CC BY
40
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
УДК 378
Евгений Николаевич Щербак,
кандидат исторических наук, профессор, первый проректор по учебной работе Московского государственного открытого университета
Тел.+7 (495} 682-70-92 Эл. почта: escherbak@rnail.ru
Осуществление масштабных изменений в области национальной системы высшего образования, ее интеграция в мировое образовательное пространство требует и изменений в административно-правовом регулировании отношений, имеющих место в области государственного управления высшим образованием.
Ключевые слова: образование, высшее профессиональное образование, управление образованием, Бол он екая декларация, учебно-методическое объединение, право на образование.
Evgeniy N. Scherbak,
the candidate of historical sciences, the professor, the first pro-rector on study the Moscow state open university Tel. +7 (495) 682-70-92 E-mail: esch erba k@.m ail. ru
CONCEPTUAL DIRECTIONS OF PERFECTION OF THE LEGISLATION IN THE FIELD OF MANAGEMENT OF HIGHER EDUCATION IN MODERN CONDITIONS
Realisation of scale changes in area of national system of higher education, its integration into world educational space demands also changes in is administrative-legal regulation of the relations which are taking place in the field of the government by higher education.
Keywords: formation, the higher vocational training, management of formation, the Bolonsky declaration, uchebno-methodical association, the right to formation.
Говоря о динамичности развития законодательства, регулирующего отношения в области государственного управления высшим образованием в уже новых рыночных условиях, следует отметить, что правовым основанием изменений и совершенствования законодательства в области государственного управления высшим образованием можно считать, присоединение Российской Федерации в 2003 г. к Болонской декларации, в сил}7 чего Россия стала полноправным участником Болонского процесса.
Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2005 года№ 40 был утвержден План мероприятий по реализации Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ на 2005-2010 годы [9], а 25 апреля 2005 г. Приказом Министерства образования и науки РФ № 126 утвержден перечень учреждений высшего образования по реализации основных целей развития системы высшего образования в связи с присоединением России к Болонской декларации [10].
Осуществление столь масштабных изменений в области национальной системы высшего образования, ее интеграция в мировое образовательное пространство требует и изменений в административно-правовом регулировании отношений, имеющих место в области государственного управления высшим образованием. Особую значимость в этих условиях приобретают и вопросы администра-тивно-правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления высшим образованием. Возникает необходимость не только административно-регулятивного воздействия с целью повышения эффективности функционирования государственных органов управления в области высшего образования, требующей быстроты и особой динамичности в принятии управленческих решений в условиях также динамично изменяющейся ситуации как на национальном, так и мировом образовательном рынке, но и выработке четкого и корректного определения компетенции государственных органов управления в области высшего образования в новых рыночных условиях их деятельности.
Совершенствование законодательства в области государственного управления высшим образованием, обусловленная формированием как национального, так и мирового рынка высшего образования, должно, по нашем}' мнению, сосредоточится на правовом опосредовании государственного управления в области высшего образования в новых рыночных условиях на разных уровнях государственной власти: федеральном, региональном и местном. Сюда относится, применительно к деятельности в области высшего образования, и разработка общей теории го су дарственных организаций, функций аппарата государстве иного управления на разных уровнях, координация государственного управления как целостной системы, разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методы государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений органов государственной власти и средств массовой информации др.
В этом смысле небезынтересным является обращение к проведенным на эту тему исследованиям. Так, авторы коллективной монографии "Тенденции развития высшего образования в современном мире" включают в совершенствование государственного управления в области высшего образования, как процесс, требующий административно-правового регулирования, в широком смысле, "разработку важнейших направлений политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и повышение квалификации педагогического и административного персонала" [12].
Одним из способов определения перспектив совершенствования законодательства в области государственного управления высшим образованием в Российской Федерации в условиях образовательного рынка является выявление ос-
Экономика, Статистика и Информатика Щ №6(2), 2011
новных тевденций развитая данной области, поскольку, говоря о тенденциях в управлении высшим образованием в современной России, предполагается выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня национальной системе высшего образования и на основе которых можно сделать прогнозы о дальнейшем ее развитии. Организация управления системой во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно, тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления [3].
Необходимо отметить, что стремление совершенствовать законодательство в области государственного управления высшим образованием реализуется пока в подготовке изменений и дополнений к основным законам об образовании. Несмотря на простоту и привлекательность подобного развития законодательства в области государственного управления высшим образованием по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда актуальным является вопрос принятия новой редакции этих законов [11].
