CC BY
32
УДК 342
Арутюнов Эрик Каренович
доктор исторических наук, профессор кафедры общих гуманитарных и социально-экономических дисциплин Краснодарского муниципального медицинского института высшего сестринского образования, профессор кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного университета [email protected] Erik K. Arutyunov
Doctor of History, Professor of the Humanities
and Social and Economic Disciplines Krasnodar
Municipal Medical Institute of Sisterly Education,
Рrofessor of the department of institutional
economics and investment management Federal
state educational institution of the Kuban state University
Легитимизации местного сообщества в правовых отношениях через институт муниципального образования
The legitimization of the local community in legal relations through the
municipal formation
Аннотация. Данная статья раскрывает взаимосвязи между муниципальным образованием и местным сообществом, оценивается степень изученности этих явлений в науке муниципального права, анализируются различные подходы ученых к соотношению таких явлений, как местное сообщество и муниципальное образование.
Автором сделан вывод о том, что муниципальное образование первично легитимизирует местное сообщество при создании муниципального образования, а также вторично, постоянно — когда оно в лице своих органов и должностных лиц представляет местное сообщество в правовых отношениях.
Ключевые слова: муниципальное образование, население муниципального образования, местное сообщество, местное самоуправление, легитимизация.
Annotation. This article reveals the relationship between a municipality and a local community; it assesses the level of knowledge of these phenomena in the science of the municipal law, and there are different scientific approaches to such phenomena as the local community and the municipality. The author makes the conclusion that the municipal formation primary legitimizes the local community in the process of its creation, and secondly, when it represents the local community in legal relations through its officials.
Keywords: municipal formation, the population of the municipal formation, local community, local government, the legitimization.
В последнем десятилетии XX в. — первом десятилетии XXI в. одним из сравнительно малоисследованных институтов муниципального права является муниципальное образование. Бурное развитие муниципального права в России в последнем десятилетии XX в. — первом десятилетии XXI в. вывело эту отрасль юридической науки на такой уровень развития, когда от описания законодательства, его изменений и очевидных проблем применения можно перейти к более глубокому теоретическому уровню исследований. Но по-прежнему небольшое количество научных работ посвящены его изучению, иногда исследуются отдельные аспекты этого института, или оно попадает в поле зрения ученых-правоведов в рамках изучения более широких вопросов, анализируются отраслевые аспекты правосубъектности муниципального образования, но крупные комплексные исследования муниципального образования отсутствуют.
Местное сообщество в российской науке муниципального права исследовано намного лучше, чем муниципальное образование. Этому не препятствует то, что в Конституции РФ 1993 г. [7] и федеральных законах не применяется термин «местное сообщество». Но использование этого определения в правовых позициях позволяет сделать вывод, что дефиниция «местное сообщество» может быть предметом муниципально-правовых исследований.
О.И. Баженова допускает применение термина «местное сообщество» не в целях обозначения нового субъекта права, а в качестве тождественного (синонимичного) понятию население муниципального образования. По ее мнению, эта дефиниция вводится в законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты в целях обозначения населения как единого, сплоченного общими интересами коллектива, который не образуется по указанию закона [2, с. 33, 35].
Е.В. Гриценко считает, что, когда законодатель ведет речь о местных интересах (интересах населения), местных традициях, вопросах местного значения, имеются в виду, прежде всего, интересы, традиции и вопросы, представляющие важность для населения как местного сообщества, а не простой совокупности граждан [5, с. 318].
С точки зрения В.А. Горожанина, категория местного сообщества не имеет ценности ни для юридической науки, ни для правоприменительной практики [3, с. 19]. Эти суждения основаны на критическом отношении к спорным идеям С.А. Авакьяна о членстве в местном сообществе, возможности введения принятия в его состав вновь прибывших граждан [1, с. 5—15] и наделения местного сообщества статусом собственника муниципального имущества.
Однако, когда говорится о населении муниципального образования как субъекте местного самоуправления и невозможности употреблять в данном случае понятие «местное сообщество» [4, с. 75—76], то эту точку зрения
поддержать нельзя. Действительно, авторы Конституции РФ и федеральных законов оставили дефиницию «население» в конституционно-правовой и муниципально-правовой терминологии, трижды употребив ее в главе нашего Основного закона, посвященной местному самоуправлению [7, п. 1 ст. 130 и пп. 1 и 2 ст. 131] (термин «население» был и в ранее действовавшей Конституции РФ, в частности в ст. 138), несмотря на то, что еще во время обсуждения проекта ныне действующей Конституции РФ в Конституционном совещании, созванном Президентом РФ Б.Н. Ельциным, использование определения «население» уже критиковалось, поскольку эта категория — неправовая, социальная, демографическая, географическая [6, с. 114—115].
