CC BY
26
Арпад ГОРДОШ
МАКРОРЕГИОН ДУНАЯ НА КАРТЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В глобальном мире не нова идея тесного макрорегионального сотрудничества, которое преодолевает политические границы и создаёт относительно связанные территориально-экономические единицы, обладающие общими чертами. Они возникают тогда, когда на объединённой территории появляются более интенсивные долгосрочные отношения и когда это относительное территориальное единство носит такие специфические характеристики, которые по своему существу могут обеспечить прочную основу совместных действий. Подобное макрорегиональное трансграничное международное сотрудничество обязательно является межгосударственным, но его особенность состоит в том, что оно опирается на деятельность игроков, относящихся к нижним слоям государственных органов власти, таких как в первую очередь заинтересованные местные органы, образовательные и научные самоуправления, представители рынка, социальные, культурные и религиозные объединения. Как правило, это сотрудничество, в зависимости от типа пространственных отношений, причисляют к трансграничным, региональным и транснациональным категориям.
А начиналось всё издалека, ещё на заре человеческой цивилизации. Тогда именно реки и их долины давали преимущества близости живой, питьевой воды, служили транспортными маршрутами и путями перевозок, являясь колыбелью цивилизации. Река и впадающие в неё притоки, долины ручьёв создавали более тесные отношения между расположенными там народами по сравнению с другими регионами. Со временем более тесное сотрудничество народов, проживающих бок о бок, необходимость совместной защиты от стихийных бедствий, от военных нападений, угрожающих их жизни, и многого другого, стало сознательным. Они создали общие, почти всеобъемлющие региональные связи. Приграничные регионы, которые расположены далеко от центральной власти, представляют особый интерес с точки зрения выявления избыточных источников их развития при разработке трансграничного сотрудничества. Для центра это важно, поскольку позволяет предлагать дополнительные ресурсы для национального сообщества в целом.
© Арпад Гордош - доктор, представитель Венгрии в организации, занимающейся разработкой Дунайской стратегии. E-mail: shishelina@.mtu-net.ru
Ключевые слова: Дунайская стратегия, региональное развитие.
В глобальном мире, интегрирующем целые континенты в ходе сотрудничества макрорегионов, поиск добавленной стоимости становится ещё более важным, потому что регионы, объединяющие воедино несколько стран, конкурируют на глобальных рынках инвестиций. Кроме того, устранение пограничных барьеров на пути регионального сотрудничества даёт возможность обнаружения скрытого роста и рентабельного развития ресурсов. Эти существующие территориальные единицы предлагают для себя и для политического сообщества в целом благо дивидендов на основе внутренней географической, экономической, культурной силы сплочения. А с точки зрения этих территориальных границ, если их действия распространятся за их внешние измерения, то открываются и дополнительные возможности.
Макрорегиональная кооперация в ЕС
С точки зрения Европейского Сообщества, которое включает 27 государств-членов и имеет планы дальнейшего расширения, сотрудничество на макро-региональном уровне, помимо вышеуказанного общего контекста, имеет также и функциональные преимущества. А именно: сознательное создание рамок действия на географической основе, но с экономической, культурной, политической, макрорегиональной связующей силой, приводит почти неизбежно к промежуточному уровню административного управления внутри институтов ЕС и национальных центров или даже на провинциальном административном уровне. Не случайно поэтому существовавшее на территории Евросоюза до периода присоединения 12 стран (после 1986-1990 года) макрорегиональное сотрудничество возродилось, разрослось и активизировалось после их вступления в ЕС. Во многих случаях оно опирается на гибкий институциональный контекст, при этом не проявляя намерений на превращение в автономные институты.
Такое макрорегиональное сотрудничество осуществляется на Балтийском море и в Дунайском регионе, в районе Ионно-Адриатического моря и в Альпийских странах. Зарождается новая категория существующего уже многие десятилетия Альпо-Адриатического еврорегионального сотрудничества. В то же самое время вдоль Атлантического океана также наметился взлёт двойного макрорегионального сотрудничества, одного с северным центром тяжести, а другого - с южным. Из европейского регионального сотрудничества, запущенного в 1990 году вдоль канала Ла-Манш, может вырасти новый тип кооперации, поскольку "Атлантическая дуга" обнимает Кельтское море и канал Ла-Манш так же, как и Бискайский залив Галицию и Северную Португалию.
