CC BY
123
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 3 (24). С. 218-221.
МАТЕРИАЛЫ КРУГЛОГО СТОЛА «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ»
THE MATERIALS OF ROUNDTABLE DISCUSSION «THE ACTUAL PROBLEMS OF TUTORSHIP AND CURATORSHIP LEGISLATION»
Н.А. ТЕМНИКОВА (N.A. TEMNIKOVA)
26 октября 2009 г. на кафедре гражданского права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского был проведен круглый стол по теме «Актуальные проблемы законодательства об опеке и попечительстве».
В обсуждении проблем института опеки и попечительства принимали участие: зав. кафедрой гражданского права ОмГУ, профессор, кандидат юридических наук Е.Л. Невзгодина, зав. кафедрой гражданского и арбитражного процесса ОмГУ, доктор юридических наук Л.А. Терехова, докторант Омской академии МВД, кандидат юридических наук М.А. Бучакова, ст. преподаватель кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД РФ, кандидат юридических наук О.Г. Ершов, начальник отдела охраны прав детей и специального образования Министерства образования Омской области Е.Г. Сабитова, ст. инспектор управления организации деятельности участковых уполномоченных милиции и подразделений по делам несовершеннолетних УВД по Омской области Н.М. Попурей, инспекторы по делам несовершеннолетних отделов милиции г. Омска, профессорско-преподавательский состав Омского государственного университета, Омской Академии МВД РФ, Омского
экономического института, Омского юридического института.
В рамках круглого стола обсуждены проблемы опеки (попечительства) над детьми и совершеннолетними гражданами, особенности правового регулирования института опеки и попечительства.
Открыла заседание круглого стола профессор ЕЛ. Невзгодина. В своем выступлении она отметила, что за год, прошедший со дня вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве», принят ряд нормативных актов, направленных на регулирование этого института (постановления Правительства Российской Федерации, приказы министра образования, внесены изменения в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния»). В то же время по-прежнему не устранен ряд проблем и противоречий, содержащихся в Законе «Об опеке и попечительстве».
Во-первых, из ст. 14 Закона не ясно, допускается ли заключение такого договора при безвозмездном осуществлении опекуном, попечителем своих обязанностей, так как исходя из ч. 2 указанной статьи опека или попечительство по договору устанавливаются на основании акта органа опеки о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои права на возмездной основе.
© Темникова Н.А., 2010
Во-вторых, из Закона невозможно понять, вправе или обязан орган опеки и попечительства заключать договор с опекуном, попечителем. Исходя из ч. 2 ст. 14 Закона, он обязан это сделать, если им издан акт о назначении опекуна или попечителя на возмездных условиях. Однако по правилам ст. 445 ГК РФ опекун или попечитель вправе, если с ними договор не заключен, обращаться в суд и требовать заключения такого договора. Вместе с тем в ч. 2 ст. 16 Закона установлено, что орган опеки, исходя из интересов подопечного вправе заключить с опекуном, попечителем договор на возмездных началах.
В-третьих, в соответствии с Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423, при возникновении разногласий опекун (попечитель) может представить письменное предложение о согласовании спорных условий. В течение 6 дней орган опеки и попечительства принимает меры по согласованию условий или в письменной форме уведомляет опекуна об отказе в его заключении. Однако последствия такого отказа нормативными документами не закреплены. В этой связи неурегулированными остаются вопросы о правовом положении опекуна, так как уже принято решение о назначении опекуна. И, видимо, должно быть отменено и это решение. Представляется более правильным признание для органа опеки обязательности заключения такого договора, и согласно ст. 445 ГК РФ в случае разногласий любая из сторон, прежде всего опекун, не согласный с предложенными ему условиями договора вправе обратиться в суд по существу договора.
Кроме того, по мнению выступающей, необходимо в Законе закрепить обязанность опекунов и попечителей компенсировать моральный вред попечителям в случае отстранения их от обязанностей по вине опекуна, попечителя.
