CC BY
18ЛЕТ НИЙ ОТДЫХ В СООТВЕТСТВИИ с новым образовательным законодательством
Анатолий Борисович Вифлеемский,
действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук
Вступивший в силу Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» в значительной мере изменил образовательное законодательство. Изменения затронули и систему летнего отдыка детей, затронут они и каждый конкретный летний лагерь. Организационно-правовые аспекты деятельности летних лагерей рассматриваются с учётом требований нового образовательного законодательства.
• летний отдых • законодательство об образовании • образовательные организации • дополнительные образовательные программы • организации, осуществляющие обучение • финансирование летнего отдыха
Летний лагерь — ОДО?!
В соответствии с новым Федеральным законом от 29.12.2013 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании в РФ) летние лагеря из образовательных учреждений дополнительного образования превращаются в организации дополнительного образования. Это связано с тем, что в соответствии со статьёй 23 Закона об образовании в РФ среди типов образовательных организаций, работающих по дополнительным образовательным программам, установлен такой тип как организация
дополнительного образования (ОДО) — образовательная организация, осуществляющая в качестве своей основной цели образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам.
Многие летние лагеря традиционно и были такими организациями (или структурными подразделениями учреждений дополнительного образования), и работали по программам дополнительного образования для детей.
В рамках нового правового регулирования закон предусматривает, что организации дополнительного образования помимо дополнительных общеобразовательных программ вправе вести образовательную
деятельность по следующим образовательным программам, реализация которых не является основной целью их деятельности: образовательным программам дошкольного образования, программам профессионального обучения. По другим образовательным программам летний лагерь как организация дополнительного образования работать не вправе.
Обратим внимание на то, что в наименование лагеря — организации дополнительного образования — слово «организация» вставлять не нужно: понятие «образовательная организация» используется в Законе об образовании в РФ в связи с тем, что такие организации могут создаваться не только в форме учреждения. При этом законом не предусмотрено включение в их наименование общеродового названия всех юридических лиц — «организация».
Если лагерь — государственное или муниципальное учреждение, он по-прежнему остаётся таким учреждением; указание на тип «организация дополнительного образования» в наименовании производится с учётом организационно-правовой формы согласно части 6 статьи 108 Закона об образовании в РФ.
Министр образования Д.В. Ливанов официально разъяснил, что образовательные учреждения дополнительного образования детей должны быть переименованы в учреждения дополнительного образования, а слово «организация» в их наименование вставлять не надо1.
Согласно части 5 статьи 108 Закона об образовании в РФ наименования образовательных учреждений подлежат приведению в соответствие с указанным законом не позднее 1 января 2016 года.
Обязанности лагеря как образовательной организации
Итак, лагеря как организации дополнительного образования реализуют в качестве основной цели деятельности программы дополнительного образования.
1 Письмо Минобрнауки России от 10.06.2013 № ДЛ-151/17 «О наименовании образовательных учреждений».
Новый Закон об образовании в РФ в статье 75 устанавливает, что дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени. Дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности. Дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные особенности детей.
Дополнительные общеобразовательные программы подразделяются на общераз-вивающие и предпрофессиональные программы и реализуются как для детей, так и для взрослых. Дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта реализуются для детей. К освоению дополнительных общеобразовательных программ допускаются любые лица без предъявления требований к уровню образования, если иное не обусловлено спецификой реализуемой образовательной программы.
Профессиональное обучение согласно статье 73 Закона об образовании в РФ направлено на приобретение лицами различного возраста профессиональной компетенции, в том числе для работы с конкретным оборудованием, технологиями, аппаратно-программными и другими профессиональными средствами, получение квалификационных разрядов, классов, категорий по профессии рабочего или должности служащего без изменения уровня образования. Такое обучение может стать новым видом деятельности для летних трудовых лагерей,
особенно ориентированных на молодёжь в учреждениях профессионального образования.
Содержание дополнительных общеразвиваю-щих программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утверждённой организацией, осуществляющей образовательную деятельность.
