CC BY-NC-ND
44
Документоведение и архивоведение: история,теория, практика
Т.В. Виноградова
МАТЕРИАЛЫ СЕНАТОРСКИХ РЕВИЗИЙ О ДЕЛОПРОИЗВОДСТВЕ ГУБЕРНСКИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (В СЕРЕДИНЕ XIX в.)
В статье на примере Олонецкой губернии рассматривается практика ведения делопроизводства в губернских административных учреждениях Российской империи XIX в. в дореформенный период. Материалы сенаторской ревизии могут служить источником по изучению состояния делопроизводства, который позволяет судить об особенностях и степени реализации норм законодательства на местах, реконструировать повседневную практику работы чиновников с документами.
Ключевые слова: местное управление, сенаторские ревизии, губернское делопроизводство, коллегиальное делопроизводство, канцелярская традиция.
Изучение истории делопроизводства государственных учреждений предполагает два аспекта: законодательное оформление и степень регламентации процессов делопроизводства, так как в XIX в. делопроизводство в государственных учреждениях представляло собой регламентированную в законодательных актах систему работы с документами, которой отводилось важное место в управлении, а также канцелярскую практику и традиции работы с документами, которые вносили свои коррективы в предписываемый порядок делопроизводства.
Поскольку в XIX в. важнейшие основы делопроизводства утверждались законодательно, то исследователи обращаются к опубликованным законодательным актам, ведомственным нормативным актам и т. д. как к источниковой базе. К другой группе
© Виноградова Т.В., 2016
источников относятся архивные материалы. Это делопроизводственные документы, непосредственно созданные в результате деятельности административных учреждений, в структуре которых можно выделить виды документов, обеспечивающих принятие и реализацию управленческих решений (протоколы и журналы заседаний, докладные записки), и виды документов, обеспечивающих документооборот (реестры и журналы для регистрации входящих и исходящих документов, настольные реестры). Они позволяют проследить практику ведения дел.
Хотелось бы обратить внимание еще на один источник, дающий возможность изучить состояние делопроизводства на местах, - это материалы сенаторских ревизий.
В ходе данного исследования были привлечены материалы ревизии Олонецкой губернии, проведенной сенатором А.О. Дю-гамелем в 1859-1860 гг. В делах ревизии содержатся такие виды документов, составленных при обревизовании олонецких присутственных мест, как указы Сената, распоряжения местной администрации, «обзоры» присутственных мест, предложения сенатора, рапорты из губернских и уездных присутственных мест и от должностных лиц, ведомости о состоянии дел и т. п. По окончании ревизии сенатор давал отзыв о состоянии дел в том или ином учреждении в виде своих замечаний и предлагаемых распоряжений. Завершало ревизию составление отчета императору с направлением копии губернатору. Для этого исследования наибольшую ценность представляют замечания сенатора, так как позволяют создать представление о степени выполнения обширных законодательных требований к производству и движению дел в губернском правлении и канцелярии губернатора1.
Отличительной чертой делопроизводства первой половины XIX в. являлось то, что обязательно был предусмотрен контроль за его ведением. Он осуществлялся в рамках надзора за деятельностью местных учреждений. Сенат следил за ними через донесения и отчеты губернских прокуроров, а также эпизодические сенаторские ревизии. Комитет министров - через ежегодные губернаторские отчеты. МВД - через ведомственные ревизии, различные отчеты со статистическими сведениями о положении дел в губер-нии2. Губернатор осуществлял надзор за управлением в губернии посредством «общих обозрений губернии», которые должны были проводиться при вступлении в должность, а затем ежегодно. Могли быть и частные, «внезапные» ревизии.
Исследователями широко используются материалы сенаторских ревизий, которые характеризуются как самый многоплановый
и содержательный источник по истории местных учреждений. Они привлекаются для создания представления об общем состоянии губернии, о деятельности присутственных мест, о взаимоотношениях центральных и местных органов власти. Историками отмечается, что обнаружение каких-либо злоупотреблений, должностных преступлений и взяточничества в ходе ревизий происходило крайне редко, зато материалы всех ревизий изобилуют описанием отступлений от установленного законом бумажного производства и незначительных неисправностей в настольных реестрах, входящих и исходящих журналах, протоколах и т. д.3 Несомненно, для характеристики местного управления важны скорее первые, чем вторые, но для изучения истории делопроизводства замечания о канцелярских беспорядках представляют определенный интерес. Поскольку весь процесс документирования управленческих действий и организация работы с документами были расписаны и утверждены в законодательных актах и каждая форма документа, соответственно, имела силу закона, важнейшей задачей сенаторов при ревизии была проверка канцелярских порядков. Малейшее отступление от правил бумажного производства рассматривалось как нарушение установленного законного порядка, благодаря чему в материалах ревизии и присутствует подробный анализ состояния делопроизводства.