Е.Г. Сабитова поддержала первого выступающего, указав, что законодательство об опеке и попечительстве практически не изменялось в течение 25 лет, поэтому можно только приветствовать происшедшие изме-
нения. В Омской области принимаются активные меры по развитию семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. С 2007 г. разработаны и действуют областные целевые программы, направленные на поддержку семьи. В настоящее время в области под опекой находятся 7 098 детей, 2 490 детей были усыновлены (удочерены). На сентябрь 2009 г. в Омской области создано 318 приемных семей, по сравнению с положением 2007 г. (38 приемных семей) отмечен значительный рост числа последних. В области были открыты центры, оказывающие помощь детям, оставшимся без попечения родителей, 3 детских дома были реструктурированы. В то же время отмечены и имеющиеся проблемы. Так, среди 2 650 детей, учитываемых в Банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, менее 10 % детей - дошкольников, сложности имеются при семейном устройстве детей подросткового возраста.
В области проведена работа по открытию счетов на имя детей, оставшихся без попечения родителей. В бюджет 2010 г. заложены расходы на выплату вознаграждения приемным родителям и опекунам. Следует отметить и меры, принимаемые в области в целях профилактики жестокого обращения с детьми, для устройства детей, требующих особой заботы и т. д.
Доцент кафедры гражданского права ОмГУ Н.А. Темникова указала на ряд проблем и противоречий, наличествующих в сфере возмездной опеки. Так, ни Правила, ни Закон не содержат особенностей процедуры заключения договора об осуществлении попечительства, предусматривающего право попечителя пользоваться имуществом подопечного, достигшего возраста 14-ти лет. Право органа опеки и попечительства распоряжаться имуществом такого лица без его согласия (получение которого законом не предусмотрено, подопечный должен только дать согласие на назначение опекуна) противоречит гражданскому законодательству. Если предмет договора об осуществлении опеки (попечительства) - возможность опекуна (попечителя) пользоваться жилым помещением, принадлежащим подопечному, следует в договоре предусмотреть и обязанности, связанные с пользованием жилым по-
мещением. Также необходимо указать, что прекращение опеки (попечительства) влечет прекращение права опекуна (попечителя) пользоваться жилым помещением, принадлежащим подопечному.
Докладчик поддержал уже озвученные позиции, указав, что незаключенность договора об осуществлении опеки и попечительства, его расторжение, односторонний отказ от договора не являются безусловным основанием для прекращения отношений по опеке (попечительству). В силу ст. 29 Закона права и обязанности опекуна (попечителя) прекращаются с момента принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении или отстранении опекуна (попечителя) от исполнения возложенных на него обязанностей.
Если договором об осуществлении опеки (попечительства) предусмотрена возможность пользования имуществом подопечного, отмечено, что указание в п. 3 ст. 16 Закона на безвозмездное использование имущества представляется не соответствующим особенностям возникающего правоотношения. Опекун (попечитель) исполняет свои обязанности, вознаграждением же является возможность пользования имуществом подопечного. Договор об осуществлении опеки (попечительства) в этом случае должен содержать положения об ответственности опекуна за сохранность вещи, его обязанности за свой счет осуществлять содержание вещи (в отличие от общего правила п. 5 ст. 18 Закона), субъекте ответственности в случае причинения вреда третьему лицу, основания досрочного прекращения договора, обязанность по возврату вещи после прекращения опеки (попечительства) или в случае существенного нарушения опекуном (попечителем) имущественных прав подопечного. Поскольку отношения по пользованию имуществом подопечного регулируются договором, в случае повреждения или гибели вещи не подле -жит применению п. 2 ст. 26 Закона об ответственности опекуна (попечителя) в соответствии с правилами гл. 59 ГК РФ.
