CC BY
44
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2007. № 4
В.В. Петкау
ЛЕСНОЕ ХОЗЯЙСТВО РОССИИ: ЭКОНОМИЧЕСКИЙ
И ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ
Как известно, леса Российской Федерации являются национальным достоянием, а развитая лесная промышленность обеспечивает значительный приток средств в доходную часть бюджета страны, что непосредственно оказывает влияние на благосостояние нации в целом. В связи с этим основной задачей лесного законодательства сегодня, по мнению автора, должно стать обеспечение гарантий прав и свобод человека на благоприятную окружающую среду и на равный доступ к пользованию природными богатствами. А поскольку лесной сектор дает в настоящее время стране только 2,5% ВВП и 3,7% экспортной выручки, необходимо законодательно урегулировать отношения в области рационального использования лесных ресурсов, заинтересовать предпринимателей осуществлять приток инвестиций в отрасль лесного хозяйства и одновременно с этим процессом обеспечивать лесам охрану и восстановление.
Рассматривая развитие законодательства о лесах, стоит отметить, что еще в 1977 г. был принят Закон СССР «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик»1. В этом законе были сведены все нормативные положения, связанные с основными требованиями к ведению лесного хозяйства (включая средозащитные функции), с предотвращением негативного влияния предприятий и других объектов на состояние лесов, определены порядок, виды и сроки лесных пользований (в том числе для научно-исследовательских, культурно-оздоровительных целей, нужд охотничьего хозяйства), отражены особенности лесопользования в городских лесах и лесах заповедников, установлены порядок ведения государственного учета лесов и государственного лесного кадастра, содержание работ по лесоустройству, а также законодательно закреплены три группы лесов (I, II, III) с учетом их экономического и защитного значения, которые были первоначально выделены согласно постановлению Совнаркома СССР от 23 апреля 1943 г. № 4302. Все изложенные выше нормы в неизменном виде впоследствии вошли в Лесной кодекс РСФСР 1978 г.
1 Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства 1917-1985. VI.. 1986. С. 286-303.
2 Сборник нормативных актов по охране природы. VI.. 1978. С. 396.
и в малоизмененном виде — в действующий ныне Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г.
В Лесном кодексе РСФСР 1978 г. было определено понятие «государственный лесной фонд» и принято разделение всего лесного хозяйства на леса государственного значения (включая леса, находящиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городские леса и леса заповедников) и колхозные леса, а также древесно-кустарниковые насаждения, не входящие в лесной фонд3. В отношении отпуска древесины на корню в лесах государственного значения был законодательно закреплен принцип платности, в то время как лесопользование в колхозах для нужд общественного хозяйства оставалось бесплатным4. С 1 января 1982 г. был введен в действие прейскурант № 07-01 «Таксы на древесину основных лесных пород, отпускаемую на корню», который впоследствии был заменен на аналогичный прейскурант № 07-01-011991/2.
В 1990 г. был принят Закон СССР «О собственности в СССР», а в 1991 г. - Закон РСФСР «О собственности в РСФСР». Согласно этим законам, правомочия собственности на природные ресурсы (в частности на леса) были распределены между различными субъектами лесных отношений, а исключительная государственная собственность на леса была разделена на следующие виды: общесоюзную, союзных республик, автономных образований5.
В постсоветский период в Российской Федерации 6 марта 1993 г. были приняты Основы лесного законодательства, но в них вопросы собственности не затрагивались, правомочием распоряжения лесами наделялись местные администрации, а сам лесной фонд перешел во владение лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных парков, учебных и опытных лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства6.
В 1997 г. был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации (№ 22-ФЗот 29 января 1997 г.), в котором законодательно определялись в качестве объектов лесных отношений лесной фонд Российской Федерации, леса, не входящие в лесной фонд, и древесно-кустарниковая растительность7. Лесной кодекс существенно расширил полномочия Российской Федерации по сравне-
3 Лесной кодекс РСФСР. VI.. 1987. С. 6.
4 Там же. С. 29-30.
3 О собственности в СССР. Закон Союза ССР от 6 марта 1990; О собственности в РСФСР. Закон РСФСР.