Согласно статье 2 Закона об образовании в РФ образовательная программа — это комплекс основных характеристик образования (объём, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, — форм аттестации. Образовательная программа представляется в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), других компонентов, а также оценочных и методических материалов.
На это определение летним лагерям следует обратить особое внимание, так как у большинства из них нет образовательных программ, соответствующих новому закону. При этом летний лагерь как образовательная организация должен выполнять различные требования законодательства, среди которых особое внимание надо обратить на требования информационной открытости. В соответствии со статьёй 29 Закона об образовании в РФ образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам, размещая их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте в Интернете.
На своём сайте в Интернете каждый летний лагерь — образовательная организация — обязан обеспечить открытость и доступность информации и копий ряда документов, перечисленных в статье 29 Закона об образовании в РФ. Среди такой информации — информация о реализуемых образовательных
программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой, информация о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы.
Постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 № 582 утверждены Правила размещения на официальном сайте образовательной организации в Интернете и обновления информации об образовательной организации, реализация которых доставит немало проблем летним лагерям — образовательным организациям. Эти правила конкретизируют информацию, предусмотренную законом для размещения на сайте. Согласно этим правилам образовательная организация размещает на официальном сайте, в частности, информацию:
• об описании образовательной программы с приложением её копии;
• об учебном плане с приложением его копии;
• об аннотации к рабочим программам дисциплин (по каждой дисциплине в составе образовательной программы) с приложением их копий (при наличии);
• о календарном учебном графике с приложением его копии;
• о методических и других документах, разработанных образовательной организацией для обеспечения образовательного процесса;
• о реализуемых образовательных программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой;
• о численности учащихся по реализуемым образовательным программам за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и по договорам об образовании за счёт средств физических и (или) юридических лиц.
Кроме того, размещается информация о руководителе, его заместителях, руководителях
филиалов (при их наличии), в том числе: фамилия, имя, отчество (при наличии) руководителя, его заместителей; должность руководителя, его заместителей; контактные телефоны; адрес электронной почты.
Правила конкретизируют информацию о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования, квалификации и опыта работы, которая должна быть размещена на сайте. Среди такой информации должны быть: фамилия, имя, отчество (при наличии) работника; занимаемая должность (должности); преподаваемые дисциплины; учёная степень (при наличии); учёное звание (при наличии); наименование направления подготовки и (или) специальности; данные о повышении квалификации и (или) профессиональной переподготовке (при наличии); общий стаж работы; стаж работы по специальности.
Как видим, для выполнения всех перечисленных обязанностей летнему лагерю — образовательной организации придётся приложить немало усилий с учётом специфики работы таких учреждений.
Реализуя дополнительные общеобразовательные программы, летний лагерь обязан выполнять Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам, который утверждён приказом Министерства образования и науки РФ от 29 августа 2013 г. № 1008. Этот Порядок обязателен для всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих дополнительные общеобразовательные программы.
Организации, осуществляющие образовательную деятельность, реализуют дополнительные общеобразовательные программы в течение всего календарного года, включая каникулярное время. При этом образовательный процесс организуется в соответствии с индивидуальными учебными планами в объединениях по интересам, сформированных в группы учащихся одного возраста или разных возрастных категорий (разновозрастные группы), являющиеся основным составом объединения (например, клубы, секции, кружки, лаборатории, студии, оркестры, творческие коллективы, ансамбли,
театры) (далее — объединения), а также индивидуально.
Занятия в объединениях могут проводиться по дополнительным общеобразовательным программам различной направленности (технической, естественнонаучной, физкультурно-спортивной, художественной, туристско-краеведческой, социально-педагогической). Занятия в объединениях могут проводиться по группам, индивидуально или всем составом объединения.
Формы обучения по дополнительным общеобразовательным программам летний лагерь определяет самостоятельно. Допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения. Число учащихся в объединении, их возрастные категории, а также продолжительность учебных занятий зависят от направленности дополнительных общеобразовательных программ и определяются локальным нормативным актом летнего лагеря.