Значит, термин «население», который используется в Конституции РФ, не вводит его автоматически в инструментарий конституционно-правовой и муниципально-правовой науки. Юридический характер этого понятия может ограничиваться фактом его применения в Основном законе и других актах как конституционно-правовой легальной, но не научной дефиниции. Если согласиться с тем, что население муниципального образования является субъектом местного самоуправления, то тогда будут существовать два термина «население муниципального образования»: географическое определение — все лица, проживающие на территории муниципального образования, и юридическое — лица, проживающие на территории муниципального образования и имеющие право на осуществление местного самоуправления.
Для того, чтобы местное сообщество могло принимать участие в осуществлении местного самоуправления, муниципальное образование выступает как организационная структура или организационная форма, в рамках которой функционируют члены местного сообщества, глава муниципального образования, органы местного самоуправления, депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборных органов местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления и муниципальные служащие. Соответствующие отношения условно можно назвать «внутренними» по отношению к муниципальному образованию. Без нормального функционирования муниципального образо-вания как организационной структуры невозможна реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления.
«Внешние» отношения муниципального образования, связанные с правовой формой осуществления местного самоуправления местным сообществом, характеризуются тем, что в них вступают органы и должностные лица местного самоуправления, представляя интересы муниципального образования с юридической точки зрения и местного сообщества — с политико-юридической. Безусловно, «внешними» будут отношения этих субъектов с теми, которые не перечислены выше как субъекты «внутренних» отношений, связанных с организацией муниципального образования. Разграничение отношений органов и должностных лиц местного самоуправления с членами местного сообщества, депутатами представительных органов муниципальных образований, членами выборных органов местного самоуправления и муниципальными служащими на «внутренние» и «внешние»
является перспективным направлением научных исследований. Можно предположить, что в качестве критерия может выступать содержание отношений.
В рамках исследования муниципального образования как правовой формы осуществления местного самоуправления местным сообществом приобретают значение такие вопросы, как правосубъектность муниципального образования, его правоспособность, дееспособность и некоторые другие, которые не возникают, например, когда члены местного сообщества в рамках муниципального образования с помощью местного референдума реализуют свое право на осуществление местного самоуправления.
Можно предположить, что не будет непреодолимых препятствий между организационной и правовой формами осуществления местным сообществом права на местное самоуправление, в качестве которых можно рассматривать муниципальное образование. Например, при изучении обеих форм могут возникать вопросы, связанные с территориальными пределами муниципального образования. Важным методологическим условием корректного научного исследования муниципального образования будет уточнение того, что изучается, — организационная или правовая форма осуществления местным сообществом местного самоуправления.
Местное сообщество — основа конструкции муниципального образования. При этом местное сообщество не является частью последнего, но определяет деятельность муниципального образования через непосредственные формы осуществления местного самоуправления. Они могут включаться в систему муниципального образования, когда замещают деятельность органов местного самоуправления. О первичности категории местного сообщества и вторичности категории муниципального образования говорит Е.В. Гриценко. Он отмечает, что местное сообщество сыграло важную роль в качестве переходного понятия к юридической конструкции муниципального образования [5, с. 318].
Применительно к взаимосвязям между местным сообществом и муниципальным образованием важнейшим является то, что муниципальное образование — это, по большей части, юридическое явление, которое возникло после принятия Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 декабря 1993 г. № 32 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий» [20], «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», части первой Гражданского кодекса РФ [4].
Государство с помощью права первично легитимизирует местные сообщества, создавая муниципальные образования, юридически закрепляя при этом их границы. Теоретически во время данного процесса должно признаваться существование уже сформировавшегося местного сообщества. Иногда при создании муниципального образования вопрос о существовании полноценного местного сообщества, обладающего вышеперечисленными
признаками, на его территории не является приоритетным. Это может быть следствием различных политических или юридических коллизий, иногда просто ошибок. В данном случае действует презумпция безусловного существования на территории муниципального образования местного сообщества. Опровергнуть эту презумпцию, если при создании муниципального образования соблюдаются все правовые нормы, невозможно, так как эта презумпция «скрыта» законодателем с помощью игнорирования юридической конструкции «местного сообщества» в федеральных законах.