6 Основы лесного законодательства Российской Федерации. VI.. 1993. С. 10.
7 Лесной кодекс Российской Федерации. VI.. 2001. С. 5.
3 ВМУ, экономика, № 4
33
нию с Основами лесного законодательства. В целом действующий Лесной кодекс является основным законодательным актом в лесном законодательстве Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить Лесному кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом, регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Лесной кодекс содержит правовые нормы, регулирующие права пользования лесами, организацию лесного хозяйства, структуру и методы государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесов. В отношении организации лесного хозяйства, регламентации видов лесопользования, воспроизводства лесов, охраны и защиты лесного фонда, а также финансирования расходов на государственное управление в области использования, охраны и воспроизводства лесов и на ведение лесного хозяйства новый Лесной кодекс в основном унаследовал традиционные правовые нормы.
Что касается нового проекта Лесного кодекса, то, к сожалению, он пока не обеспечивает сочетания экологических, экономических и социальных интересов в процессе организации лесопользования. Проект больше ориентирован на экономическую составляющую отрасли и не затрагивает такой важный аспект, как управление лесным фондом как федеральной собственностью, что крайне отрицательно может сказаться на экологической и социальной стороне вопроса. Фактически все полномочия по управлению и охране лесов размыты, не урегулировано должным образом взаимодействие между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением.
Так, субъекты Российской Федерации лишены возможности заниматься вопросами охраны, восстановления и управления лесами. Все обязательства по ведению лесного хозяйства, восстановлению и тушению пожаров законопроектом передаются собственникам и арендаторам лесных участков, что естественным образом увеличит себестоимость выпускаемой продукции.
Разделы охраны и восстановления лесов не отвечают требованиям современного законодательства стран с развитым лесным сектором. Целесообразно для ведущих заготовку древесины ввести обязанность обеспечивать полное восстановление лесов, закрепленных за арендаторами. И кроме того, требуется принятие мер по наведению порядка в области лесовосстановления, которое также нуждается в правовом обеспечении. В частности, какотме-
чает депутат Государственной думы М.Я. Лебедева, данные меры могут быть ориентированы на обязанность арендаторов готовить планы лесовосстановления на вырубленных площадях, нарушение которых должно служить основанием для прекращения договора аренды. А требование по охране биоразнообразия в лесах должно быть не просто провозглашено в качестве принципа, а дополнено положениями, определяющими объекты биоразнообразия и меры их охраны. При этом необходимо оставить традиционно используемые группы лесов и категории защитности. Кроме того, необходимо четко установить обязательность получения положительного заключения при проведении государственной экологической экспертизы лесоустроительной документации.
Что касается роли государства в новом проекте Лесного кодекса, то он предусматривает разделение управленческих и контрольных функций между разными ведомствами. Управленческие функции закрепляются за лесной службой и ее подразделениями, а функции охраны лесов и надзора за соблюдением лесного законодательства — за специальным надзорным органом. Вследствие такого разделения управленческие структуры (в настоящее время — лесхозы) почти полностью потеряют возможности выполнять функции лесной охраны и принимать какие-либо меры к нарушителям лесного законодательства.
В предлагаемой редакции проекта государство фактически уходит от права управления своей собственностью, причем теряются и контрольные полномочия. Становится непонятно, кто за что отвечает. Эти аспекты требуют существенной доработки.
Стоит также отметить, что в законопроекте урегулированы только вопросы платы за пользование лесом, которая является исключительно бюджетным механизмом и не оказывает стимулирующих функций.
Кроме того, кодексом не определяется, в каких объемах арендаторы обязаны вести лесное хозяйство, т.е. потенциально допускается возможность ведения лесохозяйственных мероприятий в несопоставимо малых объемах по сравнению с интенсивностью изъятия лесных ресурсов. Опыт других государств показывает, что отсутствие таких экономических механизмов будет заставлять собственника избегать выполнения экономически невыгодных мероприятий по охране лесов и лесной экосистемы в целом. Необходимо предусмотреть и механизмы экономического стимулирования, которые должны включать такие меры, как поощрение, в том числе освобождение от налогов, а также кооперирование лесопользователей, их сотрудничество и т.д. В одном пакете с проектом Лесного кодекса необходимо представить поправки в бюджетное и налоговое законодательства.
