Материнский капитал и реализация стратегических задач поддержки и укрепления семьи Текст научной статьи по специальности «Право»

УНИВЕРСИТЕТА

имени O.E. Кутафина(МГЮА)

Ольга Александровна КАМЫШАНСКАЯ,

преподаватель кафедры гражданского и семейного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

МАТЕРИНСКИЙ КАПИТАЛ И РЕАЛИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ЗАДАЧ ПОДДЕРЖКИ

И УКРЕПЛЕНИЯ СЕМЬИ

Статья посвящена актуальным на сегодняшний день вопросам правовой природы материнского (семейного) капитала с момента возникновения права на меры государственной поддержки до его реализации. Рассмотрена возможность квалификации права на материнский капитал в качестве имущественного права на различных этапах его реализации. Дан субъектный состав лиц, имеющих право на материнский (семейный) капитал, определены некоторые проблемы реализации мер господдержки и подходы к их решению.

Ключевые слова: материнский (семейный) капитал; меры государственной поддержки семей с детьми.

Кризисная демографическая ситуация, сложившаяся в нашей стране в последние десятилетия, обусловлена прежде всего низкой рождаемостью, а также недостаточной материальной поддержкой семей с детьми. Зачастую молодые семьи не решаются на рождение детей именно из-за отсутствия возможности обеспечить им достойные жилищные условия, дать хорошее образование. Принцип государственной защиты семьи, материнства и детства закреплен в ст. 38 Конституции Российской Федерации1. Реализация этого принципа обеспечивается различными способами государственной поддержки. При этом в сложившейся социально-экономической ситуации наиболее востребованным и эффективным инструментом поддержки семей с детьми и, как следствие, решения демографической проблемы являются меры, направленные на решение материальных проблем семьи, повышение уровня благосостояния ее членов. Одной из таких мер стал материнский (семейный) капитал.

Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 26 декабря 2006 года № 256-ФЗ2 установлены дополнительные меры государственной поддержки, обеспечивающие возможность решения наиболее острых проблем семьи, таких как улучшение жилищных условий, получение детьми образования, а также повышение уровня пенсионного обеспечения.

Реализуются указанные меры посредством материнского (семейного) капитала, который в силу ст. 2 названного Федерального закона представляет

© О. А. Камышанская, 2015 «КонсультантПлюс».

1 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 30.12.2008 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

2 Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // [Электронный ресурс] от 26.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // СПС

УНИВЕРСИТЕТА Материнскии капитал и реализация стратегических задач \ЖЖ

имени o.e. куифина(мгюА) поддержки и укрепления семьи

собой средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных указанным Федеральным законом.

Предоставление мер дополнительной государственной поддержки семьям, имеющим детей, обусловлено двумя обстоятельствами: рождением (усыновлением) второго и последующего ребенка и периодом времени, в течение которого это произошло, а именно с 1 января 2007 г. до 31 декабря 2016 г

Субъектом, имеющим право на дополнительные меры государственной поддержки, реализуемые посредством материнского (семейного) капитала, как правило, является женщина, родившая (усыновившая) ребенка. В случае утраты женщиной такого права, его приобретает отец (усыновитель) ребенка, а в некоторых случаях сам ребенок (дети).

Закон определяет материнский (семейный) капитал как средства федерального бюджета, имеющие целевое назначение для реализации определенных мер социальной поддержки семей, имеющих детей. Исходя из такого подхода законодателя, нельзя говорить о принадлежности материнского капитала, субъектам, названным в ст. 3 Федерального закона, т.к. исходя из указанной правовой конструкции, денежные средства, представляющие собой материальную ценность, принадлежат государству и выделяются Пенсионному фонду РФ. За определенными категориями граждан при этом закреплено лишь право на государственную поддержку, а не право на денежные средства. Таким образом, отношения, связанные с возникновением права на меры государственной поддержки, на первый взгляд находятся в плоскости права социального обеспечения и касаются социальной помощи государства лицам, нуждающимся в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми.

