CC BY
246
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 2 (19). С. 153-156. © Н.А. Темникова, 2009
КРУГЛЫЙ СТОЛ «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ»
Н.А. ТЕМНИКОВА
31 октября 2008 г. состоялся круглый стол, посвященный обсуждению Федерального закона Российской Федерации от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон), вступившего в силу 1 сентября 2008 г. Круглый стол был организован совместными усилиями кафедр гражданского права Омского государственного университета и Омского экономического института.
В обсуждении закона приняли участие заместитель министра труда и социальной политики Омской области Л.Н. Нагорная, специалисты отдела охраны прав детей и специального (коррекционного) образования Министерства образования Омской области, Управления по опеке и попечительству Департамента образования Администрации г. Омска, Департамента по делам несовершеннолетних и защите их прав Министерства по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области, преподаватели вузов Омска.
Открыли круглый стол заведующий кафедрой гражданского права Омского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор Е.Л. Невзгодина и декан юридического факультета Омского экономического института Е. В. Никульченкова.
В своём выступлении Е.Л. Невзгодина обратила внимание участников на необходимость преодоления правового нигилизма, наличествующего в обществе. Одним из путей борьбы с этим явлением должно быть устранение неточностей и противоречий действующего законодательства.
Так, отмечено, что в ст. 14 Закона содержится отсылка к ч. 4 ст. 445 ГК РФ вместо п. 4 ст. 445 ГК РФ. В той же ст. 14 Закона отсутствуют четкие указания, в каких случаях возможно заключение договора об осуще-
ствлении опеки (попечительства). Исходя из п. 2 ст. 14, можно сделать вывод о том, что договор заключается в тех случаях, когда опекун (попечитель) исполняет свои обязанности возмездно, из закона не ясно, допускается ли заключение договора в случае безвозмездной опеки.
Выступающий также отметил несогласованность п. 2 ст. 14, из которого следует, что орган опеки и попечительства обязан заключить договор об осуществлении опеки на возмездных условиях, и п. 2 ст. 16 Закона, содержащего указание, что орган опеки и попечительства вправе заключить вышеназванный договор.
Среди норм, требующих изменений, отмечено и правило п. 4 ст. 21 Закона, в котором указано, что при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства последний обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. В то же время в соответствии со ст. 168 ГК РФ в этом случае договор является ничтожной сделкой. Последствия расторжения договора и применения последствий ничтожной сделки различны, и вряд ли возмещение убытков только с момента расторжения договора (а не с его заключения) соответствует интересам подопечного.
Е.Л. Невзгодина в своём выступлении также обратила внимание на несогласованность п. 5 ст. 19 и ст. 21 Закона. В первом случае законодатель указывает, что опекун не вправе заключать договор о передаче имущества подопечного в пользование, а попечитель не вправе давать согласие на за-
ключение такого договора, если срок пользования имуществом превышает пять лет. В исключительных случаях заключение договора о передаче имущества подопечного в пользование на срок более чем пять лет допускается с предварительного разрешения органа опеки и попечительства при наличии обстоятельств, свидетельствующих об особой выгоде такого договора, если федеральным законом не установлен иной предельный срок. Из этого положения можно сделать вывод, что опекун может без предварительного разрешения органов опеки и попечительства заключить договор найма или безвозмездного пользования имуществом подопечного на срок не более пяти лет. В то же время в ст. 21 указано, что опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.
В каких случаях должен применяться п. 5 ст. 19, а в каких случаях п. 1 ст. 19, Закон не указывает (исключением является только доверительное управление имуществом подопечного, поскольку в ст. 23 содержится ссылка именно на ст. 19 Закона при определении объёма прав по распоряжению имуществом доверительного управляющего).
Начальник управления правового обеспечения Департамента образования Администрации г. Омска, доцент кафедры гражданского права ОмГУ, кандидат юридических наук В.А. Цветков в докладе «Развитие договорных форм опеки (попечительства)» проанализировал законодательство в этой сфере. Выступающим было отмечено, что в соответствии с Законом заключение договора об осуществлении опеки и попечительства возможно в случаях создания приёмной семьи, патронатной семьи, в иных случаях исполнения опекуном (попечителем) обязанностей на возмездных условиях. В то же время отсут-
ствуют основания, при наличии которых возможно исполнение обязанностей опекунами (попечителями) на возмездных условиях. Поскольку по-прежнему действует презумпция безвозмездности опеки (попечительства), необходимо указание в законе оснований и условий, по которым возможна возмездная опека (попечительство). Пока же решение принимает только орган опеки и попечительства.
