CC BY
41
Ю.И. Васильев
Васильев Юрий Иванович — адъюнкт адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России
Квалифицированное молчание законодателя — элемент демократизации правотворчества или вариант авторитарного государственного управления?
До настоящего времени учеными-правоведами не сформулировано единого определения понятия демократии. Вместе с тем, существует широкий спектр подходов к ее определению, объединяет которые наличие таких отдельных элементов демократии, как равенство, соучастие (партиципация), власть большинства, ее ограничение и контроль над ней, терпимость, основные права граждан, правовая и социальная государственность, разделение властей, всеобщие выборы, гласность, конкуренция различных мнений и позиций, плюрализм.
Демократизация правотворчества является сложным, многоаспектным понятием, поскольку являет собой процесс внедрения в законотворческую деятельность демократических принципов, в том числе такого, как участие граждан в управлении делами общества и государства. Сведение правотворчества к исключительной деятельности государства применимо лишь к тоталитарным государствам. Демократическое правовое государство не должно монополизировать правотворчество, а будет признавать и уважать правотворчество и иных субъектов. Речь идет об обычном праве, творцом которого выступает народ, речь идет о корпоративном праве, творцом которого выступают общественные объединения граждан и т. д. Еще К. Маркс писал, что законодательная власть не создает законов, ее задача в том, чтобы открывать объективные законы в самой жизни и соответственно их формировать, не навязывая исторической необходимости свои произвольные решения1.
Идея закона как универсального регулятора почти всех общественных отношений родилась в советское время, полагает Ф.М. Раянов2, когда законов принималось очень мало, а общественные отношения в основном регламентировались всевозможными инструкциями, приказами многочисленных государственных ведомственных учреждений, порою противоречащими даже имеющимся законам. В правовой науке выработано общее представление о заинтересованности государственной власти в осуществлении одностороннего влияния на общество и в недопущении общественных структур к принятию важных политических решений как о составляющих авторитаризма3. Постсоветская Россия развивается по вектору ухода от сложившей за время существования Союза Советских Социалистических Республик политической парадигмы — максимально отстранить граждан от участия в управлении государством. Демократические решения в большей степени носили в то время фиктивный или показной характер.
Потенциальная эффективность закона зависит от факторов, находящихся в сфере законотворчества. Это и учет законодателем потребностей общественного развития, правильный выбор предмета и методов правового регулирования, и соблюдение правил нормотворческой техники в процессе разработки и издания закона.
Законотворческая деятельность эффективна, если она соответствует своей основной цели — разрешению экономических, экологических, социальных, демографических и иных задач. Эта цель реализуется путем выявления существенных потребностей в правовом регулировании, своевременном планировании и прогнозировании законотворчества, разработке и принятии качественных законопроектов, своевременного издания законов, регламентирующих определенные области общественных отношений в интересах населения всей страны, а также при условии непротиворечивого вхождения данного закона в систему законодательства.
Стабильная и уверенная власть, опирающаяся на демократические процедуры принятия властных решений, на приоритет прав человека, последовательно проводящая принятые решения в жизнь посредством законодательно определенных властно-политических рычагов, — это и есть гарантия участия гражданина в управлении государством. Для этого и происходят изменения властной парадиг-
1 См.: Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 1. С. 285.
2См.: Раянов Ф.М. Пробелы в законодательстве: новый подход к старой проблеме» // Пробелы в законодательстве и пути их устранения: сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 14—15 сентября 2007 г.). Н. Новгород, 2008. С. 254.
3 См.: Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л.В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М., 2006. С. 41.
мы: от монолога — к диалогу, от социального конструирования «сверху» — к социальной инженерии совместного созидания, от репрессивного подавления — к общественному консенсусу, от политизированного идеологизаторства — к профессионализму политиков и первенству закона.
В современной России еще одной важной вехой в законодательном закреплении участия граждан и общественных структур в законотворчестве, повышению качества и эффективности принимаемых законодательных актов может стать Закон «О нормативных правовых актах», проект которого вот уже несколько лет стоит на повестке дня Государственной Думы РФ. Данный нормативный правовой акт определил бы правовой механизм для привлечения институтов гражданского общества к процессу подготовки нормативных правовых актов, их общественному обсуждению.
Логическим решением проблемы демократизации законотворчества на современном этапе развития нашего государства в части привлечения институтов гражданского общества к процессу подготовки нормативных правовых актов стало подписание Президентом Российской Федерации Указа «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»1 от 9 февраля 2011 года № 167 (далее — Указ), главный смысл которого — в сломе практики максимального отстранения граждан от участия в управлении государством.