Сенаторские ревизии начали проводиться с конца XVIII в. Их первоначальная цель заключалась в надзоре Сената за подчиненными ему учреждениями, но уже с начала XIX в. они служили средством надзора не столько для Сената, сколько для Комитета министров и императора. Ревизии были направлены на выявление недостатков в местном управлении и служили для общего обзора деятельности государственных учреждений. Регламентировала деятельность сенатора во время ревизии «Инструкция сенаторам, назначенным для обревизования губерний», но в ней не было выработано особого порядка проведения ревизий, а шла речь только о степени власти сенатора в административных вопросах. Вообще не существовало особого порядка проведения ревизий и специальных форм отчетности. Сенатор на месте определял порядок ревизования учреждений4.
В конце 1859 - начале 1860 г. по указу императора Олонецкую губернию ревизовал сенатор генерал-лейтенант Александр Осипович Дюгамель. Ревизия длилась около семи месяцев и коснулась присутственных мест не только губернского, но и уездных городов. В губернском правлении и канцелярии губернатора подверглась проверке документация за последние три года. В целом, исходя из сделанных им замечаний, основным недостатком делопроизвод-
ства губернского правления была его медлительность. Это следовало как из анализа документации, обеспечивающей движение документа (реестров), так и из самих дел, поскольку сенатор иногда придавал значение сути производства.
Надо отметить, что медлительность была присуща делопроизводству местных учреждений в целом. Объективно она была вызвана тем, что в его основе лежали нормы, заложенные еще «Генеральным регламентом» 1720 г., т. е. медлительный коллежский делопроизводственный обряд. Кроме того, усложняло делопроизводство соединение в губернском управлении двух принципов: коллегиальности (лежащей в основе деятельности губернского правления) и единоначалия (лежащего в основе деятельности губернатора), а также введение министерств и появление ведомственности, сохранение, хотя и не повсеместно, института генерал-губернаторов.
Предметом внимания сенатора при ревизии губернского правления стали дежурные книги, входящие реестры, настольные реестры, сформированные дела, исходящие реестры, архив. В чем, например, проявлялась отмеченная ревизором медлительность во входящих реестрах? Во-первых, в том, что много бумаг было не доложено присутствию в течение длительного времени, от пяти месяцев до двух лет5. В последнем случае задержка была вызвана тем, что в течение такого времени ожидалось решение Сената, по мнению же сенатора, о бумаге тем не менее следовало доложить присутствию и только после этого отложить ее решение, т. е. не столь важен был сам факт задержки, сколько то, что поступили не по правилам и не доложили присутствию.
Во-вторых, много документов оставалось не исполненными даже после резолюции вице-губернатора в течение нескольких месяцев, это же замечание касалось и исполнения журналов. Для того чтобы просто передать бумаги в другой стол правления, требовалось больше четырех месяцев.
И, наконец, весьма примечательно замечание о том, что бумаги, предназначенные по закону к докладу, были исполнены без доклада присутствию6. Сенатор усмотрел даже произвол в действиях чиновников в отношении придаваемого ими направления движения документов, которое после «Учреждения губернских правлений» 1845 г. зависело от категории дела (они были разделены на распорядительные, исполнительные, судные (решаемые коллегиально)). По-видимому, чиновники так до конца и не разобрались, когда следует составлять журнал и чья резолюция должна ставиться на том или ином документе, советника или вице-губерна-
тора. Некоторые бумаги исполнялись по резолюции советника, а требовалась вице-губернатора, другие исполнялись по резолюции вице-губернатора, а требовалось составить журнал, третьи не требовали постановления присутствия, а направлялись советником к докладу. Возникала реальная путаница, тогда как законодатель рассматривал и возлагал большие надежды на разделение дел, компетенции губернатора, вице-губернатора и советников правления как на существенную меру по сокращению делопроизводства.
При проверке канцелярии губернатора А.О. Дюгамель выявил, что в некоторых случаях в медленном решении дел (в том числе, и по указам Сената, и по предписаниям министерств) виноват был и начальник губернии. Или он долгое время не отдавал простого распоряжения, или не выносил окончательного решения, или не предоставлял дополнительных сведений, запрашиваемых разными учреждениями для дальнейшего производства дел7. Из приведенной сенатором выборки документов следует, что приговоры судебных мест, переданные губернатору от судебной палаты и уездных присутственных мест для утверждения или согласования, оставались без всякого рассмотрения от трех до шести месяцев8. Хотя по закону начальник губернии в первую очередь должен был рассматривать приговоры по делам уголовным и следственным и способствовать их окончанию в предусмотренные законом сроки (от трех до семи дней)9.
