.04.2002 р. № 347/2002 // Офщшний вюник Украши. 2002. № 16. Ст. 860.
15 Про Державну нацюнальну програму «ОсвГта» («Укра!на XXI столитя»); Постанова Кабшету МшстрГв Украши вгд 03.11.1993 р. №9 896 [Електронний ресурс]. ПЯЬ; http;//za^on4.rada.gov.ua/laws/show/896-93-п.
16 Козарь Т.П. Теоретико-методолопчтзасадн управлшня вищою освгтою як вгдкритою системою в контексп соцгальних трансформацш // Держава та регюни; науково-виробничий журн. / Гуматтарнийутверситет« Запо-рГзький шститутдержавного та мутципальногоуправлшня». 2010. Сер. Державне управлшня. №2 1. С. 134.
17 КоломоецьН.В. Методиуправлтня вищими навчальними закладами МВС Укра!ни суттсть та специфг-ка // Форум права. 2011. №9 1. С. 485 [Електроннийресурс]. иЯЬ; http;//archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-1/ 11knvctc.pdf.
18 Там же. С. 485-486.
19 Шевченко В.М. Особливосл формування мехашзмГв державного управлшня вищими навчальними закладами в умовах евроштеграцп та шновацшного розвитку Укра!ни // Державне будГвництво 2010. № 1. С. 6 [Електронний ресурс]. иЯЬ; http://www.kbuapaL kharkov.Ua/e-book/db/2010-1/doc/5/07.pdf.
20 Там же.
