CC BY
44
В статье рассмотрены проблемы лесопользования в Иркутской области в свете реализации функций управления лесом как федеральной собственностью. Выявлены общие и частные причины кризисного положения в лесной отрасли региона и возможности эффективного использования государственной собственности.
Ключевые слова: лесопользование, федеральная и государственная собственность, управление собственностью
Лес как федеральная собственность и проблемы управления им
(на примере Иркутской области)
С.В. БЕЛОУСОВА, кандидат экономических наук, Отдел региональных экономических и социальных проблем Иркутского научного центра СО РАН. E-mail: belousova@oresp.irk.ru
Россия занимает первое место в мире по обеспеченности лесами, уровню лесистости и др. Среди ее регионов Иркутская область по запасам лесных ресурсов - на третьем месте, с объемами лесного фонда 69,4 млн га, или 90% территории Приангарья. Уровень лесистости Иркутской области составляет 82,3% (для сравнения: по Российской Федерации - 45,3%, в целом по планете - 28%), общий запас древесины -9,05 млрд м3 (почти 12% от общероссийского уровня). При этом доля наиболее ценных пород еще выше: кедровники Иркутской области составляют 18% общей площади кедровых лесов страны (39,7 млн га), сосновые леса - 13,1% общей площади сосняков России.
По объемам заготовки древесины область занимает первое место в России (13% общероссийского уровня). В 2011 г. по сравнению с 2010 г. объем заготовки древесины увеличился на 20% - с 23,2 до 30 млн м3, выпуск готовой продукции - на 10%. Для сравнения: по итогам 2009 г. было заготовлено около 20 млн м3.
Однако эти цифры не являются пределом возможностей. Разработанный компанией «Геонавигатор» (Санкт-Петербург) Лесной план Иркутской области предусматривает реализацию более 40 инвестиционных проектов, благодаря которым
к 2018 г. среднегодовые объемы заготовки древесины должны возрасти в 1,5 раза и достигнуть более 40 млн м3 в год1. Производство пиломатериалов планируется увеличить примерно в 2 раза (более 7 млн м3), целлюлозы - в 1,5 раза (более 2 млн т), а бумаги - в 800 раз2.
За «радужными» цифрами запасов леса, а особенно его заготовок, скрывается весьма плачевная ситуация отношения к лесу и как объекту собственности, и как объекту хозяйствования. Критичность положения в лесной отрасли признается отечественным и зарубежным экспертным сообществом3.
Государственное Лес в Иркутской области являет-
управление лесом ся федеральной собственностью, но
и лесопользованием многие полномочия по реализации
управленческих функций переданы на уровень субъектов РФ (ст. 83 Лесного кодекса РФ), которые призваны решать широкий круг управленческих задач, включая две основные группы:
- оптимизацию использования лесных ресурсов, планирование структуры хозяйствования на лесных участках и организацию на них эффективной деятельности4;
1 Для сравнения: в Красноярском крае запас лесосырьевых ресурсов значительно больше, но лесозаготовка у них в два раза меньше, и тенденции роста ограниченные. Так, согласно ведомственной целевой программе «Развитие деятельности по заготовке и переработке древесины на 2011-2013 годы», увеличение освоения расчётной лесосеки в крае за три года составляет лишь 1,4%.
2 Лесной план Иркутской области Иркутск, Санкт-Петербург 2008 г. Агентство лесного хозяйства Иркутской области. URL: http://www.irkobl.ru/ sites/alh/documents/lesplan/
3 Морозов А. Краткий обзор незаконных рубок леса в России (формы и методы незаконных рубок). URL: http://www.forest.ru/rus/publications/ illegal; Тулаева СА. Российский лесной сектор под воздействием социально-экономических инноваций // СОЦИС. - 2011. - № 12.
4 Согласно Лесному кодексу, ст. 83, п. 1: Разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; п.2.: Предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов и т.д.