Макрорегиональная стратегия хорошо вписывается в развитие политики сплочения ЕС, поскольку предметом программ эксплуатации возможностей "Интеррег" и "Федер" было развитие самоидентификации некоторых территориальных единиц, которые не раз заявили о себе как о самостоятельном регионе. Замечено, что почти во всех случаях ведущие области экономического сотрудничества связаны с вопросами транспорта и охраны окружающей среды.
ЕС до сих пор поддерживает сотрудничество двух макрорегионов, которые помогают в разработке стратегических основ и целей развития в рамках плана
действий. Стратегии региона Балтийского моря и Дуная являются теми творениями ЕС, которые по крайней мере достигли политического товарного знака, имеющего экономическую ценность. Включение их в политику сплочения ЕС, в некотором смысле, является пилотным проектом, но в дальнейшем Евросоюз не имеет намерений возглавлять макрорегиональные стратегии. Программам сотрудничества, однако, не предоставляется новых правовых, организационных и финансовых возможностей для получения помощи, что при этом не исключает возможности того, что они получат поддержку из фондов политики сплочения ЕС. Ясно также, что новые предложения участников направлены на привлечение инвесторов, вовлечение дополнительных ресурсов, будь то в качестве профессиональных или финансовых инвесторов, среди которых фигурирует и Европейский инвестиционный банк.
Географические стратегические границы Балтийского моря и Дуная и их гибкий, всеобъемлющий характер показывают, что ЕС рассматривает эти стратегии не просто как предмет политики сплочения, который относится к ряду внутренних политик по своей природе, но также и служит целям политики соседства и, таким образом, и целям расширения. Это не отменяет того факта, что стратегия принадлежит Евросоюзу, то есть субъектами его решений являются государства-члены ЕС, а их территории - его первичными элементами (другие страны-члены ЕС также имеют право принимать решения). Государства и регионы, не относящиеся к ЕС, могут вносить свой вклад хотя и лишь на стадии формирования политики. Однако и они включаются в реализацию и осуществление проектов, представляющих общий интерес в макрорегионе, на равных и на основе своих интересов. Следует отметить, что бывают совместные проекты, в которых принимают участие такие предприятия региона, которые придают им глобальный, многонациональный характер.
Само собой разумеется, что в вовлечённых в сферу своих интересов региональных стратегиях и в их реализации ЕС воплощает свои основополагающие принципы, цели и ценности. Соответственно, в этих двух передовых макро-региональных стратегиях ЕС вес будут иметь мир, службы безопасности и развитие взаимозависимых отношений между государствами в вопросах безопасности и прав человека. Ощущение экономической, культурной безопасности государств, наций, народов и этнических общин может быть успешным с помощью совместных проектов развития, кооперация в которых может принести дивиденды в том случае, если они будут включать многих игроков и, таким образом, снимут парализующее влияние двусторонних отношений.
Макрорегион Дуная, стратегия и её разработка
Географические границы этого макрорегиона были очерчены Европейской комиссией. Она пригласила к сотрудничеству восемь государств-членов ЕС, а также (письмом от 22 октября 2009 года) шесть государств, не входящих в ЕС. Эти государства располагают территориями, прилегающими к водосборному бассейну Дуная, одной из крупнейших европейских рек. Доля водосборного бассейна в целом составляет более 1%. В числе стран макрорегиона восемь
государств-членов ЕС: Германия (провинция Баден-Вюртемберг и Бавария), Австрия, Словакия, Венгрия, Румыния, Болгария, а также имеющие побережье Дуная и заинтересованные благодаря притокам Дуная Чешская Республика и Словения. Шесть, не входящих в ЕС стран с побережьем Дуная: Сербия, Хорватия, Украина, Молдавия и Босния и Герцеговина, Черногория. Стоит упомянуть, что на территории водосборного бассейна Дуная расположено 19 стран, среди которых находятся Швейцария, Польша, Италия. Дунай является второй по величине рекой после Волги, но самой международной рекой мира. Водосборная площадь превышает 801 000 квадратных километров, где в соответствии с МКОРД проживает более 83 миллионов человек, тогда как по Ульмской декларации до 6 мая 2009 года в странах региона проживало около 260 млн жителей.