Вместе с тем законодатель предоставил субъектам права на социальную поддержку, возможность распоряжения средствами материнского (семейного) капитала. Согласно ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», лица, получившие сертификат, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям по следующим направлениям:

1) улучшение жилищных условий; Ш

2) получение образования ребенком (детьми); А

3) формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин3. □

Таким образом, законодатель предоставляет лицам, имеющим право на ^

господдержку, достаточно широкие возможности распоряжения средствами ма- >

теринского (семейного) капитала, а именно выбор цели использования данных ^

средств, а также объема средств, используемых для этих целей. При этом, ис- А

ходя из буквального толкования норм закона, субъекту принадлежит право распоряжения средствами федерального бюджета.

ществующую гражданско-правовую доктрину, поскольку предполагает наличие правомочия распоряжения, свойственного обладателям вещных прав, в отно-

и

Безусловно, подобная правовая конструкция не до конца вписывается в су- ^

Й

п

3 Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // [Электронный ресурс] от 26.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // СПС «КонсультантПлюс».

□

НАУКИ

10/2015

>

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

шении, по сути, чужих денежных средств, а именно денежных средств, принадлежащих Российской Федерации.

Представляется, что, несмотря на употребление законодателем термина «распоряжение», говорить о возникновении у субъекта мер господдержки вещного права на материнский (семейный) капитал было бы юридически некорректным. При этом, однако, встает вопрос о том, возникает ли у субъекта мер господдержки, предусмотренных Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», какое-либо имущественное право и каким образом это право соотносится с такими правовыми категориями, как «имущество» и «имущественные отношения».

Распространено мнение о том, что имущественные отношения складываются по поводу конкретного имущества — материальных благ товарного характера, что имущественные отношения в общей форме могут быть определены как общественные отношения, возникающие в связи с использованием различных имущественных благ (природных ресурсов, вещей, работ, услуг, денежных средств и др.). Предмет имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, как правило, выражен или может быть определен в денежной форме, а сами отношения сторон обычно имеют возмездный характер, что отвечает требованиям рынка4. При рассмотрении вопроса о включении имущественных прав в состав имущества зачастую рассматриваются такие условия, как способность права принести материальную выгоду его обладателю и оборотоспособность, т.е. отчуждаемость, такого права. Право на материнский (семейный) капитал, безусловно, способно принести материальную выгоду своему обладателю, более того, это право имеет четко определенную денежную оценку, поскольку законом установлен размер материнского (семейного) капитала, а также правила об индексации его размера. Однако данное право является неотчуждаемым, а возможности распоряжения им строго ограничены законом.

В силу ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции по правам человека «каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права»5. При этом, если исходить из практики применения Конвенции, ратифицированной Российской Федерацией, а следовательно, являющейся источником отечественного права, то права, сходные по своей природе с правом, установленным Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», рассматриваются как имущественные права, включаемые в состав имущества субъекта.

Так, в постановлении Европейского Суда по правам человека от 16 сентября 1996 г. по делу «Гейгусуз против Австрии» указано, что «право на финансовую помощь, если она предусматривается законодательством, является

4 Гражданское право России. Общая часть: курс лекций / отв. ред. О. Н. Садиков. М. : Юристъ, 2001. С. 22—23.

5 Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Париж, 20 марта 1952 г. (Протокол ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ) [Электронный ресурс]. и^: http://www.echr.ru/convention/ protocols.htm.

€ШЖ КаМЫШаНсКая П. А.

УНИВЕРСИТЕТА Материнскии капитал и реализация стратегических задач

УНИВЕРСИТЕТА

имени о.Е.куифина(мгюА) поддержки и укрепления семьи

материальным правом, включаемым в понятие "имущество" по смыслу ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции по правам человека»6. По делу «Доймеланд против Федеративной Республики Германия» (постановление Европейского Суда от 29 мая 1986 г.) предметом требования в национальных судебных инстанциях явилось требование о предоставлении заявительнице дополнительной пенсии в связи со смертью ее мужа в результате несчастного случая на производстве. Суд в п.71 постановления признал это право «личным, имущественным и субъективным», т.е. правом частным. В качестве критерия определения характера права, подлежащего защите, Суд предложил использовать «содержание и последствия осуществления данного права, а не его юридическую классификацию в соответствии с внутренним законодательством заинтересованного государства»7.