Порядок устанавливает, что каждый учащийся имеет право заниматься в нескольких объединениях, менять их. А вот пункт 11 Порядка потенциально может доставить немало неприятностей в связи с его императивностью: «Организации, осуществляющие образовательную деятельность, ежегодно обновляют дополнительные общеобразовательные программы с учётом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и социальной сферы». Интересно, какие, собственно, могут быть достижения техники, например, в кружке вязания, что надо обязательно ежегодно обновлять образовательную программу?!
Летний лагерь — организация, осуществляющая обучение
Закон об образовании в РФ устанавливает, что образовательная деятельность осуществляется образовательными
организациями и в случаях, установленных этим законом, организациями, осуществляющими обучение. Вместе они называются организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Разница между ними заключается в том, что основной или дополнительной деятельностью является для организации образовательная деятельность. Образовательная организация — это некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Организация, осуществляющая обучение, — это юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную в качестве дополнительного вида деятельности.
В соответствии со статьёй 31 Закона об образовании в РФ к организациям, осуществляющим обучение, относятся осуществляющие образовательную деятельность научные организации, организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых, организации, осуществляющие социальное обслуживание, и иные юридические лица.
Таким образом, летний лагерь может быть создан не только как образовательная организация, но и как организация, осуществляющая обучение. В таком случае образовательная деятельность будет уже не основной целью деятельности летнего лагеря, основной же целью станет отдых и (или) оздоровление детей.
Создание летних лагерей в таком качестве было и ранее предусмотрено законодательством. В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» организации отдыха детей и их оздоровления — это организации се-
зонного или круглогодичного действия независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, основная деятельность которых направлена на реализацию услуг по обеспечению отдыха детей и их оздоровления.
Организации отдыха детей и их оздоровления подразделяются следующим образом:
• загородные лагеря отдыха и оздоровления детей, базы и комплексы, детские оздоровительные и оздоровительно-образовательные центры, специализированные (профильные) лагеря (спортивно-оздоровительные и другие лагеря), санаторно-оз-доровительные детские лагеря;
• лагеря, организованные образовательными организациями, осуществляющими организацию отдыха и оздоровления учащихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием);
• детские лагеря труда и отдыха, детские лагеря палаточного типа, детские специализированные (профильные) лагеря, детские лагеря различной тематической направленности (оборонно-спортивные, туристические, эколого-биологические, творческие, историко-патриотические, технические, краеведческие и другие лагеря), созданные при организациях социального обслуживания населения, санаторно-курортных, общественных и других организациях.
Согласно части 3 статьи 31 Закона об образовании в РФ летние лагеря, созданные как организации, осуществляющие оздоровление и (или) отдых, вправе вести образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, основным программам профессионального обучения.
Для образовательной деятельности в структуре летнего лагеря, созданного в качестве организации, осуществляющей обучение, создаётся специализированное структурное образовательное подразделение. Деятельность такого подразделения регулируется положением,
разрабатываемым и утверждаемым летним лагерем самостоятельно.
В соответствии с частью 2 статьи 21 Закона об образовании в РФ на организации, осуществляющие обучение, на их учащихся, на педагогических работников, занятых в организациях, осуществляющих обучение, распространяются права, социальные гарантии, обязанности и ответственность образовательных организаций, учащихся и педагогических работников таких образовательных организаций.
Таким образом, соблюдать требования информационной открытости обязаны лишь летние лагеря, созданные в качестве образовательных организаций. Если же летний лагерь не имеет образовательную деятельность в качестве основной цели, его работа значительно облегчается. В связи с этим целесообразно создавать летние лагеря именно в качестве организаций, осуществляющих обучение, а в качестве основной цели деятельности указывать отдых и оздоровление детей и молодёжи.
Летний лагерь и труд детей
При создании соответствующей материальной базы возможна и трудовая занятость в летних лагерях, в том числе соответствующая профилю подготовки учащихся в учреждениях профессионального образования. Доступные формы трудовой занятости учащихся учреждений профессионального образования в каникулярный период: работа в учебных мастерских и учебных хозяйствах, которые могут быть созданы при летних лагерях; трудоустройство на рабочие места и работа в различных трудовых объединениях, совмещаемая с летним отдыхом; работы, связанные с благоустройством территорий, пошивом швейных изделий, социальной помощью инвалидам и пожилым людям, экологической деятельностью, по договорам с органами службы занятости и предприятиями.
