CC BY
79
УДК 323 (470 + 571) ББК 66.3 (2 Рос)
С.В. Мясников
ЛЕСНАЯ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Анализируется современная ситуация в национальной лесной и экологической политике России. Прослеживается взаимосвязь экологической и лесной политики. Предпринимается попытка выяснить особенности политики лесного сектора экономики. Определяется политика развития лесной промышленности.
Ключевые слова:
лесная политика, лесная промышленность, лесной кодекс, лесной сектор, лесные ресурсы, экологическая политика, экосистема.
Леса России являются важнейшим объектом хозяйственной деятельности для лесопромышленного комплекса (ЛПК). Кроме того, леса России как природно-территориальная совокупность экосистем имеют широкую экологическую и социальную значимость.
Поэтому в настоящее время обоснованно и закономерно проявить к теме леса особый политический интерес со стороны российского государства. Сегодня вопросы функционирования лесного хозяйства и лесной промышленности являются важнейшими аспектами национальной политики РФ.
В отличие от многих других общественно-полезных природных ресурсов лес для людей имеет исключительную экологическую особенность. Лесная растительность важна для здоровья населения прежде всего потому, что способствует образованию кислорода. Лес со всеми его полезностями традиционно широко использовался как источник материальных благ и пищи в национальном хозяйстве страны, а также как естественное природное средство защиты при военной угрозе. Кроме того, он является неотъемлемым атрибутом социального быта и хозяйственной культуры народов России.
Российская лесная статистика по масштабам внушительна. Леса занимают 70% территории России, запасы древесины составляют около 75 млрд кубометров [5, с. 4].
Повышенный интерес во всем современном мире к лесным ресурсам в значительной степени обусловлен общим снижением мировых запасов углеводородов, вызванным их интенсивным использованием. По мнению Г. Дайера, «демографический взрыв стал возможен исключительно из-за разработки ископаемого топлива, сгорание которого привело к появлению парниковых газов, которые сейчас изменяют глобальный климат в масштабах, несоизмеримых с тем, что было в прошлом» [4, с. 74]. Такие
тревожные заявления ученых заставляют искать вероятные источники глобального противодействия, например, подход к лесу не только как сырьевому источнику древесины, а как к восполняемому комплексу экосистем, способному к улучшению и восстановлению природных процессов.
Понимание экологической сущности леса пришло постепенно. В ходе роста численности населения, массового развития сельского хозяйства, промышленного прогресса успехи традиционной государственной политики, направленной на усиление использования объемов национальных древесных ресурсов, значительно сократились. Фактически, леса России сегодня находятся уже в кризисном экологическом состоянии. И.И. Арсентьева в этой связи пишет: «сегодня на 17 млн кв. км российской территории более 55% (примерно 9 млн кв. км) по международным стандартам классифицируются как не подвергшиеся существенному преобразованию. Это, прежде всего, Сибирь, Дальний Восток, Арктика. Расположенные там экосистемы сохранились практически нетронутыми; они исключительно важны для биосферы Земли, будучи средоточием биоразнообразия и выполняя важнейшие регулятивные функции в составе земной природы в целом. Однако около 16% российской территории, на которых проживает 2/3 населения страны, характеризуются как экологически неблагополучные» [1, с. 89-91].
Это привело к значительному изменению лесохозяйственного ландшафта страны, массовому обезвоживанию и опустыниванию территорий, некогда покрытых лесной растительностью. Особенно уменьшились наиболее ценные виды лесной растительности, прежде всего древесной, традиционной для наших территорий и географических широт. Сегодня в России уже нет того изобилия ценнейших древесных пород, наблюдавшегося еще в начале
XX в., например, сибирского и дальневосточного кедра, ангарской сосны, значительно ухудшилось качество древостоев сибирской лиственницы. А.Н. Грешнивиков в подтверждение сказанному отмечает: «реликтов флоры становится так мало, что они заносятся в Красную книгу, и сегодня торговый бизнес на них не сделать» [3, с. 23].