Для больших городов, таких, как Москва, Санкт-Петербург, представляет опасность содержащаяся в данном проекте возможность застройки участков лесного фонда, находящихся в аренде. Несколько статей в проекте нового кодекса дают возможность неограниченного строительства на землях лесного фонда.
Кроме того, п. 5 ст. 18 законопроекта допускает перевод лесов первой группы во вторую группу. Это означает, что возможно вовлечение в эксплуатацию лесов, выполняющих важные экологические функции. Однако в проекте не указаны основания такого перевода, не определены случаи, когда возможен такой перевод. Неблагоприятные экологические последствия необоснованного перевода лесов первой группы во вторую очевидны: лесозаготовители будут пользоваться этим пробелом законодательства.
Возможность приобретения права частной собственности на некоторые лесные участки вступает в противоречие с интересами охраны окружающей среды. Неоправданна с позиции охраны лесов частная собственность на такие леса первой группы, как противоэрозионные, леса первой, второй, и третьей санитарных зон, леса, относящиеся к горно-санитарной зоне курортов, и другие леса, не указанные в п. 2 ст. 56 проекта. В этих лесах лесопользование ограничено, в них нельзя вести рентабельное лесопользование.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды», особо ценные в рекреационном и оздоровительном смысле земли не подлежат приватизации. С экономической точки зрения есть смысл допустить возможность приватизации лесов только второй группы.
Вопросы частной собственности на леса урегулированы нечетко и бессистемно. Проект определяет порядок приобретения частной собственности на лес. Однако в нем нет правовых норм, которые бы регулировали порядок реализации права частной собственности. Совершенно недостаточно приобрести в собственность участок леса. Важно еще и определить, как использовать это право, как его защитить. Этот недостаток проекта может привести к возникновению не только экологических, но и социальных и экономических проблем. Один только пример. Частный собственник решил продать свой лесной участок. В проекте по этому поводу ничего не сказано. Какие нужно соблюсти условия, какие могут быть особенности совершения таких сделок?
Ссылки в пункте 5 ст. 22 проекта о том, что правовой режим лесных участков и лесных угодий определяется на основании положений земельного и гражданского законодательства, если иное не предусмотрено настоящим кодексом, не могут помочь в решении таких вопросов. Эта норма не соответствует ни Земельному кодек-
су, ни Гражданскому кодексу РФ. Вопросы использования земель лесного фонда всегда были предметом регулирования лесного законодательства. Лишь самые общие положения, касающиеся правового режима земель лесного фонда, установлены в ст. 101 Земельного кодекса. В Гражданском кодексе об этих участках вообще не сказано ни слова. Поэтому если будет принят Лесной кодекс в таком виде, эта формулировка будет означать, что правовой режим данных участков не будет определен. Возникнет множество правовых проблем.
В условиях проведения административной реформы следует поддержать предложения, которые сформулированы в проекте, относительно системы исполнительных органов государственной власти, которые будут заниматься вопросами лесопользования и охраны лесов. Прежде всего, совершенно обоснованно выделение трех видов государственных органов в этой сфере:
1) органов исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов;
2) органов по управлению лесным фондом;
3) органов по надзору за соблюдением лесного законодательства.
Четкое разделение полномочий этих органов позволит обеспечить действительно эффективную систему организации использования и охраны лесов. Каждый из них будет заниматься только теми вопросами, которые отнесены к его компетенции, что позволит исключить дублирование функций и обеспечить независимый государственный контроль за соблюдением лесного законодательства.
Однако необходимо отметить, что решение вопросов ограничения лесопользования следует отнести к числу полномочий федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства (ст. 12, 13 проекта).
Неудовлетворительно с точки зрения интересов охраны окружающей среды урегулированы в ст. 31 проекта вопросы заготовки древесины — вида лесопользования, который наносит наибольший ущерб лесам и всей природе — водным объектам, животному миру, почвам.