Таким образом, в своем подходе ЕС опирался на чисто географические факторы, а экономические, исторические и культурные ценности и политические взаимоотношения рассматривал как вторичные. Это, конечно, довольно спорный подход, но с геополитической точки зрения он опирается на стабильные основания. Географическое районирование, однако, не является жёстким, поскольку при необходимости могут быть подключены факторы интересов других регионов.
Макрорегиональная стратегия ЕС по Дунаю - это единая концепция территориального развития, в которой рассматриваются возможности координированного (в целях более тесного сотрудничества между субъектами) политического, экономического и культурного потенциала. Стратегия основывается на потребностях, требованиях и ответных совместных действиях и, таким образом, строится снизу вверх. Эти типы сотрудничества могут быть классифицированы как приграничные, межрегиональные и транснациональные.
Разработка стратегии опирается на многие исследования, среди которых выделяется исследование о Дунайском регионе (Danube Space Study), подготовленное в июле 2000 года Генеральным директоратом по региональной политике Европейской комиссии. Анализ, сделанный под руководством Австрийского исследовательского института (OIR), был проведён до восточного расширения ЕС. В нём проводится всестороннее рассмотрение структурных характеристик региона с акцентом на семь основных стран, шесть из которых вступили в ЕС в 2004 году. Ориентация на расширение ЕС передалась и стратегии по Дунаю, в формировании которой прослеживается перспектива и расширения, и политики соседства, а также поиск баланса на территории восьми государства-членов ЕС и, таким образом, поиск управления внутренними и внешними отношениями Евросоюза.
Макрорегион Дуная имеет в прошлом сознательное, согласованное развитие, с богатой по продолжительности, политически красочной, захватывающей историей. Различные по размеру части побережья реки, составляющие примерно 2800 километров, в ходе истории часто оказывались в рамках одного государства, которое открывало возможности согласованной воле в вопросах развития. Римская империя была самым ярким примером, поскольку во времена правления императора Траяна, в период своего наибольшего распространения, империя охватывала весь Дунай, который в значительной степени представлял пределы её
границ. Лаймы же были созданы на основе общего плана безопасности, который был осуществлён во времена Великой китайской стены, и в результате стали второй по длине в мире линией обороны. В отличие от стены Андриана пограничная река в Паннонии проходит мимо цепи крепостей вдоль Дуная, рядом с которыми развились поселения с интенсивным сотрудничеством.
Дунай (Истр) и его долина с точки зрения регионального развития являются постоянно действующим транспортным каналом для международного политического сотрудничества, судоходства и торговли. В 1856 году Парижский мирный договор объявил Дунай международным водным маршрутом. В качестве его преемника можно рассматривать Дунайскую комиссию, которая находится в Будапеште и работает над вопросами улучшения условий судоходства, на что, конечно, значительное влияние имеет ЕЭК ООН.
В отраслевом международном сотрудничестве в целях развития в регионе Дуная уже долгое время доминировали вопросы судоходства, торговли, а также подключенные к ним в 1994 году вопросы окружающей среды и охраны природы, когда, наконец, было подписано Соглашение о защите Дуная.
Во время "холодной войны" макрорегион был политически фрагментированным, однако политическое сотрудничество существовало. Процесс Ульм, инициированный землёй Баден-Вюртемберг, стал катализатором дунайского сотрудничества уже в 2001 году и постоянно обновлялся. Начиная с 2005 года этот импульс был утрачен, а затем в 2009 году уже в духе стратегии развития Дунайского региона в ЕС были объединены политические факторы всех вступивших в Союз государств региона и принята Ульмская декларация. Конкурирующий с ней процесс Дунайского сотрудничества был начат в 2002 году в Вене на уровне министров иностранных дел и был ориентирован на юго-восточный сегмент макрорегиона.
В рамках региональной кооперации Придунайских стран было налажено несколько перекрывающих друг друга взаимодополняющих партнёрств. 11 июня 2009 года в Будапеште был создан Совет дунайских городов и регионов, который опирается на инициативу Ульм, в основном на муниципальном уровне дунайской офисной сети. Одновременно к сотрудничеству, с 1990 года опирающемуся на возможности Donaulander ARGE, были подключены провинции, регионы, области.