На фоне намечающегося в перспективе лесного кризиса, когда разговор может идти о последствиях массового истребления лесных экосистем на евразийском пространстве, вопрос об общественном обсуждении национальной лесной политики представляется вполне уместным, справедливым и своевременным. Современное российское общество более чутко реагирует на ситуацию с лесной экологией. В общественном сознании по отношению к лесу сегодня уже практически исчез бездумный потребительский подход. Экологическая составляющая леса все больше рассматривается как определяющая ценность в системе государственных и общественных интересов.
Учитывая сложившийся сырьевой ресурсный характер современной экономики России, важно обратить внимание на лес как на важный источник доходов для государства и общества. На фоне этого обстоятельства национальная лесная политика по преимуществу представляется экономической, причем направления ее стратегий - внутренней и внешней - принципиально разнятся. С одной стороны, потребность в древесине высока на внутреннем рынке в условиях развития отечественной рыночной экономики, с другой -российский лес как потенциально перспективный экспортный продукт способен удовлетворять потребности мирового рынка. Исходя из масштабов нашей лесной территории и имеющихся древесных запасов по совокупному потенциалу, можно было бы отнести Россию к мировым лидерам в этой области. Однако в реальности место России в этой сфере хозяйственной деятельности намного скромней. В подтверждение этому заместитель руководителя Рослесхоза Н.С. Кротов в своем интервью отметил: «в рамках существующего законодательства, существующих подходов к заготовке древесины экономически привлекательные ресурсы на территории РФ практически подошли к пределу. То есть объем экономически доступной рассчетной лесосеки у нас уже весь без исключения задействован в активном использовании» [12, с. 1].
И дело здесь не только в значительном техническом отставании отечественной деревоперерабатывающей и целлюлозно-
бумажной промышленности, но и в сокращении качественного состава российского лесного древостоя, а также в консервативном, морально устаревшем, малоразвиваю-щемся технологическом организационном характере лесозаготовительной практики, оставшейся от советского прошлого.
Следует отметить и транспортные проблемы лесного сектора. Организация лесных перевозок в российских пространствах -исключительно тяжелая задача, требующая государственного подхода. В этой сфере также накопилось множество трудно разрешимых проблем, которые практически невозможно преодолеть в ближайшее время. Все вероятные варианты, находящиеся на поверхности общественного публичного обсуждения, направленные на то, чтобы наладить современную лесоперевозочную деятельность внутри страны, имеют исключительно капиталоемкий характер.
В современной мировой государственно-управленческой практике к лесным ресурсам в отличие от углеводородного сырья сложилось несколько иное отношение в связи с тем, что их принято относить к так называемой группе возобновляемых ресурсов, например, наряду с объектами промыслового рыболовства и охоты. Вероятно, в России управление возобновляемыми природными ресурсами следует реформировать, а именно - комплексно объединять для более эффективного государственного управления.
Сложившийся традиционный подход к государственному лесному фонду как к исключительному отдельному природному ресурсу представляется, на наш взгляд, устаревшем. Система государственного лесного управления представляет не совсем объективную картину социально-экономических и экологических процессов в свете существующей сегодня природно-хозяйственной действительности и формирующихся новых экономических и экологический реалий.
Это связано прежде всего с тем, что лес представляет собой сложную экосистему, компоненты которой находятся между собой в состоянии постоянного взаимодействия. Жизнедеятельность лесной биоты порождает взаимозависимость экологический связей, сохранение которых для людей имеет жизненно определяющее значение. Именно в этой связи видна большая общность целей и задач лесной и экологической политики.
Представители научного сообщества -биологи, экологи, лесоводы - твердо стоят на позиции, что лесные экосистемы осо-
бенно чувствительны к процессам антропогенного влияния, которые в последние три столетия, по мере роста индустриального потенциала страны, непрерывно усиливают нагрузки на лесную среду. Возобновление лесных ресурсов имеет место в действительности, но речь идет, скорее, не о полном, а о частичном восполнении лесной биоты. Масштабное вмешательство в природу всегда за собой ведет негативные тенденции экологического характера. В этой связи исключительную важность для государства и общества представляют аспекты экофизиологии. Б. Ханжин по данному поводу говорит: «экофизиология - это не только соответствие между численностью населения и возможностями природы на территории проживания этого населения, это не только безотходные производства, но это еще и соблюдение требования, чтобы продукция производства (и возможные отходы производства) включались в естественные биогеохимические циклы данной природно-географической зоны, не нарушая и не разрушая их» [13, с. 39].