В.А. Цветков также указал на необходимость закрепления требований, предъявляемых к опекунам (попечителям), исполняющим свои обязанности возмездно. Среди таких требований следует указать профессионализм и необходимость обучения, повышения педагогического мастерства. Также необходимо предусмотреть основания, по которым выплата вознаграждения опекуну (попечителю) будет осуществляться из бюджета. Одним из таких критериев может стать невозможность получения доходов от имущества подопечного.
Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук К.В. Карпов в выступлении «Реализация задач государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству в рамках ФЗ “Об опеке и попечительстве”» обратил внимание участников круглого стола на недостатки законодательной техники при формулировании задач государственного регулирования и задач органов опеки и попечительства. В докладе также было обращено внимание на необходимость предусмотреть в процессуальном законодательстве возможность освобождения опекунов (попечителей) от судебных расходов в случаях их участия в процессе в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и недееспособных граждан. В настоящее время судебные расходы ложатся бременем на опекуна (попечителя).
Доцент кафедры гражданского права Омского государственного университета,
кандидат юридических наук Н.А. Темникова в сообщении «Актуальные проблемы правового регулирования опеки (попечительства)» обратила внимание присутствующих на отдельные проблемы совместной опеки. Так, отмечено, что в Законе отсутствуют четкие основания, по которым возможно назначение опекунами
(попечителями) нескольких лиц, хотя более удачным решением было бы указание в Законе возможных оснований для назначения подопечному нескольких опекунов, тем более что п. 6 ст. 10 это и предусматривает.
Закон предусматривает следующую модель осуществления полномочий несколькими опекунами (п. 8, 9 ст. 10): обязанности по представительству и защите интересов (юридическая опека) осуществляются одновременно всеми опекунами (попечителями). В случае если ведение дел подопечного поручается опекунами или попечителями одному из них, это лицо должно иметь доверенности от остальных опекунов или попечителей.
Обязанности по обеспечению подопечного уходом и содействию в своевременном получении им медицинской помощи, а в отношении несовершеннолетнего подопечного также обязанности по его обучению и воспитанию (физическая опека) распределяются между опекунами (попечителями) административным актом (возможно, и при назначении опеки) или договором об осуществлении опеки. Если указанные обязанности не распределены, опекуны или попечители несут солидарную ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.
Но Закон не указывает требования к форме договора, его существенным условиям, должен ли он согласовываться с органами опеки и попечительства, возможно ли оспаривание условий договора (или административного акта) в суде. Также необходимо, чтобы в удостоверении опекуна было указано, что опека является совместной.
Кроме того, докладчик продолжил обсуждение проблем, существующих при назначении опекуна (попечителя) на условиях возмездности. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» (ст. 16) предусматривает, что выплата вознаграждения может осуществляться: (1) за счет бюджета, (2) за счет доходов от имущества подопечного (максимальный размер вознаграждения в этом случае должен быть предусмотрен Правительством России), (3) за счет средств третьих лиц, (4) вместо выплаты вознаграждения опекуну может быть разрешено безвозмездное пользование имуществом подопечного (определенным договором) в своих интересах. Договор об осуществлении опеки (попечительства) в по-
следнем случае должен содержать состав такого имущества и срок пользования им. В исключительных случаях возможно и безвозмездное пользование жилым помещением, принадлежащим подопечному (удаленность места жительства опекуна и иные обстоятельства), указание на такое право в договоре будет являться основанием для вселения опекуна (попечителя) в жилое помещение.