Нужно добавить, что Комитет регионов ЕС, который является хранителем идеи "Европы регионов", возглавлял процесс разработки стратегии Дуная. Его участие в 2009 году в подготовке официального мнения позволяет предположить исключительную роль Европейской комиссии в вопросах внесения предложений.
За большим числом совместных инициатив с многообещающим эффектом, конечно, скрываются интересы и их влияние, создающее напряжение. Журналисты не случайно рассматривают Дунайскую стратегию как арену экологических лобби. Ключевой задачей является гармонизация асимметричного положения стран вверх и вниз по течению, достижение эффективности и экономии путём развития экологически чистых видов транспорта (скоростная железная дорога по сравнению с судоходством), либо проверка преимуществ между трансграничными проектами (мосты, паромы,
дорожные соединения и их использование) по сравнению с транснациональной инфраструктурой. Создание удовлетворительной и беспроигрышной для всех сторон ситуации является вызовом для развития проектов, привлечения внешних ресурсов, которые опираются на всю стратегию в целом.
Через месяц после подписания прибрежными государствами на правительственном уровне Декларации Ульми, 18-19 июня 2009 года на заседании Европейского совета было принято решение, согласно которому комиссию попросили подготовить до конца 2010 года предложения по вопросам стратегии Дунайского региона, освещающие вопросы её устойчивого развития и интегрированного управления. О принципах макрорегионального развития многое говорит тот факт, что это решение содержится в выводах президиума СПЭ под заглавием "Изменение климата, устойчивое развитие".
Европейская комиссия определила рабочий процесс из трёх шагов:
- в период с конца октября 2009 года по январь 2010 года на поисковой, организаторской стадии работы к правительствам соответствующих стран обратились с просьбой о назначении на национальном уровне лиц для контактов и сообщения государственных точек зрения и подачи предложений. Перед представляющими правительство лицами стоит задача поддержания связей с Комиссией, координации на национальном уровне и выражение национальных позиций на переговорах. Заинтересованные страны и почти все провинции подготовили предложения в форме non paper и передали их на рассмотрение Европейской комиссии, после чего они были опубликованы.
- На втором этапе, в период с февраля по август 2010 года, комиссия провела консультации, в ходе которых состоялись пять международных конференций, а также были приняты предложения заинтересованных организаций. Место проведения пяти совещаний: Ульм, Будапешт, Вена/Братислава, Руссе и Констанция. Были организованы также две дипломатические встречи на высшем уровне, на которых приняты Будапештская декларация от 25 февраля 2009 года, а затем Бухарестская декларации от 8 ноября 2009 года.
- На третьем этапе, в период с середины сентября по середину декабря 2010 года, комиссия разработала проект плана стратегии и плана действий и попросила дать ему оценку в рамках организационной и правительственной структуры ЕС.
Содержание стратегии ЕС для Дунайского региона и её будущее
В первом полугодии 2011 года, в период венгерского председательства в ЕС, ожидается утверждение предложений комиссии в Совете по общим делам и на следующим за ним июньском заседании Европейского совета.
В стратегии выделено 11 приоритетных областей, в которых проекты объединяются общим целевым планом, состоящим из 200 масштабных программ действий и программа из четырёх направлений (в основных чертах напоминающая стратегию Балтийского моря), заключающих в себе устойчивое развитие региона:
- развитие транспорта и энергетики в целях устойчивого прогресса;
- окружающая среда и водные ресурсы;
- социально-экономическое развитие;
- управление, системы организационного развития.
В числе одиннадцати приоритетных областей:
А
- мобильность и улучшение мультимодальных перевозок;
- содействие устойчивому развитию энергетики;
- культура и туризм, улучшение отношений между людьми.
В
- восстановление и сохранение качества воды;
- управление экологическими рисками;
- биоразнообразие, пейзаж, защита воздуха и почвы.
С
- развитие знаний общества с помощью исследований, образования, информационных технологий;
- повышение конкурентоспособности компаний, в том числе разработка кластеров;
- развитие человеческих ресурсов.
D
- обновление организационного потенциала и сотрудничества;
- совместные действия по усилению безопасности и борьбе с организованной преступностью и тяжкими преступлениями.