На смену ранее существовавшей лесной флоре и фауне в результате активного вмешательства человека в природную среду и в ходе последующего интенсивного лесопользования приходит уже совершенно другая по качественному и количественному составу флора и фауна. Специалисты отмечают ухудшение общего качества лесной биоты и в целом природного биоразнообразия. Следовательно, вопросы ресурсного возобновления леса требуют глубокого научного изучения и взвешенного профессионального подхода.
Такая неблагоприятная экологическая ситуация с лесами касается непосредственно не только России, имея общемировой характер. Фактически интенсивное, мало контролируемое лесопользование - глобальная проблема. Вряд ли ее можно решить в пределах одной страны. На это направлены значительные усилия мирового сообщества на протяжении уже нескольких десятилетий. В частности, это можно проследить на основе деятельности ООН, результатом которой стало формирование доктрины «устойчивого развития» и последующее ее принятие Российской Федерацией в качестве основополагающей государственной концепции.
Однако при выдвижении концепции устойчивого развития для России нет представления об объемах материальных затрат и источников финансирования такого рода изменений в жизни страны, ее регионов и городов. Практически отсутс-
твует описание механизмов реализации устойчивого развития [14].
В решении этих проблем у российских властных структур и общества существует особая миссия. Это обусловлено тем, что российское государство, обладая самым большим в мире лесным потенциалом, несет перед общественностью и информационные обязательства относительно своих лесов. Однако, как отмечает Д. Трубин, «пока политика Рослесхоза не способствует тому, чтобы информация о лесах была качественной и общедоступной. Сведения о лесах последнее время нигде не публикуются. Нормативно-правовая база для оборота информационных ресурсов чрезмерно ужесточена» [11, с. 2].
Смена политической системы власти в России в начале 90-х гг., сопровождавшаяся отказом государственно-партийного руководства от коммунистической идеологии, повлекла за собой гигантскую трансформацию общественно-хозяйственного уклада, которая выражалась в отказе от всеохватывающей системы социалистической государственной собственности и переходу к рыночным механизмам и принципам экономической деятельности. В этих переходных условиях в лесоотно-шениях возникли острые кризисные явления, обусловленные противоречиями между традиционной социалистической системой лесоуправления и новыми рыночными реалиями хозяйствования.
На практике это выражалось в экономической деградации лесхозов, традиционной лесохозяйственной единицы, созданной еще в советское время, которые представляли на местах основные первичные звенья лесного комплекса, участвующие в лесозаготовительной деятельности, массовое сокращение численности и обнищание работников лесного хозяйства. И это происходит в ситуации, когда российские леса требуют постоянного профессионального ухода и контроля. Л.П. Рысин и С.Н. Рысин подчеркивают: «важнейшим условием существования лесов является непрерывное возобновление их основного компонента - древесной растительности. ... Однако в настоящее время для восстановления леса с оптимальными для человека характеристиками все чаще требуется создание искусственных насаждений -лесных культур» [10, с. 183].
Параллельно наблюдались процессы деградации российской лесоперерабатывающей промышленности, которая выражалась в значительной технической отсталости и низкой эффективности
управления. Примерно с этого времени практически перестала развиваться отечественная глубокая переработка древесины. Не в лучшей ситуации оказалась и отечественная целлюлозно-бумажная промышленность, которая везде в мире имеет высокий капиталоемкий характер, а модернизация производства требует особенно повышенных затрат.
На этом фоне особенно важно обратить внимание на то, что инновационные процессы в лесном комплексе ведущих капиталистических стран набирают темпы. А.И. Писаренко, В.В. Страхов пишут: «лесопромышленные предприятия высокоразвитых индустриальных стран стали сокращать количество технологических отходов с целью снижения объема потребляемых лесных ресурсов и их сохранения для будущего... Широкое распространение получили лесопромышленные технологии на основе использования экологически безопасных материалов» [7, с. 7].