Принципы территориальной организации местного самоуправления, зафиксированные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности положения ст. 11 этого акта [8], сформулированы таким образом, что можно сделать вывод о том, что целями законодателя являются:
— компактность постоянного или преимущественного проживания населения на определенной территории, обозначенной географическими, экономическими, экологическими и иными границами;
— относительная (в зависимости от уровня развития общества) ресурсная обеспеченность территориальной общности для удовлетворения основных потребностей населения;
—устойчивая способность местного сообщества к воспроизводству территориальной группы населения, среды жизнедеятельности за счет внутренних и внешних ресурсов системы.
Также очевидна формально-юридическая реализация такого социологического признака местного сообщества, как наличие элементов самоуправления, которые с помощью муниципального права реализуются в рамках муниципального образования во время вторичной легитимизации местного сообщества муниципальным образованием. Это является подтверждением того, что законодатель, не говоря о местном сообществе в тексте федеральных законов, фактически стремится к тому, чтобы то, что он называет «населением муниципального образования», обладало признаками местного сообщества.
Вторичная легитимизация местного сообщества муниципальным образованием происходит постоянно, когда последнее, его органы и должностные лица, с политико-юридической точки зрения, действуют в интересах местного сообщества, и если оно сочтет, что выборные должностные лица местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления не справляются с этой их основной задачей, то они могут быть не переизбраны на следующей срок, а если нарушают законодательство — то и отозваны, что, однако, технически почти невозможно из-за сложности процедуры отзыва.
Анализ процессов легитимизации местного сообщества позволяет сделать вывод о том, что местное сообщество и муниципальное образование — неразрывно связанные явления. Без местного сообщества, хотя бы презумпции
его существования, не может существовать муниципальное образование, которое представляет местное сообщество в правовых отношениях.
ЛИТЕРАТУРА:
1.Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник Моск. ун-та. Серия 11, Право. 1996. N 2.
2.Баженова О.И. О назначении понятия «местное сообщество» при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. — 2008. —№ 7.
3. Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации//Муниципальное право. 1998. № 4..
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая: Новая редакция. По состоянию на 25 января 2014 г. -(Профессиональные юридические системы. Кодекс). И: Проспект, - 576 с., 2014г.
5. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России / Академический юридический журнал», № 4 (октябрь-декабрь), 2002 г.
6. Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы, 29 апреля — 10 ноября 1993 г. / под общ. ред.: А.А. Собчак, С.А. Филатов, В.С. Черномырдин [и др.]. В 21 т. — Т. 14. — М.:Юрид. лит., 1996.
7. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N2-ФКЗ).
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в действующей редакции от 27.05.2014 г.
REFERENCES
1. Avakyan, S.A. (1996), The local government in the Russian Federation: concepts and solutions of the new law. // Vestnik of Moscow university. S.11. N.2.
2. Bazhenova, I.O. (2008), About the purpose of the "local community" in the realization of citizens' right to local self-government in the Russian Federation. // the Constitutional and municipal law. - № 7.
3. Gorozhanin, V. (1998), Concept and peculiarities of the legal status of the subjects of the local government in the Russian Federation//Municipal law. № 4..
4. Civil code of the Russian Federation. (2014). The first, second, third and fourth parts: the New edition. 25 January 2014 - (Professional legal system. The code). Ed. Prospect, - 576p.
5. Gritsenko, E.V. (2002), Local self-government in the system ofpublic administration of the Federal state: the value of the experience of Germany for Russia / Academic law journal, № 4 (October-December).
6. The constitutional Council: Transcripts. The materials. Documents, April 29 -November 10, 1993 / under the General editorship: A.A. Sobchak, S.A. Filatov, V.S.
Chernomyrdin [and others]. 21 so -14 So. - M:Jud. lit., 1996.
7. The Constitution of the Russian Federation (with amendments introduced by Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 N 6-FCL, dated 30.12.2008 N 7-FCL, dated 05.02.2014 N 2-FCL).
8. Federal law of October 6 2003 № 131-FL "About the general principles of organization of local government in the Russian Federation ", as amended from 27.05.2014.