Кроме того, сенатором было замечено, что ни губернатор, ни губернское правление не принимали никаких мер для «скорейшего окончания дел» в подчиненных им присутственных местах. Они не делали взысканий, предусмотренных законом, а ограничивались лишь замечаниями и редкими выговорами10. Подобное отношение администрации к проступкам подчиненных, конечно же, не могло гарантировать добросовестного выполнения служебных обязанностей и своевременного исполнения предписаний начальства. Но в то же время применение жестких дисциплинарных мер в условиях постоянной нехватки квалифицированных кадров чиновников лишило бы учреждения и последних. Правительство и местная администрация были вынуждены предпринимать специальные меры для привлечения чиновников на службу в северные губернии, в частности в Олонецкую, с тем чтобы местный аппарат выполнял свои функции четко и оперативно. В письме на имя министра внутренних дел Д.Н. Блудова от 12 декабря 1837 г. олонецкий губернатор А.В. Дашков жаловался на нехватку денежных средств, а также на «неимение чиновников»: «Здесь мы не имеем никаких способов к приобретению чиновников и замещаем первыми попавшимися на
глаза и большею частью бывших по суду и от оного освободившимися, хотя и не совсем чистыми; без значительных привилегий и улучшения содержания всем чинам и служителям в губернии порядочный человек не пойдет сюда служить и терпеть бедствия от суровости климата и чрезвычайной дороговизны; отчего и те, кои есть, с отчаяния большей частью спиваются до унижения», - писал губернатор и просил «преподать способы к поправлению того, так сказать, плачевного положения, в коем находится здешняя губер-ния»11. Надо отметить, что вмешательство центральных властей не всегда помогало, например, уже второй направленный на службу в г. Петрозаводск городничий, некий штабс-капитан Федоров, с октября того же года, по свидетельству Дашкова, «доселе не является к должности и где находится неизвестно»12.
В 1839 г., 1842 г. были утверждены законы, дающие преимущества службы в отдаленных и малонаселенных краях империи, которыми правительство стремилось стимулировать добровольный переход чиновников на службу в губернии Русского Севера, предоставляя льготы и затруднив возвращение из них (предоставлялось право на получение двойных прогонов для следования до места службы и годового не в зачет жалованья, но при обязательстве прослужить в губернии не менее трех лет)13. За два с половиной года после издания закона 1839 г. в Олонецкую губернию прибыло, преимущественно из Сибири, более 100 классных и канцелярских чиновников, молодых, не получивших еще опыта на службе, тем не менее администрация получила возможность пополнить канцелярии присутственных мест и заместить некоторые классные должности.
Однако, как показывают материалы ревизии 1859-1860 гг., проблема оставалась. Сенатор высказал свое неудовольствие по поводу того, что усматривались «беспечность и небрежение в сохранении интереса казны и отсутствие правильного взгляда на служ-бу»14. По его наблюдениям, в Олонецкой губернии «за последние три года назначение чиновников весьма резко не соответствовало их способностям»15. В числе вызванных к службе встречались, с одной стороны, такие, которые с пользой могли бы занять соответствующую их способностям должность, но не получали ее весьма продолжительное время. С другой - лица, которые были известны губернскому правлению как неспособные или неблагонадежные.
Отсутствие грамотных и опытных чиновников сказывалось и на делопроизводстве. Настольные реестры, по замечаниям сенатора, велись неаккуратно и невнимательно. Как и следовало ожидать, не всегда заполнялась графа о ходе производства, так как это
было самым трудоемким занятием. Весьма часто дела вносились в настольный реестр под одними и теми же номерами. По оконченным делам в случае поступления бумаг, требовавших дальнейшего производства, дела никогда не возобновлялись и соответственно не вносились в реестры. И, наоборот, в реестры вносились бумаги, не требовавшие производства. (Например, интересно, какое производство могло последовать по предложению губернатора, в котором он сообщал правлению о своей поездке по губернии для ревизии уездных учреждений.) Иногда по решенным делам продолжались отметки без объяснений о возобновлении дела. При переносе дел в настольный реестр следующего года не переносились распоряжения по ним минувшего года, и поэтому связи между новыми и предыдущими распоряжениями не было. Некоторые дела записывались два раза. Некоторые отмечались в реестре как оконченные, тогда как должны были находиться в производстве, в действительности же никакого производства не было в течение года, и сенатор вынужден был дать распоряжение возобновить их16.