Представляется, что право на материнский (семейный) капитал до момента его реализации следует признать имущественным правом в той мере, в какой это необходимо для его защиты. Однако включение такого права в состав имущества не представляется возможным в силу прежде всего неотчуждаемости, а следовательно необоротоспособности этого права. Следует также отметить, что обращение взыскания на средства материнского (семейного) капитала также прямо запрещено ст. 101 Федерального закона «Об исполнительном производстве»8.

Таким образом, право на материнский (семейный) капитал до его реализации одним из установленных законом способов носит абстрактный характер, определяя лишь возможность и объем его реализации в будущем.

Вместе с тем в результате реализации субъектом своего права на дополнительные меры государственной поддержки, в частности путем улучшения жилищных условий, возникают принципиально иные общественные отношения, лежащие непосредственно в плоскости регулирования гражданского права.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» средства (часть средств) материнского (семейного) капитала в соответствии с заявлением о распоряжении могут направляться:

1) на приобретение (строительство) жилого помещения, осуществляе- Ш

мое гражданами посредством совершения любых не противоречащих закону А

сделок и участия в обязательствах (включая участие в жилищных, жилищно- □

строительных и жилищных накопительных кооперативах), путем безналичного ^

перечисления указанных средств организации, осуществляющей отчуждение >

(строительство) приобретаемого (строящегося) жилого помещения, либо физи- ^

ческому лицу, осуществляющему отчуждение приобретаемого жилого помеще- А

Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // [Электронный ресурс] от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 28.07.2012). СПС «КонсультантПлюс».

--И

6 Судебное решение Европейского Суда по делу Гейгусуз против Австрии от 16 сентября 1996 г. // Лапач Л. Понятие «имущество» в российском праве и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская юстиция 2003. № 1. С. 18—20.

7 Судебное решение Европейского Суда по делу Доймеланд против Федеративной Республики ^ Германия от 29 мая 1986 г. // Лапач Л. Понятие «имущество» в российском праве и в Конвенции

о защите прав человека и основных свобод // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 18—20. ^

□

П

* к

5 к

НАУКИ Ъ

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

ния, либо организации, в том числе кредитной, предоставившей по кредитному договору (договору займа) денежные средства на указанные цели;

2) на строительство, реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства, осуществляемые гражданами без привлечения организации, осуществляющей строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства, в том числе по договору строительного подряда, путем перечисления указанных средств на банковский счет лица, получившего сертификат9.

Таким образом, в результате распоряжения средствами материнского (семейного) капитала возникает вполне овеществленное право на объект материального мира (вещь), являющуюся жилым помещением. Более того, возникновению вещного права в ряде случаев предшествует возникновение у лица обязательственного права требования, проистекающего из сделки (договор долевого участия в строительстве) либо из участия в организации (жилищном, жилищно-строительном кооперативе). В случае же направления средств материнского (семейного) капитала на строительство или реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства, возникновению вещного права на жилое помещение предшествует возникновение права собственности непосредственно на денежные средства, перечисленные на банковский счет лица, получившего сертификат. И только вследствие распоряжения уже полученными денежными средствами лицо создает новую (либо реконструирует) вещь — жилое помещение.

Таким образом, необходимо отметить двойственную природу права на материнский капитал: с одной стороны, это право на получение государственной поддержки, носящей социальный характер, с другой стороны, имущественное право на овеществленный результат реализации такой поддержки.

Кроме возможности « приобретения» за счет средств материнского (семейного) капитала прав, закон допускает направление таких средств на исполнение обязанностей лица (перечисление средств организации, предоставившей займ (кредит) на приобретение жилого помещения. При этом в силу ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут быть использованы на исполнение связанных с улучшением жилищных условий обязательств, возникших до даты приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки10.

Круг субъектов, которые могут воспользоваться средствами материнского (семейного) капитала для исполнения своих обязательств конкретизирован Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. № 862 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 04.12.2009 № 994, от 27.11.2010 № 937, от 24.12.2011 № 1124), которым утверждены Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на

Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // [Электронный ресурс] от 26.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012). СПС «КонсультантПлюс».