- воспроизводство, охрану и защиту - предотвращение незаконного использования лесных ресурсов (реализация мер наказания за нарушения в этой сфере)5. На первый взгляд, деятельность по оптимизации использования лесных ресурсов в регионе за последние годы значительно активизировалась, в том числе благодаря действиям региональных органов управления. Так, в настоящее время в Иркутской области работает более 150 средних и крупных и более 2 тыс. мелких предприятий лесопромышленного комплекса разной формы собственности, на которых трудятся 62 тыс. человек, или 33,5% от общей численности всех занятых в промышленности6. На долю лесопромышленного комплекса приходится более 20% товарной продукции области.
Правда, отраслевая структура лесопромышленного комплекса ухудшается в связи с последовательным повышением доли в общем объеме производства лесозаготовительной составляющей (рисунок).
Изменить ситуацию призваны реализующиеся в области шесть приоритетных инвестиционных проектов общей стоимостью 32,6 млрд руб. Их результатом станет увеличение производства пиломатериалов, топливных гранул, хвойной белёной целлюлозы и другой продукции лесопереработки.
Таким образом, первая задача управления, связанная с оптимизацией использования лесных ресурсов, в техническом плане формально решается. Система лесопользования в Иркутской области основана на праве аренды лесных участков: по данным на 1 января 2011г., арендуется около 16 млн га лесов, или 23% лесного фонда.
5 Согласно Лесному кодексу, ст. 83, п. 4: Организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; п. 7: Осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах и т.д.
6 Годовой отчет деятельности Агентства лесного хозяйства Иркутской области за 2010 г. - Иркутск, 2011.
2000 2001 2002 2003 2004 2008 2010
Источник: За 2000-2004 гг.: Лесная промышленность Иркутской области. - Иркутск: Иркутскстат. 2005. - С. 3.; за 2008 г. - рассчитано по данным стат. сб.: Промышленное производство Иркутской области за 2008 г. - Иркутск: Иркутскстат. 2009. - С. 7.; за 2010 г. - рассчитано по данным стат. сб.: Промышленное производство Иркутской области за 2010 г. - Иркутск: Иркутскстат. 2011. - С. 7.
Отраслевая структура продукции лесопромышленного комплекса Иркутской области, % от общего объема реализованной продукции
В соответствии с законодательством договор аренды на земли государственного лесного фонда может быть заключен только на основании аукциона, который организуется Агентством лесного хозяйства Иркутской области. Преимуществом такой формы выбора лесопользователя является оценка не только финансовых возможностей заявителей, но и широкого спектра характеристик предполагаемой деятельности в соответствии с представленным проектом освоения леса. Лесной кодекс РФ (ст. 26) гласит, что законное освоение лесного участка и изъятие лесных ресурсов осуществляются только при наличии у лесопользователя проекта освоения лесов.
Ценность проекта заключается в том, что в нем наряду с проектируемыми объемами использования лесов обязательно должны содержаться сведения о мероприятиях по их охране, защите и воспроизводству, созданию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, охране водных объектов и животного мира, а также по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, направленных на обеспечение
многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощимого освоения лесов и их использования. Проект является базовым документом, на основе которого подается лесная декларация, осуществляются меры пожарной, санитарной безопасности в лесах, уход за ними и др. Составленный проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе.
На деле проверки исполнения лесного законодательства арендаторами лесных участков, проведенные Прокуратурой Иркутской области7, показали, что распространено использование участков лесного фонда без таких проектов. Невыполнение проекта освоения лесов, а также использование лесных участков в его отсутствие является основанием для досрочного расторжения договора аренды лесного участка, принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования им, привлечения виновных лиц к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ. Однако запутанность и сложность организации сбора доказательных материалов для проведения часто длительного и сложного судебного разбирательства по расторжению договора аренды в большинстве случаев останавливает попытки проведения необходимых административных процессов.
Кроме того, государство ввело с 2010 г. необходимость государственного кадастрового учета при аренде лесных участков. Данная процедура, требующая огромных материальных затрат, не обеспечивается никакими денежными поступлениями из бюджетов. Так, на текущий момент в Иркутской области из уже арендованных участков кадастр имеют примерно около 40%8. Масштабность, сложность и затратность работ отодвигают внедрение необходимых учетных механизмов на отдаленную перспективу.