Подобная путаница в заполнении формы реестра может быть объяснена неграмотностью и неспособностью канцелярских чиновников, а также сложностью самой формы и целесообразностью ее заполнения. В скором времени, уже в 1865 г., была издана инструкция МВД, которая отменяла настольные реестры, введенные еще «Генеральным регламентом» 1720 г.17
Тем не менее в ходе проверки сенатором был сделан вывод, что реестры, как входящий, так и настольный, выполняли свою функцию учета и контроля документов.
Замечания, сделанные по производимым делам, касались оформления находящихся в них документов и хода самого производства. Что касается оформления, то сенатором было отмечено, что проекты журналов и исходящих документов были написаны «весьма дурно, много из них так испачканы, что нет никакой возможности читать их»18. Часто заголовки на обложке не соответствовали реальному содержанию документов дела. В самих делах присутствовали неисполненные документы. Встречались исполненные бумаги, не имеющие пометы советника, и, наоборот, с написанной резолюцией, но не исполненные.
Часть отмеченных недостатков касалась неправильного заведения и формирования дел. Например, к делу присоединялись другие дела, посвященные такому же вопросу, но касающиеся разных людей, что отягощало производство сложной перепиской. По документам, которые следовало приобщить к уже производимым делам, возобновлялись новые дела. Сенатор справедливо замечал,
например, что очень много дел заводится об одном чиновнике по разным поводам, тогда как гораздо легче и удобнее иметь одно дело о нем, из которого видна была бы вся его служба, т. е., по сути, предлагалось ввести личные дела служащих19.
Сохранившиеся архивные материалы ревизии позволяют сказать, что А.О. Дюгамель, проверяя губернские учреждения, придавал большое значение производству дел в канцеляриях и объяснению причин их медленного решения. Сенатор перечислял большое количество дел с подробным описанием их содержания и производства. При этом он рассматривал причины задержки и указывал сроки, в течение которых они решались, ссылался на статьи законов, которые нарушались, делал свои замечания и вносил предложения по улучшению состояния дел. Анализируемый источник позволяет судить об особенностях реализации норм законодательства, регулировавшего делопроизводство, о причинах невыполнения тех или иных норм закона, понять причины отмены, пересмотра отдельных норм. Кроме того, как говорилось, делопроизводство регулировалось не только нормативными актами, но и традицией. Если законодательные нормы достаточно легко поддаются изучению, так как эти источники в большинстве своем опубликованы и доступны исследователям, то особенность традиции как раз и заключается в том, что ее нормы письменно не фиксируются и могут быть реконструированы лишь благодаря тем письменным источникам, в которых они нашли свое отражение при описании повседневной практики делопроизводства, т. е. таким как материалы сенаторских ревизий. Без этого полноценного представления о делопроизводстве XIX в. составить невозможно.
Примечания
1 НАРК. Ф. 2. Оп. 40. Д. 24/620, Д. 25/631. Ф. 1. Оп. 1. Д. 30/11.
2 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. СПб., 1872. С. 38-39; Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России. М., 1985. С. 28.
3 Морякова О.В. Система местного управления при Николае I. М., 1998. С. 85.
4 Там же. С. 10.
5 НАРК. Ф. 2. Оп. 40. Д. 24/620. Л. 17 об.
6 Там же. Л. 19.
7 Там же. Ф. 1. Оп. 1. Д. 30/11. Л. 28-32, 34 об. - 37, 48 об. - 55.
8 Там же. Л. 37 об.
9 СЗРИ. СПб., 1857. Т. 2. Ст. 597.
10 НАРК. Ф. 1. Оп. 1. Д. 30/11. Л. 34 об. - 36 об. Ф. 2. Оп. 40. Д. 25/631. Л. 48 об. -49, 54 об.
11 РГИА. Ф. 1286. Оп. 6. Д. 535-Х. Л. 1 об. - 2.
12 Там же. Л. 2 об.
13 ПСЗРИ II. Т. 14. Отд. 1. № 12281; ПСЗРИ II. Т. 17. Отд. 1. № 15731.
14 НАРК. Ф. 2. Оп. 40. Д. 25/631. Л. 43 об.
15 Там же. Л. 32-33.
16 Там же. Д. 24/620. Л. 20 об. - 21.
17 Инструкция Министра внутренних дел, составленная на основании § 30 Высочайше утвержденных 8 июня 1865 г. Временных правил о некоторых изменениях и улучшениях в устройстве и штатах губернских учреждений этого министерства // НАРК. Ф. 2. Оп. 1. Д. 24/262. Л. 23.
18 Там же. Оп. 40. Д. 24/620. Л. 21 об.
19 Там же. Л. 22 об.