Нельзя не отметить и такую проблему; как отсутствие в системе административно-правового регулирования отношений в области государственного управления высшим образованием, единой государственной правовой полигики в связи с разработкой федеральных государственных образовательных стандартов. В настоящее время их содержательное наполнение целиком оказалось в компетенции учреждений высшего образования - держателей учеб-но-методических объединений (УМО). В результате государственные стандарты сориентированы на локально представленные корпоративные интересы. Разработка образовательных стандартов должна, по нашему мнению, приобрести государственно-правовой характер посредством принятия соответствующих административно-правовых актов. Целесообразно в этом отношении воспользоваться опытом США, где с 1991 года функционирует Национальный
совет по стандартам образования и тестирования [14].
Общая составляющая отношений "государство - учреждение высшего образования" в развитых странах [1] находит свое воплощение в координации деятельности учреждений высшего образования, прежде всего государственных с национальной образовательной политикой.
Автономия учреждений высшего образования не отменяет, а предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством [13].
Нельзя не согласиться с мнением Белякова С. А. [4], о том, что конкретизируя содержание и цели администра-тивно-правового регулирующего воздействия со стороны государства на деятельность в области высшего образования, необходимо дополнить его следующими глобальными задачами (перспективами развития):
1) создание системы непрерывного интегрированного высшего образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;
2) соответствующая структурная перестройка высшей школы;
3) унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности учреждений высшего образования;
4) проведение региональной политики в области высшего образования (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране);
5) демократизация управления в области высшего образования, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;
6) деидеологизация и деполигизация высшего образования [6];
7) обеспечение на основе федеральных государственных образовательных стандартов качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод;
8) финансирование учреждений высшего образования, наряд}' с нормативным, на кон^'рсной основе [4].
Как уже упоминалось выше, один из недостатков современного государственного управления в области высшего образования в РФ это отсутствие таких функций в области высшего образования, как стратегическое планирование и прогнозирование, [2] что просто недопустимо в условиях рыночной экономики, требующей прогностичес-
кой оценки ее развития как на федеративном, так и региональном уровне, динамично развивающегося как национального, так мирового рынка высшего образования, динамичных изменений спроса на специалистов на рынке труда. Это тоже проблема глобального характера: известно, что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются крайне плохо [3]. Эти функции, функции прогнозирования и планирования управления в области высшего образования также требуют своего администра-тивно-правового регулирования, законодательного закрепления.
Функция прогнозирования была закреплена в пп. 6 п. 5 Положения о Министерстве образовании и науки Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 г. № 337 (ред. от 29.06.2011). Отчеты министерства последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов прогностического характера: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как Федеральная целевая программа реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), "Русский язык", "Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг."; международные проекты "Фундаментальные исследования и высшее образование", "Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования", "Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи" и др. [7], но нигде не просто не опосредованы нормами административного права функции планирования и прогнозирования, но они даже никому конкретно не предписаны по разработанным программам и проектам. Аналогичная картина наблюдалась в плане действий Министерства образования и науки РФ по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. [8]
Сравнительный анализ конституционной нормы о праве на высшее образование с нормами соответствующих статей федеральных законов, регулирующих отношения в области получения высшего образования, показывает разный подход к определению права на получение высшего образования. Так, Конституция РФ не вводит такого условия как получение высшего образова-
№6(2), 2011 12
ния впервые для реализации права на бесплатное высшее образование. А п. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" устанавливает, что государство гарантирует на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые [6].
Кроме этого недостатка, законодательству, регулирующему отношения в области высшего образования присуще значительное количество отсылочных норм, что крайне неудобно для правоприменителя.
Например, в соответствии со ст. 5 того же Закона РФ "Об образовании" в целях реализации права на высшее образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Однако категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются уже не данным Законом РФ "Об образовании", а иными федеральными законами для федеральных государственных образовательных з'чреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. Следовательно, для уяснения списка лиц, которым гарантирована поддержка, необходимо применять другие нормативные правые акты, что не отвечает критериям эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование.
По нашему мнению, реальная исполнимость норм о праве на получение высшего образования приобретает особую значимость в условиях реального формирования рыночных отношений в национальной системе высшего образования, национального рынка высшего образования, что требует, по нашему мнению, безусловно, своего административно-правового регулирования.
Литература
1. АмбросимоваН.М. Сравнительные исследования в высшем образовании за рубежом. М.: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов, издат. корпорация "Логос", 1994. (Научные доклады. Вып. 6). С. 21.
2. АндиеваМ. С. Управление образованием в РФ: правовой аспект // Право и образование. 2002. № 6. С. 145.
3. Барабанова C.B. Государственное регулирование высшего образования Российской Федерации: административно-правовые вопросы, - Казань, Казанский университет, 2004 г С. 52.
4. Беляков CA. Оценка экономического положения образовательных учреждений // Университетское управление. 2004 №5.