Остались неурегулированными самые важные вопросы осуществления данного вида лесопользования. Не определен порядок установления возраста рубок. Ничего не сказано о нормативе заготовки древесины при рубках главного пользования, т.е. о расчетной лесосеке, о порядке определения и ее утверждения. Не урегулирован вопрос об определении объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках.
Указанные недостатки Лесного кодекса приведут к тому, что будут допускаться перерубы, что повлечет за собой истощение лесов, уменьшение лесистости территорий.
В проекте говорится, что вопросы заготовки живицы и рубок леса будут регулироваться техническими регламентами. Техническим регламентом должны также регулироваться вопросы лесовос-становления. Это ошибочное положение, потому что технические регламенты должны определять требования к производимой продукции, т.е. к объектам, уже извлеченным из природной среды, с тем чтобы обеспечить ее безопасность для здоровья человека, природы. Например, процесс производства продукции представляет собой заготовку древесины, которая осуществляется путем применения соответствующих видов и способов рубок леса. Правила рубок леса определяют требования к этому технологическому процессу, а не законодательство о техническом регулировании, поскольку предметом данного процесса является лес — природный объект.
По моему мнению, порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий исчерпывающим образом должен быть урегулирован в Лесном кодексе, причем без отсылочных норм к подзаконным нормативным актам, которые требуют дополнительных согласований. Учитывая, что проводимая сейчас административная реформа одной из главных своих целей преследует борьбу с коррупцией, в проекте следует не только максимально четко изложить порядок перевода, но и ввести необходимость получения разного рода разрешений и согласований в органах государственной власти федерального уровня.
Серьезным недостатком действующего Лесного кодекса является то, что он допускает строительство объектов недвижимости на участках лесного фонда, предоставленных для культурно-оздоровительных целей. Это не только противоречит основным принципам охраны лесов, но и в ряде регионов, например в Московской области, приводит к негативным социальным последствиям: при условии доступной процедуры аренды лесных земель застраиваются капитальными строениями все ценные в рекреационном смысле участки леса. Разрешение на застройку только 10% от арендованной площади грубо нарушается. Население не имеет доступа к местам традиционного отдыха.
Допустив возможность строительства объектов недвижимости при осуществлении права лесопользования для культурно-оздоровительных целей, лесное законодательство фактически распространило на такие земельные участки правовой режим земель рекреационного назначения. Однако в действительности на эти земли распространяется правовой режим лесного фонда.
В тех случаях, когда возникает необходимость размещения объектов недвижимости на землях лесного фонда, следует переводить участки земель лесного фонда в состав земель иных категорий.
В соответствии со сказанным необходимо в новом Лесном кодексе установить запрет на строительство объектов недвижимости на землях лесного фонда, как взятых в аренду, так и приобретенных в частную собственность. Это позволит в ряде регионов сохранить существующую социальную стабильность.
В завершение необходимо сказать, что настоящий проект Лесного кодекса изобилует противоречиями как с внутренними, так и с другими федеральными законами. Проект требует существенной доработки, особенно в частях, которые регламентируют порядок перевода лесных земель в земли иных категорий, порядок и критерии разделения лесов на группы, право собственности на участки лесного фонда, аренду лесного участка.
В связи с выявленными недостатками нового проекта сегодня требуется его значительная доработка, направленная на экологизацию и внедрение процедур по лесовосстановлению не только в среднесрочной, но и в долгосрочной перспективе. В январе 2003 г. Правительством РФ была принята концепция развития лесного хозяйства до 2010 г. и программа развития с финансированием почти на 20 млрд долл., правда, без четкого указания источника финансирования, что ставит под сомнение выполнение программы. Сегодня Государственная дума еще не приняла новый Лесной кодекс — основополагающий документ. Да и в том виде, в каком он внесен на рассмотрение, он, может быть, не будет подписан Президентом Российской Федерации. На сегодняшний день основная проблема развития лесного хозяйства России связана с отсутствием государственного подхода и личности, которая могла бы взять на себя всю степень ответственности за принятие решений.