Цель стратегии Дунайского региона состоит в развитии экономики и повышении его конкурентоспособности, что в конечном итоге приведёт к устойчивому увеличению благосостояния его граждан, к созданию процветающего, развивающегося и привлекательного региона. Стратегия помогает сплочённости, а также сокращению существующих региональных различий. Одним из важных аспектов этого является поддержка малых и средних предприятий, их конкурентоспособности и помощь в расширении. Политика Центральной Европы как важный элемент стратегии Дунайского региона также может помочь европейской интеграции Западных Балкан.
Приоритетным направлением стратегии Дунайского региона является область энергетики и транспорта, строительство недостающих звеньев в транспортной сетях, обслуживающих регион, развитие дорог и железнодорожных транспортных коридоров и улучшение энергетической безопасности. Цель состоит в использовании потенциала Дуная на основе устойчивого судоходства.
С точки зрения освоения возобновляемых источников энергии (например, геотермальной), а также эффективности использования энергии вообще стратегия Дунайского региона входит составной частью в проект "Европа 2020". Важным для его выполнения является и усиление сотрудничества стран региона в области научно-исследовательских разработок.
Стратегия Дунайского региона хорошо согласуется с кругом вопросом о водных ресурсах. Она является ценным вкладом в начинающееся в 2012 году формирование новой комплексной политики по воде, которая уделит особое внимание охране её качества. Этот подход дополняет вопросы комплексного и устойчивого управления водными ресурсами.
Стоит отметить, что водная политика является собственной инициативой венгерского председательства, которая получила полную политическую поддержку. Цель Венгрии состоит в развитии важных с точки зрения Евросоюза и Венгрии аспектов управления водными ресурсами, в их закреплении в политике ЕС. Председательство уделяет особое внимание следующим вопросам: а) интегрированное управление отчётами об экстремальных погодных и водных явлениях (засухи, наводнения, внутренние воды, неравномерное количество осадков), б) так называемые экологические водные услуги (водно-болотные угодия, самоочищение воды, образование почвы), в) международное сотрудничество. Помимо борьбы с наводнениями, защита качества воды (в том числе ликвидации загрязнений и управление ими), также требует подхода, охватывающего всю территорию водосбора. В конце периода венгерского председательства государства-члены проведут обсуждение предложений по водной политике комиссии на 2012 год.
Безусловно, важным является усиление безопасности в Дунайском регионе и за его границами. В регион входят страны, которые находятся в Шенгенской зоне и вне её, страны-кандидаты и государства, не входящие в ЕС, что усложняет согласование действий правоохранительных органов и координацию между странами. Стратегия Дунайского региона позволяет всем правоохранительным органам и другим заинтересованным организациям проводить оперативное сотрудничество на всем протяжении Дуная. Развитие систем защиты от катастроф с параллельным развитием информационных систем будет способствовать использованию Дуная в качестве транспортного маршрута и укреплению его безопасности.
Стратегия Дунайского региона опирается также на разнообразие существующего здесь богатого культурного наследия и нацелена как на его сохранение, так и на использование Дуная с целью туризма, водных видов спорта на всем протяжении реки.
В стратегии Дунайского региона много участников. Её важность и сложность подчёркивается целым рядом факторов, в том числе и тем, сколько муниципальных и региональных органов, органов местного самоуправления, университетов, профессиональных, гражданских, религиозных организаций принимает участие в её разработке и реализации. Это гарантирует её осуществление при максимально широкой поддержке.
Осуществление Дунайской стратегии является ключом к будущему. Реальные процессы под её эгидой играют важную роль в укреплении сотрудничества, в культурных и человеческих взаимоотношениях благодаря чему провинции, расположенные вверх по течению, могут передавать опыт, из-за которого Рейн называют рекой примирения и воссоединения.
К вопросам настоящего и будущего относится и то, что благодаря территориальному аспекту, стратегия Дунайского региона поддерживает политику соседства ЕС в двух направлениях. Во-первых, с точки зрения интеграции Западных Балкан, а во-вторых, с точки зрения разработки стратегии "Восточного партнёрства", что указывают на синергию стратегии - Дунайского региона и "Восточного партнёрства".
* * *
В целом стратегия ЕС по Дунайскому региону и план действий являются такими приоритетами председательства Венгрии в ЕС, которые, образно говоря, поставят виртуальный памятник её полугодовой деятельности. Её успех - это одновременно и успех ЕС в целом.