Названные негативные тенденции лесного хозяйства России породили широкий комплекс проблем во всем ЛПК. Фактически российский ЛПК с начала рыночных реформ 90-х гг. попал в состояние масштабного массового банкротства. Это очень мешало его дальнейшему развитию за счет внутренних ресурсов. Тем не менее, российские рыночные реформы открыли с первых лет капиталистических преобразований в лесном секторе перспективные возможности для внешних инвесторов, которые уже имели серьезный инновационный потенциал лесопромышленных технологий в ряде передовых западных стран. В российской экономике появились достаточно крупные лесопромышленные компании с участием иностранного капитала («Монди групп», «Илим групп» и т.д.). Однако до начала 2000-х гг. иностранный капитал в российском лесном секторе преимущественно имел экспортную направленность. Правда, постепенно наиболее смелые инвесторы стали предпринимать шаги по инвестированию и в глубокую переработку. Позднее доля участия иностранного капитала в лесопромышленных проектах в России немного выросла. Но это коренным образом не изменило экономическую ситуацию в ЛПК России.
Причины небольшого объема иностранных инвестиций за последние два десятилетия на российском лесном рынке заключаются в комплексе отечественных внутрихозяйственных проблем, причем они носят системный характер. В первую очередь следует отметить реальное отсутс-
твие в современной России последовательной и сбалансированной государственной лесной политики.
Как пишет В.К. Быковский, «анализ законодательства с уверенностью позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет право собственности, а полномочия в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов РФ» [2, с. 72]. В ходе этих административных преобразований «лесные дела» государства весьма со спорной целесообразностью переходили от министерства природных ресурсов к министерству сельского хозяйства, и в конечном итоге приобрели некую вполне закономерную управленческую обособленность в рамках федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), по иерархии государственной власти позицируемые, как прямого подчинения российскому правительству. Однако на этом полоса кардинальных перемен для лесного хозяйства страны совершенно не закончилась. 11 апреля 2013 г. на заседании государственного совета Российской Федерации «О повышении эффективности лесного комплекса РФ» было принято решение переподчинить Рослесхоз Министерству природных ресурсов и экологии. Следует также отметить, что было принято решение о смене руководителя Рослесхоза.
Таким образом, на практике сложилось, как пишут А.И. Писаренко, В.В. Страхов, следующее: «лесное хозяйство Российской Федерации является составной частью государственного сектора экономики страны, и Федеральное агентство лесного хозяйства несет ответственность за организацию эффективного использования лесов как государственной собственности. Ускорение решения этих вопросов будет способствовать достижению стратегической цели развития нашей страны - перехода от ресурсной к инновационной экономике» [8, с. 358].
Но и сегодня шквал критики лесной политики Рослесхоза не останавливается. Как справедливо отмечает А.Н. грешни-виков, «чиновники по сей день не могут взять в толк, что целью государственного регулирования лесных отношений является не купля-продажа древесины, а использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. О том сказано и в 9 статье Конституции России» [3, с. 47].
Несмотря на шаги по реализации стратегии рыночных реформ, проведению в лесном секторе России административных реформ лесного хозяйства, руководству Рос-
лесхоза не удалось избежать, на наш взгляд, ряд серьезных ошибок и просчетов в этой деятельности. Прежде всего, эти ошибки касаются вопросов организации и управления природоохранной деятельностью лесного фонда страны. Особенно наглядно это было продемонстрировано в период аномальной жары в европейской части России летом 2010 г., когда в ряде регионов вспыхнули ранее не бывалые массовые лесные пожары. По мнению самых разных авторитетных специалистов - лесоводов, пожарных, биологов, климатологов - массовые пожары, несмотря на весь трудно прогнозируемый характер природно-климатических вызовов, можно было отчасти предотвратить, а часть сгоревших лесов сохранить.