Таким образом, если региональные власти хоть как-то выполняют функцию оптимизации, проводят аукционы, то планирование работы лесного хозяйства ведется весьма поверхностно и формально. В отрасли заявлена необходимость
7 О порядке использования участков лесного фонда за 2010-2011 гг. Прокуратура Иркутской области. URL: http://www.irkproc.ru/qa/399.html
8 Региональный доклад «О состоянии и использовании земель в Иркутской области за 2010 г.». - Иркутск, 2011.
формирования ряда стратегических документов (Лесной план, Лесной проект, Лесной регламент и Лесная программа субъекта РФ, вписывающаяся в систему его бюджета, организационной структуры и стратегических планов; Лесная стратегия государства и общества и др.). Однако данные документы не скоординированы и не объединены общими целями. Причина в том, что, передав на уровень регионов обязанности планирования, собственник уклонился от формирования целевых задач, принципов и ориентиров развития лесной сферы, что не позволяет оценивать эффективность, продуктивность, целесообразность проводимых мероприятий. Отсутствие со стороны собственника официально закрепленных представлений о долгосрочных целях развития делает региональное планирование управленческих задач пустой декларацией.
В этих условиях акцент в региональной организации «эффективной деятельности в лесной отрасли» может быть сделан на контрольные и ограничительные меры, препятствующие нарушениям законодательства. Однако репрессивные меры возможны только на основе судебного решения, принять которое весьма сложно из-за противоречивости законодательства9. Неопределенность правовой природы ответственности за совершение лесонарушения, отсутствие специфической терминологической базы, видовая раздробленность лесонарушений и порядка расчета неустоек и т.д. создают многочисленные трудности при рассмотрении таких споров в суде. Притом, что сформировать доказательную базу очень сложно.
Так, проведение освидетельствования мест рубок на основе одностороннего волеизъявления лица, обратившегося с такой просьбой, или проведение его в зимний период не предусмотрено, а для доказательства нарушений лесопользования контролирующим органам необходимо представить широкий круг первичных документов - перечётные ведомости, ведомости материально-денежной оценки, акты промера площадок уничтожения подроста и молодняка и др. Все это препятствует защите и охране государственной собственности.
9 Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 01.06.1998 № 551 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 24.09.2002, 20.03.2006, 18.11.2006; Указания по освидетельствованию мест рубок, подсочки насаждений и заготовки второстепенных строительных материалов, утвержденные приказом Государственного комитета СССР по лесному хозяйству от 01.11.1983 №130.
До и после Эффективному управлению леса-
ми не способствует и принятие поправок и изменений в основной закон в лесном хозяйстве -Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в редакции от 06.12.2011 № 401; 21.11.2011 № 331; 18.07.2011 № 242).
Проведем анализ отдельных изменений Лесного кодекса РФ и их влияния на ситуацию в лесопользовании на примере Иркутской области.
Правовой статус лесных земель. В соответствии с предыдущим Земельным кодексом землями государственного лесного фонда признаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства. В результате исчезновения из Лесного кодекса понятия «лесные земли» процедуры перевода лесных участков и земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе включенных в гражданский оборот, осуществляются в соответствии не с лесным, а с земельным законодательством. Древесина из лесного фонда юридически не имеет собственника до тех пор, пока ее не заготовили.
Структура управления лесным фондом Иркутской области. Ранее управление областными сельскими лесами осуществляло ОГУ (областное государственное учреждение) «Иркутсклес». После его упразднения леса были переданы для управления правительству Иркутской области, делегировавшему полномочия областному агентству лесного хозяйства. В итоге на региональном уровне появилась дополнительная цепочка управленческих структур.