Там же.

9

10

€ШЖ камышансКаяПА л ал

УНИВЕРСИТЕТА Материнский капитал и реализация стратегических задач |8|

УНИВЕРСИТЕТА

имени о.Е.куифина(мгюА) поддержки и укрепления семьи

улучшение жилищных условий11. Так, согласно п. 3 указанных Правил средства материнского (семейного) капитала могут быть направлены на уплату первоначального взноса либо погашение основного долга и процентов по кредиту (займу) на приобретение жилья, предоставленному не только самому лицу, получившему сертификат, но и его супругу.

Данную норму следует рассматривать прежде всего с позиции правового режима имущества и долгов супругов. Действительно, в силу ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации законным режимом имущества супругов признается режим совместной собственности, а согласно ст. 39 СК РФ общие долги супругов распределяются между супругами пропорционально их долям в имуществе12. Таким образом, в случае, когда обязательства из договора, направленного на улучшение жилищных условий возникли у одного из супругов в период брака, такие обязательства следует признать общими долгами супругов, на погашение которых и направляются средства материнского (семейного) капитала. Стоит отметить, что в таком случае средства материнского (семейного) капитала «погашают» не только долги лица, получившего сертификат, но и его супруга, что позволяет говорить о более широком круге лиц, получающих материальную выгоду от права на меры господдержки, нежели лица, определенные законом в качестве получателей сертификата на материнский (семейный) капитал.

Изначально идея материнского капитала рассматривалась как средство материальной поддержки женщины-матери. Однако при ее реализации законодатель отошел от первоначального замысла, определив материнский капитал как средство поддержки семьи в целом. По сути, мы имеем дело с коллективным субъектом права на господдержку — семьей. Однако учитывая отсутствие легального определения как семьи, так и ее членов, такой подход без его дальнейшей законодательной регламентации вызывает определенные трудности в правоприменении. Это касается в первую очередь вопроса о судьбе материнского (семейного) капитала в случае распада семьи. Так, в случае расторжения супругами брака возникают вопросы о том, с кем будут проживать их общие дети и о разделе совместно нажитого имущества. Как быть, если сертификат выдан матери детей, а дети, согласно соглашения либо судебного решения будут прожи- Ш вать с отцом. В настоящее время этот вопрос не урегулирован на законодатель- А ном уровне. Представляется возможным применение различных подходов для □ его урегулирования: при рассмотрении средств материнского капитала как меры ^ поддержки женщины супруг не вправе претендовать на них, если же рассматри- > вать их как средство поддержки семьи, то следует решать вопрос о доле супру- ^ га, в частности при направлении средств материнского (семейного) капитала на А улучшение жилищных условий. Возможно и применение подхода, при котором право на меры господдержки будет следовать за детьми, поскольку основной целью таких мер является решение именно демографической проблемы. ^

__О

Постановление Правительства Российской Федерации «О правилах направления средств

(части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий» // Ш

[Электронный ресурс] от 12.12.2007 г. № 862 (ред. от 24.12.2011) СПС «КонсультантПлюс». К

Семейный кодекс Российской Федерации // [Электронный ресурс] от 29.12.1995 № 22Э-ФЗ (ред. от 12.11.2012). СПС «КонсультантПлюс».

П

* к Н к

НАУКИ Ъ

УНИВЕРСИТЕТА

имени О.Е. Кутафина(МГЮА)

Не менее актуальной проблемой является юридическая судьба имущества, приобретенного с использованием средств материнского (семейного) капитала. В силу ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» жилое помещение, приобретенное (построенное, реконструированное) с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформляется в общую собственность родителей, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению13.

Стоит отметить, что круг субъектов общей собственности на жилое помещение определен данной нормой неоднозначно. На практике неизбежно возникновение вопроса о правах на жилое помещение детей, родившихся после реализации права на меры господдержки. При этом возможна ситуация, когда «последующий» ребенок родился уже после оформления жилого помещения в общую собственность всех членов семьи. Вопрос о том, должен ли такой ребенок стать сособственником жилого помещения с соответствующим изменением размера долей и каков механизм реализации данного положения остается открытым.