Вместе с тем такая деятельность может осуществляться только на добровольной основе, и такой труд должен быть оплачиваемым. Привлечение же в летних лагерях учащихся к труду, связанному с деятельностью самого летнего лагеря, должно осуществляться в строгом соответствии с СанПиН
2.4.4.1204-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей» (утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 16 марта 2003 г. и введены в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.03.2003 № 20).
СанПиН устанавливает, что в учреждении организуются с учётом воспитательной и оздоровительной направленности в соответствии с возрастом детей следующие виды деятельности:
• для детей 6—10 лет допускаются уборка постелей, несложные работы по уходу за помещениями и территорией, сбор ягод и лекарственных трав под наблюдением воспитателя;
• для старших школьников — дежурство по столовой (сервировка столов, уборка грязной посуды);
• для детей старше 14 лет — уборка обеденного зала, благоустройство территории, уборка спальных комнат.
Не разрешается привлекать детей к работам, связанным с большой физической нагрузкой (переноска и передвижение тяжестей, пилка дров, стирка постельного белья), связанным с опасностью для жизни (мытьё окон, протирка светильников), опасным в эпидемиологическом отношении (уборка санузлов, умывальных комнат, уборка и вывоз отбросов и нечистот, обработка чаши бассейна). Также запрещена уборка мест общего пользования, лестничных площадок, пролетов и коридоров, мытьё полов с применением моющих и дезинфицирующих средств.
Финансовое обеспечение летнего отдыха и оздоровления детей
Полномочия по финансовому обеспечению мероприятий оздоровления и отдыха детей в действующем законодательстве
закреплены: за субъектами РФ, за исключением обеспечения отдыха и оздоровления детей в каникулярное время (подпукт 24.3 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); за органами местного самоуправления в отношении отдыха детей в каникулярное время (подпункт 11 пункта 1 статьи 15, подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Таким образом, финансовое обеспечение летнего отдыха детей (в каникулярное время) относится к полномочиям органов местного самоуправления. Эти органы (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, в которых действует иной порядок) устанавливают муниципальные задания своим подведомственным учреждениям и осуществляют их финансовое обеспечение. Органы государственной власти субъектов РФ также создают государственные лагеря для отдыха и оздоровления (в том числе и в летний период) учащихся государственных образовательных учреждений, которые получают соответствующие государственные задания.
За пределами государственных (муниципальных) заданий лагеря вправе реализовать путёвки населению, организациям. При этом следует иметь в виду, что согласно части 6 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Если же летний лагерь — бюджетное учреждение, то особенности его деятельности
регламентируются статьёй 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно части 4 которой бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Объёмы финансового обеспечения государственной (муниципальной) услуги определяются в соответствии с порядком, установленным соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления. Единые нормативы финансирования летних лагерей или единый порядок определения таких нормативов в действующем законодательстве отсутствует. Вместе с тем в качестве рекомендательного может быть использован принятый на федеральном уровне порядок определения нормативных затрат.
Так, например, Приказом Минфина России от 22.12.2010 № 178н (ред. от 25.04.2013) «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства финансов РФ, государственных услуг, выполнение работ и нормативных затрат на содержание имущества» установлен порядок определения нормативных затрат на оказание государственной услуги по организации активного отдыха и оздоровлению.