До реформ существовали 52 лесхоза Иркутской области, 6 лесхозов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и 16 лесхозов ОГУ «Иркутсклес» (всего - 74 единицы). После реформирования лесного хозяйства управление лесами на этой же территории осуществляют 37 территориальных управлений агентства лесного хозяйства (управленческих лесничеств) Иркутской области. Сокращено ровно 50% территориальных органов управления. В итоге количество лесничеств сократилось в 2,9 раза (332 и 114).
Общая численность лесохозяйственных работников территориальных органов управления лесами Иркутской области, работающих в бюджетной сфере, составляла в 2006 г. 4608 человек. В 2010 г. их стало на 74% меньше - 1665 человек. Источники финансирования расходов на ведение лесного хозяйства в последние годы сокращены почти наполовину, при этом более чем вдвое возросло число лесонарушений.
Процесс лесопользования. Количество мастерских участков по проекту лесоустройства должно было составлять 779 единиц. Фактически в наличии в 2009 г. был 671 участок (84% от проекта). В настоящее время действует 455 мастерских участков (58% от проекта). Налицо резкое уменьшение объемов лесосечных работ. По проекту лесоустройства должно было осуществляться почти
3000 обходов (фактически в 2009 г. состоялся 2571 обход - 86% от проекта). В настоящее время проекты лесоустройства упразднены. Это вызвало ухудшение возможностей контроля и мониторинга леса.
Таким образом, возможности государственного регулирования после принятия основного отраслевого закона кардинально сократились: уменьшилось количество как хозяйствующих единиц и работников в лесной сфере, так и видов и объемов работ. Результатом законотворческих решений стало резкое снижение качества выполняемых в лесу работ. Объемы незаконной заготовки древесины в Иркутской области в 2010 г. возросли в 2,4 раза по сравнению с 2006 г. (со 112 до 266 тыс. м3).
По данным Агентства лесного хозяйства Иркутской области, за 9 месяцев 2011 г. был выявлен 2901 случай незаконных вырубок леса на площади 1901 га, объемы вырубок составили 174,2 тыс. м3 (в 2010 г. выявлен 1821 случай на площади 986 га, объемы вырубок - 158,0 тыс. м3). И хотя площадь вырубок возросла незначительно, случаев незаконной вырубки стало вдвое больше. Причинен ущерб бюджету области: в 2011 г. - 975 млн руб., в 2010 - 1,1 млрд руб. (притом, что объем налоговых поступлений в областной бюджет от предприятий ЛПК в 2010 г. составил 760,6 млн руб.). По фактам незаконных заготовок в правоохранительные органы направлено 834 материала. Составлено 1,5 тыс. административных протоколов, наложено штрафов на сумму более 9 млн руб., из них добровольно уплачено свыше 7 млн руб., или менее 1% от суммы ущерба (в 2010 г. материальный ущерб от незаконной вырубки составил 1,1 млрд рублей). Обвинительный приговор вынесен в отношении 235 человек, однако к реальному сроку заключения приговорен только один.
Слабая защита Причин неэффективного лесо-
пользования, по мнению экспертов10, весьма много. Наиболее широко обсуждается отсутствие масштабного и системного учета и мониторинга лесных ресурсов и результатов их использования.
Действительно, в отрасли и регионе нет единой системы учета вывозимой древесины, пиломатериалов, единой электронной
10 Полещук А.В. Проблемы и перспективы развития лесного хозяйства Иркутской области / Концепция развития ЛПК Иркутской области до 2015 года. Материалы научно-практической конференции «Лесопользование. Деревообработка - 2006». Иркутск, 2007; Сухих В. И. Проблема незаконных рубок в России и пути ее решения // Лесное хозяйство. - 2005. - №4.-С. 2-7.
информационной базы по выданным и действующим разрешительным документам на вырубку леса, по лесозаготовкам и др. Неудивительно, что все данные, включая объемы имеющейся древесины, нелегальной вырубки лесов и т.д., отличаются у разных экспертов на порядок.