На наш взгляд, одной из важнейших причин огненной катастрофы европейского русского леса летом 2010 г. является неудачное внедрение нового Лесного кодекса, который был принят в конце 2006 г. и стал реализовываться на практике с 2007 г. Именно это привело к массовому сокращению работников государстственной лесной службы, ликвидации значительного количества государственных лесхозов, упразднению лесной охраны и, что особенно прискорбно, расформированию федеральной лесной авиаохраны. Кроме того, нельзя забывать и о значительных человеческих жертвах той огненной стихии, а также о массовой потере жилья и прочего имущества граждан, оказавшихся в зоне огня.
Разумеется, государство отреагировало на эти вызовы. Федеральные и региональные власти, МЧС России сделали много для ликвидации лесных пожаров и смягчения их последствий для пострадавшего населения. В Лесной кодекс РФ 2006 г. было внесено более 20 поправок, которые значительно сгладили его недостатки и недоработки. Это уже было видно по уровню организации противопожарной борьбы в Сибири и на Дальнем Востоке летом в 2011 и 2012 гг.
Другой проблемой действующего Лесного кодекса является сложившаяся согласно ему система лесных арендных отношений, которая в значительной степени отсекает от легальных форм лесозаготовительной деятельности мелких предпринимателей-лесозаготовителей, а также малые предприятия по переработке древесины. Лесной кодекс преимущественно ориентирован на крупных игроков лесного рынка, которые заинтересованы в отсутствии конкурентной среды для проведения высокой ценовой политики на древесную продукцию. По мнению Е.Г. Ясина, происходит следующее:
«сращивание, симбиоз бизнеса и власти до сих пор считается не просто фактом, но специфическим свойством нового русского капитализма. Советы западных специалистов, которые, исходя из своего опыта, говорили о недопустимости соединения государственных функций и бизнеса...» [15, с. 294]. К сожалению у нас не всегда следовали правильным советам на практике.
Кроме того, крупные лесные компании в значительной степени влияют на региональные структуры управления лесным хозяйством в процессе организации конкурсов на предоставление лесных участков. Сказывается влияние их лоббистских возможностей на региональные структуры, ответственные за лесные фонды. Они, как правило, забирают себе в аренду лесные участки с наиболее качественными показателями древесного сортимента, а также с наличием уже более оптимальной сети лесных дорог, что естественно значительно снижает издержки при транспортировке и тем самым повышает уровень рентабельности участков.
На практике в регионах в ходе конкурсов лесных арендаторов имеют место факты внедрения сомнительных бюрократических механизмов, скрыто направленных на снижение качества конкурентной борьбы. часто организаторы конкурсов по распределению в аренду лесных участков выдвигают заведомо невыполнимые требования для мелких лесозаготовителей по необходимости наличия спецтехники и подробной лесохозяйственной документации.
Такая ситуация не способствует складыванию цивилизованных рыночных отношений в лесном секторе экономики страны. Элементарные формально-равные условия конкурентной деятельности в лесном секторе предпринимателями плохо соблюдаются. Крупные лесопромышленные компании фактически вытеснили мелких лесопромышленников с рынка аренды наиболее рентабельных лесных участков. Малому бизнесу в лесном секторе приходится довольствоваться лишь мелкими лесными участками в зонах малопривлекательного редколесья. Мелкие производители в силу сложившихся обстоятельств фактически вынуждены уходить в теневой бизнес, что способствует дальнейшей криминализации лесной отрасли хозяйства. В этой связи наблюдается рост экологических преступлений в лесном секторе, которые приводят к значительному ущербу. И.В. Попов считает: «в экологической сфере главная задача - предотвратить факт негативного воздействия на окружающую
природную среду, поскольку бороться с его последствиями весьма сложно, а зачастую и невозможно» [9, с. 38].
Особенно угрожающими тенденциями развития черного лесного рынка являются экспортные операции с участием иностранных участников. Наиболее негативно яркими являются подобные примеры в Сибири и на Дальнем Востоке. Разговор идет об отчасти бесконтрольном потоке древесины в Китай и Японию. Первый заместитель Председателя Правительства РФ В.А. Зубков в 2011 г. дал интервью и подчеркнул: «В настоящее время в России реализуются национальный план действий по предотвращению незаконной заготовки и нелегального оборота древесины. Он включает меры по противодействию незаконной заготовке, транспортировке, реализации и экспорту древесины, то есть на всех этапах движения и переработки лесных ресурсов» [6, с. 137]. Пока об успехах реализации этого плана ничего кардинального не представлено.