5. Закон РФ от 10.07.1992 (ред. от 13.02.2009) № 3266-1 "Об образовании" // Ведомости СНД иВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
6. Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании", ст. 1,2 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 30. Ст. 1797
7. Отчеты Минобразования России. http : //mon. gov. ru/work/obr/pr ior/ 4321/ 2. - (дата обращения -27.05.2011)..
8. Приказ Минобразования России от 20.05. 2002 г. № 1831 в ред. Приказа от 23.07.2002 г. №2866. http:// mon.gov.ni/work/obr/prior/4321/ 2. -(дата обращения - 27.05.2011)..
9. Приказ Минобрнауки РФ от 15.02.2005 № 40 "О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации" // Документ опубликован не был
10. Приказ Минобрнауки РФ от 25.04.2005 № 126 (ред. от 25.11.2005) "О головных ВУЗах и организациях в Российской Федерации по реализации основных целей развития системы высшего профессионального образования в соответствии с Болонской декларацией и вузах, координирующих в федеральных округах Российской Федерации реализацию основных целей развития системы высшего профессионального образования в соответствии с Болонской декларацией" // Официальные документы в образовании. 2005. № 17.
11. Социальное законодательство; Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. -М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005. - С. 116.
12. Тенденции развития высшего образования в современном мире: социально-экономический аспект. - М. ; Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов. 1992. С. 36.
13. Федеральный закон от
22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", ст. 3 // СЗРФ. 1996. №35. Ст. 4135
14. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., НетесоваМ.С. Образование как фактор экономического развития. Монография - М.: Научный эксперт, 2008 г., С. 40.
References
1. Ambrosimova N.M. Comparative studies in higher education abroad. M. : Issled. centr problem kachestva podgo-tovki specialistov, izdat. korporaciya "Logos", 1994. (Nauchnye doklady. Vyp. 6). S. 21.
2. Andieva M. S. Management education in Russia; Legal Aspect // Pravo i obrazovanie. 2002. № 6. S. 145.
3. Barabanova S.V. State regulation of higher education of the Russian Federation of administrative and legal issues, - Kazan5, Kazanskiy universitet, 2004 g. S. 52.
4. Belyakov S.A. Assessment of the economic status of educational institutions // Universitetskoe upravlenie. 2004 №5.
5. Zakon RF ot 10.07.1992 (red. ot 13.02.2009) № 3266-1 "Ob obrazovanii" / / Vedomosti SND i VS RF. 1992. № 30. St. 1797.
6. Zakon RF ot 10.07.1992 № 3266-1 "Ob obrazovanii", st. 1,2 // Vedomosti SND RSFSR i VS RSFSR. 1992. № 30. St. 1797
7. Otchety Minobrazovaniya Rossii. http ://mon. gov. ru/work/obr/pri or/4321/ 2. - (data obrascheniya - 27.05.2011)..
8. Prikaz Minobrazovaniya Rossii ot 20.05. 2002 g. № 1831 v red. Prikaza ot 23.07.2002g. №2866. http://mon.gov.ru/ work/obr/pri or/43 21/ 2. - (data obrascheniya-27.05.2011)..
9. Prikaz Minobrnauki RF ot 15.02.2005 № 40 "O realizacii polojeniy Bolonskoy deklaracn v sisteme vysshego professional'nogo obrazovaniya Rossiyskoy Federacii" // Dokument opublikovan ne byl
10. Prikaz Minobrnauki RF ot 25.04.2005 № 126 (red. ot25.11.2005) "O golovnyh VUZah i organizaciyah v Rossiyskoy Federacii po realizacii os-novnyh celey razvitiya sistemy vysshego professional'nogo obrazovaniya v sootvetstvii s Bolonskoy deklaraciey i vuzah, koordiniruyuschih v federal'nyh okrugah Rossiyskoy Federacii realiza-ciyu osnovnyh celey razvitiya sistemy vysshego professional'nogo obrazo-
Экономика, Статистика и Информатика 13 №6(2), 2011
vaniya v sootvetstvii s Bolonskoy dek-laraciey" // Oficial'nye dokumenty v obrazovanii. 2005. № 17.
11. Social legislation: Research and practical guide / Otv. red. Yu.A. Tihomirov, V.N. Zenkov. - M.; KONTRAKT, INFRA-M, 2005. - S. 116.
12. Trends in the development of higher education in the modern world: the socio-economic aspect. - ML: Issled. centr po problemam kachestva podgo-tovki specialistov. 1992. S. 36.
13. Federal'nyy zakonot 22.08.1996 № 125-FZ "O vysshem i poslevuzovskom
professional'nom obrazovanii", st. 3 // SZRF.l 996. №35. St. 4135
14. Yakunin V.l., Sulakshin S.S., Bag-dasaryan V.E., Netesova M.S. Education as a factor in economic development, monograph -M.: Nauchnyy ekspert, 2008 g.,S.40.
№6(2), 2011 14