Так, по официальным данным, в Иркутской области незаконные вырубки в 2010 г. составляли 266 тыс. м3, космический мониторинг устанавливает их объем - до 405 тыс. м3, эксперты же Агентства лесного хозяйства Иркутской области дают оценку на уровне 1,2 млн м3 незаконной рубки. Очевидно, что такой учет необходимо проводить на основе сплошной, прямой ревизии леса, которой в стране и регионе не было уже почти 20 лет.
Незаконная рубка леса по всем признакам (крупные размеры хищений, большой объем сопутствующих преступлений и др.) имеет характер организованной преступности. У «лесной мафии» размах и масштаб деятельности не меньше, а то и больше печально известной наркомафии. В качестве же мер противодействия масштабной теневой экономике в лесной отрасли законодательство предусматривает слабые меры административного и уголовно-правового воздействия на ситуацию. Так, существующая система штрафов на незаконную рубку, предусмотренная ст. 260 УК РФ, крайне неэффективна, так как ее размер несопоставим с экологическими и материальными потерями государства. Ярким примером такого «легкомысленного» отношения является отсутствие в последнем варианте Лесного кодекса даже понятия «охраны от незаконных рубок» (ст. 51 Лесного кодекса гласит: «...леса подлежат охране от пожаров, защите от вредителей и болезней, от загрязнений»).
Кроме того, отсутствуют средства для реализации даже установленных полномочных действий и процедур. Действительно, одной из задач лесной реформы была децентрализация управления лесами путем передачи многих полномочий РФ в сфере лесных отношений органам государственного управления субъектов РФ.
Сейчас лесным фондом в Иркутской области управляют разные ведомства, в том числе правительство Иркутской области осуществляет регулирование на 69,4 млн га земель лесного фонда; Министерство природных ресурсов РФ - на площади 1,6 млн га, в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, и Министерство обороны России - на площади 0,4 млн га.
Передача полномочий нижестоящему уровню, как всегда, была осуществлена без законодательно установленной достаточной финансовой компенсации. В результате объемы финансирования лесоустройства и лесовосстановления уменьшились практически вдвое. Региональные потери идут на фоне общего сокращения объемов лесовосстановления в стране. Официально признано, что за последние два десятилетия площади лесовосстановления в стране сократились почти в 2 раза, при этом активными мерами, путем создания лесных культур, - в 2,5 раза. При сохранившихся тенденциях ежегодные объемы лесовосстановительных работ к 2020 г. могут снизиться до 70-80 тыс. га, что составит менее 10% ежегодных потерь леса11.
В Иркутской области лесовосстановление в 2011 г. выполнено на 75 тыс. га, в том числе посеяно и посажено 7,7 тыс. га лесных культур - 96% от годового плана. Однако такой уровень в 2010 г. обеспечивал лесовосстановление в масштабах 26% к площади потерь лесных насаждений. Для сравнения: в среднем по России этот процент равен 66%.
Низкие объемы лесовосстановления связаны с крайне незначительными средствами, выделяемыми на эти цели. Эксперты12 отмечают, что если средние затраты на лесовосста-новление составляют в области примерно 2 руб. 50 коп. на один кубометр вырубленной древесины, то в развитых странах - примерно 600-700 долл. на гектар вырубленной территории, или 80-90 руб. на каждый заготовленный кубометр, т.е. примерно в 32-35 раз больше, чем в Иркутской области.
Все частные причины критического состояния в лесном хозяйстве системно взаимосвязаны и уходят корнями в действующую государственную экономическую политику, в основе которой - вопросы собственности и разделения прав и обязанностей по управлению.
11 Проект Государственной программы «Развитие лесного хозяйства» Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). - М., 2011. URL: http://souzles-nn.ru/wp-content/uploads/2011/11/Проект.
12 Макаренко Е. Лесовосстановление в Иркутской области неэффективно // Сибирские новости. - 2011. - 14 янв. URL: http://www.snews.ru/ exclusive.php?id- 26703
Государственная Собственность - это сложное, мно-
собственность как гоаспектное и многодисциплинарное объект управления явление, которое, однако, традиционно рассматривается с юридических позиций. Между тем экономические и психологические нюансы для понимании текущих проблем управления собственностью не менее важны.