Однако вызывает сомнение отсутствие в Законе указания на возраст несовершеннолетнего подопечного в случае, если выплата вознаграждения осуществляется за счет имущества последнего. Органы опеки и попечительства законом наделены полномочиями по распоряжению имуществом ребенка. Причём договор они заключают не от имени ребенка как законные представители, а от своего имени, но в интересах ребенка. Несомненно, интересы ребенка предполагают необходимость обеспечения (по возможности) его семейного воспитания, в том числе и за плату. Но если ребенку исполнилось 14 лет, в силу ст. 26 ГК РФ он сам совершает сделки с согласия родителей, усыновителей, попечителей. Поэтому возможность органов опеки и попечительства в договоре, субъектом которого 14-летний ребенок не является, распоряжаться имуществом ребенка без его согласия более чем спорна. Вселение в жилое помещение также допускается только с согласия собственника. Законом предусмотрена возможность дачи согласия на пользование жилым помещением, принадлежащим ребенку, органами опеки и попечительства независимо от мнения самого несовершеннолетнего собственника. Возможно, следует всё же предусмотреть, если вознаграждение попечителя уплачивается за счет имущества ребенка, необходимость получения согласия на это самого несовершеннолетнего.
Также выступающим отмечено, что нуждаются в доработке и положения об ответственности опекунов (попечителей), осуществляющих опеку за вознаграждение. Опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, в соответствии с предусмотренными гражданским законодательством правилами об ответственности за причинение вреда (п. 2 ст. 26 Закона). И если в отношении жизни, здоровья подопечного равные
основания привлечения к ответственности вопросов не вызывают, в случае причинения вреда имуществу подопечного необходима дифференциация оснований привлечения к ответственности.
По правилам ст. 1064 ГК РФ одним из оснований ответственности является наличие вины причинителя вреда. И если одинаковые основания ответственности за причинение вреда жизни и здоровью подопечного сомнения не вызывают, то насколько справедливым является положение, при котором для опекунов, осуществляющих свои обязанности возмездно и безвозмездно, предусмотрены одинаковые условия ответственности за причинение имущественного вреда, например, из-за плохого управления имуществом подопечного?
В гражданском законодательстве безвозмездные обязательства предполагают меньше оснований для привлечения к имущественной ответственности в случае наличия недостатков вещи, например, переданной по договору дарения или ссуды, размер ответственности часто ограничивается возмещением реального ущерба (например, ст. 692-693 ГК РФ). Основаниями для возмещения ущерба является наличие вины в форме умысла или грубой неосторожности.
По этим причинам было предложено предусмотреть в Законе различные основания ответственности опекунов (попечителей) за причинение вреда имуществу подопечного в зависимости от того, исполняют они свои обязанности возмездно или безвозмездно. Для опекунов (попечителей), исполняющих свои обязанности безвозмездно, следует установить обязанность по возмещению реального ущерба, причиненного подопечному, в случае причинения вреда имуществу подопечного при наличии умысла или грубой неосторожности. Опекуны же, осуществляющие свои обязанности за любое встречное предоставление, должны нести ответственность независимо от формы вины (как за умышленные, так и за неосторожные действия). В то же время при исполнении обязанностей опекуном на профессиональной основе возможно расширение его полномочий по распоряжению имуществом подопечного. Соответственно, следует предусмотреть, что объём прав опекуна определяется ст. 19 Закона.
По окончании выступлений состоялась дискуссия, в ходе которой были высказаны мнения о прозвучавших докладах, а также предложения по совершенствованию законодательства об опеке и попечительстве.
Старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук О.Г. Ершов отметил отсутствие четко разработанной концепции правового регулирования общественных отношений по опеке (попечительству), что, в частности, выражается в отсутствии четких требований, предъявляемых к опекуну (попечителю). В частности, может ли лицо, имеющее погашенную судимость, осуществлять опеку? Следует ли органам опеки и попечительства учитывать морально-этические и деловые качества опекуна?
Также присутствующими было обращено внимание на необходимость принятия Закона Омской области «Об опеке и попечительстве», тем более федеральный закон указывает на такую необходимость. Кроме того, в п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» предусмотрена необходимость указания в акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, о наличии у него такого статуса.
Специалисты органов опеки и попечительства Департамента образования Администрации г. Омска также отметили неготовность к вступлению в силу Закона как на региональном, так и на федеральном уровнях. В частности, предложенный проект договора об осуществлении опеки (попечительства) практически дублирует договор о создании приемной семьи, тогда как в новом Законе предусмотрено, что договор является основанием для возникновения правоотношений по выплате вознаграждения между органом опеки и попечительства и опекуном. Правоотношения между опекуном (попечителем) и подопечным возникают на основании акта органа опеки и попечительства.
В ходе дискуссии были обсуждены и иные проблемы, а также вынесено решение о направлении резолюции круглого стола в Министерство труда и социальной политики и Министерство образования Омской области.