Кроме того, закон, определяя в качестве субъектов права общей собственности родителей, не содержит никаких дополнительных требований, что позволяет сделать вывод о том, что единственным основанием приобретения права на жилое помещение является статус родителя (отца или матери), вне зависимости от того, проживают ли данные лица совместно с детьми.

Также законом не установлен размер долей в праве общей собственности на жилое помещение. Размер долей устанавливается соглашением собственников, что не всегда может гарантировать справедливое распределение жилья и соблюдение интересов несовершеннолетних.

Материнский (семейный) капитал призван в первую очередь защитить имущественные интересы детей, поэтому при определении как круга субъектов общей собственности, так и размера их долей, следует исходить из интересов детей и создавать условия, максимально препятствующие нарушению их прав. В этой связи представляется разумным и обоснованным закрепить принцип равенства долей в праве собственности на жилое помещение в той части, в которой оно оплачено именно средствами материнского капитала. Учитывая целевую направленность государственной поддержки, после того, как ее меры трансформируются в определенное материальное благо — жилое помещение, такое благо должно распределяться в равных долях между лицами, которым господдержка предоставлена. Такими лицами должны быть родитель (родители) с которыми проживают дети, и сами дети.

Правилами направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий предусмотрено предоставление лицом, получившим сертификат, наряду с другими документами засвидетельствованного в установленном законодательством порядке письменного обязательство лица (лиц), в чью собственность оформлено жилое помещение,

Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // [Электронный ресурс] от 26.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012). СПС «КонсультантПлюс».

€ШЖ Камышвнок*,* П.А. Q*3

УНИВЕРСИТЕТА Материнскии капитал и реализация стратегических задач ^

УНИВЕРСИТЕТА

имени o.e. куифина(мгюА) поддержки и укрепления семьи

приобретаемое с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, оформить указанное жилое помещение в общую собственность супруга и детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению в течение 6 месяцев с момента наступления определенных обстоятельств. В зависимости от условий приобретения жилого помещения такими обстоятельствами могут быть: перечисление средств материнского капитала продавцу, снятие обременения с жилого помещения, ввод объекта жилищного строительства в эксплуатацию и т.д.14

Правовую природу такого письменного обязательства определить достаточно сложно. Еще сложнее найти механизм понуждения к исполнению обязанности выдавшего обязательство лица (лиц) в установленные сроки оформить приобретаемое жилое помещение в общую долевую собственность всех членов семьи с определением размера долей по их соглашению. Способ защиты нарушенных прав в данном случае в законе также прямо не предусмотрен. Судебная практика по таким спорам идет по пути обязания лица, являющегося собственником жилого помещения, к исполнению обязательства по его оформлению в общую долевую собственность членов семьи15. Вместе с тем определенные сложности возникают в случае отчуждения жилого помещения до момента оформления его в общую долевую собственность. Формальных препятствий к совершению такой сделки и регистрации перехода права собственности не имеется. Защита же прав членов семьи возможна в данном случае только посредством признания сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, что, безусловно, не способствует стабильности гражданского оборота и защите добросовестного приобретателя. Этот вопрос заслуживает самостоятельного исследования в целях разработки механизма, позволяющего обеспечить не только справедливое распределение средств господдержки и защиту прав ее основных получателей — детей, но и защиту прав других участников гражданского оборота.

Таким образом, учитывая, что отношения, регулируемые Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», находятся на стыке гражданского права и права социального обеспечения, ряд практически значимых вопросов, связанных с правовой природой таких отношений, требует дальнейшего научного осмысления и более детальной регламентации на законодательном уровне.

14

Постановление Правительства Российской Федерации «О правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий» // [Электронный ресурс] от 12.12.2007 г. № 862. СПС «КонсультантПлюс».

См., например: Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 13 марта 2013 г. по делу № 33-2843/2013 // [Электронный ресурс] от 12.12.2007 г. № 862 (ред. от 24.12.2011). СПС «КонсультантПлюс».