Экономическая теория учит, что в рыночных условиях частный собственник является априори эффективным хозяином, т.е. наиболее заинтересованным субъектом в экономическом результате использования объекта. Такое допущение весьма ограниченно, кроме того, собственнику важна не сама собственность в виде объекта, а те дополнительные выгоды или полезность, которая она тем или иным способом несет. Полезность же - это оценочная категория, она зависит от многочисленных особенностей самого блага и характера его потребления и субъективного их восприятия (например, текущие выгоды субъект ценит больше будущих).
Кроме того, собственник наряду с максимизацией полез-ностей минимизирует затраты по управлению объектом собственности, перекладывая их на иных субъектов, чаще иерархически зависимых или экономически и политически более слабых. Поэтому наличие альтернативных вариантов получаемых полезностей от объекта определяет в рыночных условиях пути использования и управления объектом, включая его покупку/продажу с целью максимизации текущей выгоды и переложение затратных полномочий на сторонних лиц.
Такой подход фактически действует и в отношении государственной собственности. Правда, здесь собственник в лице государства формально ограничен, так как публичная или общественная собственность (включая государственную), исходя из ст. 3 Конституции РФ, является достоянием всего многонационального народа Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления правомочий публичного собственника должны преследовать не свой частный или групповой интерес, а исходить из публичных или общественных интересов. Правда, это понятие весьма размыто и неоднозначно.
Можно выделить несколько концептуальных подходов к формированию общественного интереса, превалирующих в том или ином обществе.
1. Балансовый подход на основе интегрированной совокупности интересов личности, общества и государства (правда, сформировать оптимально сбалансированную квинтэссенцию горизонтальных и вертикальных групп интересов весьма сложно).
2. Либеральный подход, доказывающий, что общественный интерес может быть представлен только как некая совокупность частных (переходный или частный вариант балансового подхода).
3. Этатический подход, когда общественный интерес декларируется определенным классом, сословием, кланом посредством классового, сословного, олигархического и т.д. государства.
Этатический подход дал в советский период вполне разумные результаты в области управления общественной собственностью. Но в настоящее время при кардинально изменившихся идеологических принципах этот же подход приносит совершенно иные макроэкономические и социальные результаты. Для изменения способа формирования общественных интересов необходимы достаточно высокий уровень экономического развития либо широкая и сильная гражданская активность общества.
Реализуя «общественный интерес» в отношении собственности, государство в лице федеральных органов управления производит разделение функций управления по иерархии власти на две основные группы:
- определение текущих рамок и будущих перспектив государственной собственности;
- конкретизация и реализация текущих управленческих функций.
В результате все острые проблемы управления собственностью переносятся на региональный уровень, как и в случае с лесным хозяйством. Справиться с возложенными на регион управленческими задачами весьма сложно из-за наличия серьезных правовых противоречий. Назовем основные из них.
1. Правовой статус собственности, включая государственную, устанавливается законодательством, однако в федеральных законах наиболее полно отражены конституционно-правовые вопросы регулирования публичного имущества
субъектов Федерации и муниципальных образований, в то время как режим федерального имущества отражен недостаточно. Этому способствует дисбаланс правовых норм: есть федеральные законы о приватизации, банкротстве и т. д., но нет законов о собственности и управлении ею, законов о земле, об оценке, о трасте (доверительном управлении), залоге, ипотеке и др.
2. Правовое регулирование имущественных отношений основывается на приоритете государственных или муниципальных полномочий и полной зависимости объектов публичной собственности от юридической судьбы полномочий.
3. Полномочия в отношении конституционно-правовых вопросов регулирования детализируются в основном в функционально-отраслевом аспекте и в меньшей степени - в организационно-структурном, что ведет к излишнему сосредоточению (монополизации) властных полномочий в рамках компетенции органов исполнительной власти, при этом иные группы и уровни управления часто игнорируются.