Расчёт нормативны» затрат согласно порядку, утверждённому Минфином России для подведомственны» учреждений
Вид затрат Порядок определения
Нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги
Нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда администраторов, горничных, работников столовой (% к/дн); работников котельной, водозаборного узла, техотдела, прачечной (% 5 х % к/дн), рассчитываются в соответствии с установленной штатной численностью и системой оплаты труда
Нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги в том числе включающие приобретение продуктов питания (% к/дн); спортивного инвентаря (% 5); хозяйственных товаров, горюче-смазочных материалов, мягкого инвентаря, инструментов, запасных частей (% 5 х % к/дн), определяются как произведение стоимости материалов на их количество, исходя из фактических объёмов потребления за отчётный финансовый год в натуральном и стоимостном выражении
Затраты на общехозяйственные нужды
Нормативные затраты на коммунальные услуги (за исключением нормативных затрат, отнесённых к нормативным затратам на содержание имущества) определяются обособленно по видам энергетических ресурсов, с учётом требований обеспечения энергоэффективности и энергосбережения, установленных тарифов и фактических объёмов потребления коммунальных услуг за отчётный финансовый год с учётом изменений в составе используемого при оказании государственной услуги особо ценного движимого и недвижимого имущества. В составе нормативных затрат на коммунальные услуги учитываются затраты на водоотведение (% 5 х % к/дн), потребление электрической энергии в размере 90% от (% 5 х % к/дн) и тепловой энергии (газ) в размере 50% от (% 5 х % к/дн)
Нормативные затраты на содержание недвижимого имущества, закреплённого за учреждением на праве оперативного управления или приобретённого учреждением за счёт средств, выделенных Минфином России на приобретение такого имущества включающие затраты на техническое обслуживание и ремонт систем охранной и пожарной сигнализации, котлов котельной, водозаборного узла, текущий ремонт зданий, помещений, теплотрасс (% к/дн); содержание помещений и прилегающих территорий в соответствии с утверждёнными санитарными правилами и нормами (% 5 х % к/дн), которые определяются, исходя из фактического объёма потребления этих услуг в отчётном финансовом году в стоимостном выражении
Нормативные затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества, закреплённого за учреждением или приобретённого учреждением за счёт средств, выделенных Минфином России на приобретение такого имущества включающие затраты на техническое обслуживание и текущий ремонт лифта (% к/дн), приборов учёта газа, технологического оборудования, оборудования прачечной, вентиляционной системы, а также затраты на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств (% 5 х % к/дн), исходя из фактического объёма потребления этих услуг в отчётном финансовом году в стоимостном выражении
Нормативные затраты на приобретение услуг связи включающие затраты на городскую, междугородную связь, Интернет, определяются (% 5 х % к/дн) исходя из фактического потребления этих услуг в отчётном финансовом году в натуральном и стоимостном выражении
Нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников, не принимающих непосредственного участия в оказании государственной услуги администрации, вспомогательных и технических отделов (% 5 х % к/дн)
Прочие нормативные затраты на общехозяйственные нужды в том числе включающие затраты на приобретение, ремонт и техническое обслуживание бытовой техники, охрану прилегающей территории (% 5 х % к/дн), определяются как произведение стоимости приобретённых в отчётном финансовом году услуг на их количество
Нормативные затраты на государственную услугу в соответствующем финансовом году определяются по формуле:
Pгу = Nгу х ^у, где
Pгу — нормативные затраты на государственную услугу;
Nгу — нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги;
— объём оказания государственной услуги.
Нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги в соответствующем году определяются по формуле:
Nгу = Nсв + Nобщ, где
Nгу — нормативные затраты на оказание единицы государственной услуги;
Nсв — нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием единицы государственной услуги;
Nобщ — нормативные затраты на общехозяйственные нужды, которые невозможно отнести напрямую к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием единицы государственной услуги, и к нормативным затратам на содержание имущества.
Для расчёта нормативных затрат на оказание единицы услуги используются следующие методы: нормативный; структурный; экспертный.
Нормативный метод используется для расчёта группы нормативных затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, приобретение продуктов питания.
В соответствии со структурным методом нормативные затраты в отношении соответствующих групп затрат определяются пропорционально площади помещений, используемых для оказания государственных услуг (% S).
В соответствии с экспертным методом нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются на основании экспертной оценки доли группы затрат в общем объёме затрат по содержанию номерного фонда, измеряемой в койко-днях (% к/дн).
Таким образом, порядок определения нормативных затрат, используемый на практике Минфином России, очень сильно напоминает прежний порядок формирования сметы расходов бюджетного учреждения. НО