Таким образом, на основе анализа современной ситуации в национальной лесной и экологической политике России следует, что уже в ближайшее время появится принципиально новый государственный документ в котором будут отражены основы государственной лесной политики. Вопрос вызывает в данной ситуации то, насколько данный документ будет применим на практике с ее укоренившимися проблемами. Вероятно, в условиях сохра-
список литературы:
[1]
нения действующего лесного законодательства (и прежде всего Лесного кодекса РФ 2006 г.) вряд ли удастся кардинально изменить ситуацию в лесной сфере. При внешней правильности декларированных основ лесной политики без основательного пересмотра лесных законов и нормативных актов прогрессивного движения вперед не произойдет.
Важнейшим аспектом формирования новой государственной лесной и экологической политики является организация открытого диалога между заинтересованными сторонами. Именно представители бизнеса, общественных экологических организаций, научного сообщества сегодня активно способствуют поиску взаимоприемлемого консенсуса, баланса интересов.
Новая лесная и экологическая политика должна предусматривать большой уровень децентрализации государственного управления в лесном секторе. Необходимо в большей степени привлекать региональные власти в процессы лесоуправления. Важно сегодня не только снизить бремя расходов на обслуживание лесного хозяйства для региональных бюджетов за счет федеральных средств, но и в большей степени заинтересовать регионы в получении лесного дохода при наличии таких возможностей.
Благодаря этим мерам эффективность лесной и экологической политики в ближайшей перспективе может значительно повыситься.
Арсентьева И.И. Регионализация как новая форма пространственной организации России в условиях глобализации. - М.: Восточная книга, 2011. - 264 с.
[2] Быковский В.К. Лесное право России. Учебник для магистров. - М.: Юрайт, 2012. - 262 с.
[3] Грешнивиков А.Н. Спасем Русский лес. Хроника лесной политики Российской Федерации. Конец XX - XXI века. - М.: Книжный мир, 2011. - 288 с.
[4] Дайер Г. Климатические войны / Пер. с англ. - М.: АСТ: Астрель; Владимир: ВКТ, 2011. - 317 с.
[5] Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.Г. Жариков и др. - М.: Проспект, 2010. - 400 с.
[6] Модернизация лесного комплекса и управления лесами. Интервью с Первым заместителем Председателя Правительства РФ В.А. Зубковым // Вопросы экономики. 2011, № 9. - С. 134 - 141.
[7] Писаренко А.И., Страхов В.В. Бореальные леса и лесное хозяйство. - М.: Юриспруденция, 2012. - 528 с.
[8] Писаренко А.И., Страхов В.В. О лесной политике России. 2-е изд. - М.: Юриспруденция, 2012. - 600 с.
[9] Попов И.В. Преступления против природной среды: проблемы теории и практики. - М.: Юрлитин-форм, 2012. - 472 с.
[10] Рысин Л.П., Рысин С.Л. Урболесоведение. - М.: Товарищество научных изданий КМК, 2012. - 240 с.
[11] Трубин Д. Черная туча информационного кризиса // Лесная газета. - 2013, № 14. - С. 1-2.
[12] У нас нельзя на сегодняшний день что-то кардинально ломать или менять. Интервью с заместителем руководителя Рослесхоза Н.С. Кротовым // Лесная газета. - 2013, № 13. - С. 1.
[13] Ханжин Б. Инверсия // Природа и человек XXI век. - 2012, № 7. - С. 38-40.
[14] Концепция перехода России к устойчивому развитию. - Интрнет-ресурс. Режим доступа: shprg. narod.ru>index/0-497 (01. 06. 2013)
[15] Ясин Е.Г. Приживется ли демократия в России. 2-е изд. - М.: Либеральная миссия; Новое литературное обозрение, 2012. - 864 с.