4. Органы исполнительной власти пользуются, распоряжаются и управляют имуществом в соответствии с нормативно-правовыми актами по реализации полномочий этих органов, поскольку данное имущество по закону является «экономической базой» самой власти. Таким образом, юридически исполнительную власть можно оценивать только по степени соответствия собственным нормам полномочий, а не по характеру изменения «экономической базы» и т.д.
Частные противоречия в управлении являются результатом общей юридической разбалансированности, в том числе:
- отсутствия общих правил и норм регулирования управления государственной собственностью при наличии частных способов и приемов распоряжения имуществом;
- узости официально регламентированных задач и действий по реализации полномочий органов управления при огромной широте общественных проблем и потребностей, в частности, в отношении объектов собственности;
- приоритете государственных или муниципальных полномочий по организационно-функциональному признаку при отсутствии их систематизации по отраслевому, объектному назначению.
Установленные противоречия являются прямым следствием сформированных федеральной властью норм управления государственной собственностью. Именно благодаря недостаточной констатации общих правил регулирования государственной собственностью на фоне хаотичных частных решений и действий происходит неэффективная законная или незаконная эксплуатация собственности.
Однако в легкомыслии собственника винить не приходится, поскольку такая ситуация лежит в плоскости запланированного им общего дрейфа собственности по вектору: общественная - государственная - административно-бюрократическая - частная, как одного из более выгодных вариантов максимизации субъективной текущей полезности. Вся действующая правовая система регулирования государственной собственности формируется по принципу ускорения данного движения, для чего не требуется правовой системности. Такой подход к изменению статуса собственности диктуется многими современными причинами, включая доминирующий реакционный субъективизм13, глобализацию, конкурентные войны, территориальную и экономическую периферийность и др.
Цивилизованный подход к государственной собственности, в нашем случае - в лесной отрасли, имеет иной вектор развития. Примером может служить не менее лесистая Канада, у которой весь лесной фонд состоит из государственной собственности, при этом лесозаготовка ведется только на 28% лесопокрытой территории, а большая часть лесов сберегается следующим поколениям. Лесозаготовки ведутся централизованно крупными национальными лесопромышленными фирмами. Только 10 крупнейших национальных компаний обеспечивают более 70% всего производства мягкой древесины, которую затем эффективно перерабатывают многочисленные частные компании, обеспечивая Канаде 19%-ю долю лесопро-дукции на мировом рынке14. Такая политика возможна на ос-
13 Шри Ауробиндо. Человеческий цикл. Изд-во: Роза мира. - 1999. -С. 304.
14 Королев П.В. Учет мировых тенденций в лесной отрасли при формировании концепции развития ЛПК Иркутской области / Концепция развития ЛПК Иркутской области до 2015 года. Материалы научно-практической конференции «Лесопользование. Деревообработка - 2006». -Иркутск, 2007.
нове тесного и продуктивного взаимодействия различных уровней и ветвей власти, посредством работы объединенного отраслевого Совета министров, принимающих совместно и открыто все стратегические решения по эффективному использованию национальных лесных ресурсов.
Безусловно, лес с экономико-правовых позиций является сложным объектом собственности, владение и пользование которым не может осуществляться только на рыночных принципах, поскольку он в большей степени является общественным, ресурсным и экологическим благом. Данную мысль в свое время зафиксировал Конституционный суд РФ, который в своем постановлении от 09.01.1998 г. по делу о проверке конституционности действующего Лесного кодекса дал заключение, что «Лесной фонд России - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом.. , а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов -представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим»15.
Реализовать подобный подход возможно на основе более четкого правового оформления общественной собственности посредством организации официально признанного общественного сектора со специфическими целями и задачами функционирования, а также самостоятельной системой управления им. В этом случае выгоды и затраты управления объектом собственности получат оценку и могут быть оптимизированы в зависимости от реализации первоначальных интересов и целей собственника в лице всего общества.
15 Информационно-правовой портал Гарант. И^: http://base.garant.ru/ 12107820/