В соответствии со статьей 1 данного Указа на общественное обсуждение могут быть вынесены проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.
Проекты законов поручено размещать федеральным государственным органам, которые участвовали в их разработке. Вместе с текстом законопроекта должны быть представлены сопровождающие документы — пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, информация о том, как граждане могут направить на сайт свои замечания и предложения, и время, в течение которого будет идти обсуждение. Законопроект может быть выложен на сайте госоргана или на отдельно созданном сайте. Через 90 дней со дня завершения обсуждения федеральным государственным органам предписано представлять Президенту доклад о его результатах. Однако описание механизма ответной реакции главы государства на этот доклад в Указе отсутствует. Возможно, отсутствие регламентации такого механизма может рассматриваться как квалифицированное молчание Президента как субъекта подзаконного правотворчества. Закономерен вопрос, смогут ли граждане в таком случае повлиять на ключевые положения законов, предложенных им в рамках интернет-дискуссии?
По нашему мнению, факт вынесения на общественное обсуждение проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов являет собой проявление демократизации правотворческого процесса. Реализован один из основных принципов правотворчества — принцип демократизма. Основываясь на вышеизложенном, очевиден вывод, что подписание данного Указа позволяет запустить механизм, который может эффективно выявлять истинные стремления и волю народа.
Целесообразно предположить, что нормативная регламентация деятельности главы государства по результатам доклада об общественном обсуждении проекта федерального конституционного закона или федерального закона, сознательно, но не безосновательно оставлена неурегулированной и на то имеются веские причины, которые требуют отдельного глубокого анализа.
Рассматриваемое явление в пределах отечественной правотворческой практики обладает новизной. Еще не накоплен положительный правовой опыт в том размере, который необходим для обоснованного нормативного закрепления данного отношения. Этот факт, по нашему мнению, создает препятствия в реализации такого принципа правотворчества, как принцип использования правового опыта.
Проблематика квалифицированного молчания законодателя, включая дефинирование, типологию и методологию использования, не нашла широкого отражения в современной отраслевой и общеотраслевой отечественной и зарубежной юридической литературе, а лишь фрагментарно подвергалась анализу в работах, посвященных пробелам в праве (как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях), но только в контексте более общих исследований пробелов в праве. Отсутствие фундаментальных исследований квалифицированного молчания законодателя создает трудности в процессе успешной реализации принципа научности как неотъемлемого принципа правотворчества.
С технико-юридической точки зрения представляется целесообразным закрепить понятие «квалифицированное молчание законодателя» путем принятия соответствующей юридической дефинитивной нормы, которую вполне оправданно можно разместить в Федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Очевидно, что Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» позволил сделать еще один шаг на пути демократизации правотворческого процесса, а отсутствие регламентации механизма ответной реакции главы государства на доклад о результатах обсуждения не стоит относить однозначно к негативным правовым
1 Российская газета. 2011. 11 февраля.
Васильев Ю.И. Квалифицированное молчание законодателя — элемент демократизации...
явлениям. В правовой науке не проводились исследования по проблеме допустимости и возможным пределам квалифицированного молчания законодателя и, как следствие, данные термины остались на уровне юридической лексики. Можно предположить, что, с одной стороны, жесткие и, возможно, ненужные границы для действий Президента после предоставления доклада о результатах общественного обсуждения законопроектов, могли бы препятствовать объективной и в полном объеме необходимой реакции на данный доклад. С другой стороны, отсутствие такой регламентации представляет главе государства широкие пределы усмотрения относительно своих действий на предоставленный доклад.
В настоящий момент необходимо дальнейшее развитие научных позиций о возможной модификации и модернизации имеющихся подходов и теоретических разработок в этой области, что позволило бы избежать в будущем подобных дискуссий и не только повысить качество законодательства, но и развивать демократизационный правотворческий процесс.
Мы считаем, что в случае с отсутствием нормативной регламентации деятельности главы государства по результатам доклада об общественном обсуждении проекта федерального конституционного закона или федерального закона налицо квалифицированное молчание главы государства как субъекта правотворчества. При этом его молчание намеренное и является показателем активности Президента как субъекта правотворчества.
В заключение необходимо сказать, что мы рассмотрели лишь одно конкретное проявление квалифицированного молчания как явный пример демократизации правотворчества. Несмотря на то, что есть вопросы, которые остаются пока без ответа и требуют фундаментального исследования, даже сама идея такого нормативного правового акта является прямым воплощением принципа демократизма правотворчества.