В случае если вознаграждение будет выплачиваться за счет третьих лиц (организаций, родственников, родителей и т. д.), возникает гражданское правоотношение между опекуном (попечителем) и платель-
щиком. Опекун (попечитель) оказывает особого рода социальную услугу, плательщик выплачивает за его деятельность вознаграждение. Но для возникновения этого правоотношения необходим либо договор между плательщиком и органом опеки и попечительства, на основании которого возникает обязанность третьего лица по выплате вознаграждения, либо договор непосредственно между плательщиком и опекуном (попечителем). Иначе при уклонении плательщика от выплаты вознаграждения только на основании договора об осуществлении опеки (попечительства) принудительное взыскание представляется затруднительным, так как в соответствии с п. 3 ст. 307 ГК РФ обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц).
Кандидат юридических наук, доцент Омской академии МВД России М.А. Бучако-ва отметила, что в целях усиления контроля за несовершеннолетними детьми, оставшимся без опеки и попечительства, необходимо усилить информационное, методическое
взаимодействие органов опеки и попечительства с другими государственными органами, осуществляющими надзорные функции в отношении несовершенных (инспекциями по делам несовершеннолетних, учреждениями системы образования и др.).
Доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса ОмГУ Е.И. Денисова в своем выступлении обратила внимание участников Круглого стола на проблемы опеки над гражданами, признанными недееспособными. Выступающим отмечен рост количества дел о признании граждан недееспособными за последние годы. До 2006 г. отсутствовали официально опубликованные данные о количестве дел данной категории. Обращено внимание на необходимость контроля за соблюдением процессуального законодательства при рассмотрении таких дел.
Старший преподаватель Омской академии МВД РФ, кандидат юридических наук
О.Г. Ершов привлек внимание участников к проблеме неопределенности правовой природы договора об осуществлении опеки и попечительства, поскольку при формировании его условий не применим принцип свободы договора. Причина тому - императив-
ное правовое регулирование отношений, возникающих между опекуном (попечителем) и подопечным, и отношений между органами опеки и попечительства и опекуном (попечителем). Из чего следует вывод о комплексном характере этого договора. Докладчик также обратил внимание на ст. 9 Закона, содержащую последствия смены подопечным места жительства. Эти последствия установлены для органа опеки и попечительства. В то же время в этой статье отсутствуют последствия смены места жительства подопечным для попечителя, если подопечным является ограниченно дееспособное лицо. Также обращено внимание на необходимость дальнейшего развития гарантий реализации имущественных прав подопечных.
В ходе работы Круглого стола участниками было обращено внимание и на ряд проблем правоприменительной практики. Так, инспекторами по делам несовершеннолетних обращено внимание на имеющиеся проблемы в правоприменительной практике. В частности, после поступления детей в училище, детский дом более не выполняет в их отношении надзорных функций, однако и органы опеки и попечительства не осуществляют своих функций в отношении этой категории несовершеннолетних.
Во время дискуссии были затронуты и иные проблемы, что свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства в области опеки и попечительства.
Рекомендации круглого стола по совершенствованию института опеки и попечительства
1. В целях усиления контроля за несовершеннолетними детьми, оставшимися без опеки и попечительства, необходимо усилить информационное, методическое взаимодействие органов опеки и попечительства с другими государственными органами, осуществляющими надзорные функции в отношении несовершенных (инспекциями по делам несовершеннолетних, учреждениями системы образования и др.).
2. В нормативных правовых актах, регламентирующих институт опеки и попечительства, требуется в качестве основных положений договора об опеки закрепить правомочия опекуна, попечителя по использованию имущества подопечного, в том числе жилого помещения.
3. Необходимо в ст. 26 Закона «Ответственность опекунов и попечителей» конкретизировать виды ответственности опекуна (попечителя) в части закрепления ответственности по компенсации морального вреда, причиненного подопечному опекуном (попечителем) в случае отстранения опекуна (попечителя) от исполнения им обязанностей по его вине.
Представляется целесообразным исключить из Закона институт предварительной опеки, так как данный институт положительной динамики применения не имеет, однако существенно усложняет процедуру самой опеки. Кроме того, действующее законодательство, регламентирующее институт предварительной опеки не предусматривает установление сведений о личности опекуна, что противоречит интересам ребенка.
