CC BY
142Критическая инфраструктура
в системе обеспечения национальной безопасности США
Ковалева Татьяна Константиновна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, [email protected]
В статье анализируются ключевые характеристики современного регулирования критической инфраструктуры как составной части системы обеспечения национальной безопасности США. Обозначены направления развития регулирования этой сферы, а также основные инструменты регулирования, связанные с защитой объектов критической инфраструктуры секторов, имеющих критической значение. Национальная стратегия внутренней безопасности США 2002 г., Национальная стратегия физической защиты критической инфраструктуры и ключевых объектов США 2003 г., Закон об иностранных инвестициях и национальной безопасности 2007 г., исполнительные указы президентов США, специальные президентские директивы, принятые в период с 2003 по 2019 гг. о внутренней безопасности и обеспечении защиты критической инфраструктуры, отчеты разведывательного сообщества США, определившие новые характеристики защиты объектов критической инфраструктуры, рассматриваются в качестве важных этапов в становлении системы современного инструментария регулирования критической инфраструктуры как ключевого объекта защиты, безопасность которого рассматривается как составляющая национальной безопасности США. Обозначены направления поиска оптимальных моделей государственного регулирования критической инфраструктуры в современный период. Показаны изменения в системе регулирующих органов в связи с принятием в августе 2018 г. Закона о модернизации анализа риска, связанного с иностранным инвестированием, названы ключевые положения, направленные на защиту критической инфраструктуры.
Ключевые слова: критические секторы, критическая инфраструктура, национальная безопасность, внутренняя безопасность.
На современном этапе смещение фокуса внимания регулятора в США в сторону усиления правовых конструкций, определяющих особый статус объектов критической инфраструктуры как ключевых объектов защиты, становится важнейшей частью концепции внутренней безопасности и национальной безопасности США. Именно это направление получает развитие в последнее десятилетие на уровне федерального законодательства США, закрепляется в президентских исполнительных указах и директивах. Изначально закрепленное в 2001 г. в Законе "О сплочении и укреплении Америки путём обеспечения надлежащими средствами, требуемыми для пресечения и воспрепятствования терроризму» и в Законе «О национальной безопасности» 2002 г., а также в ряде президентских исполнительных указах и директивах понятие «критическая инфраструктура» [1] продолжает активно использоваться в последнее десятилетие исключительно в контексте обеспечения национальной безопасности США. Концептуальная парадигма, основанная на закреплении особого статуса конкретных объектов инфраструктуры четко определенной регулятором группы секторов и индустрий, выделенных в качестве «критических», продолжает последовательно развиваться в современной системе государственного регулирования. Так, в июле 2002 г. Министерство внутренней безопасности США (The United States Department of Homeland Security) представило «Национальную стратегию внутренней безопасности» (National Strategy for Homeland Security), в которой защита критической инфраструктуры и значимы объектов определялась, как одна из шести ключевых задач обеспечения национальной безопасности. Перечень критически значимых секторов, обозначенных в этом качестве Национальной стратегией внутренней безопасности был несколько расширен по сравнению с предшествующим законодательством и теперь включал секторы: телекоммуникаций, энергетический, банковско-финансовый, транспортный, водоснабжение, службы экстренной помощи и обеспечения работы органов власти управления, здравоохранение, химическую индустрию, в том числе опасные материалы, почтовую службу и перевозки, оборонно-промышленный, сельско-хозяйственный и пище-
X X
о го А с.
X
го m
о
ю
М О
а>
о
es
№ Ol
О Ш
m х
<
m о х
X
вой промышленности[2]. Указанный документ также определил основные направления необходимых сопредельных действий федеральных и местных властей в указанной сфере, включая систему необходимых взаимодействий с частным сектором, в собственности или оперативном управлении которого находились объекты критической инфраструктуры. Уже в феврале 2003 г. администрацией президента Буша была принята «Национальная стратегия физической защиты критической инфраструктуры и важнейших объектов» (The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructure and Key Assets. 2003»[3], которая установила стратегические цели и задачи государственных структур в сфере обеспечения безопасности и защиты объектов критической инфраструктуры, закрепила единообразные принципы, определяющие подходы к их регулированию, основы построения тесного взаимодействия в рамках понимания принципа «совместной ответственности» всех уполномоченных субъектов, как на межправительственном уровне (федерация- штаты - местные органы власти и управления), так и внутри межведомственного-секторального сегмента, включая связку «регулятор - частные бизнес структуры», в собственности или управлении которых находятся объекты критической инфраструктуры. В «Национальной стратегии физической защиты критической инфраструктуры и ключевых объектов» также была проведена идентификация и категоризация видов угроз объектам критической инфраструктуры, которые были разделены на три основные группы: прямые, имеющие нарастающий (cascading) эффект и ведущие к разрушению объектов критической инфраструктуры вследствие прямой атаки или иного воздействия на ключевые системы; непрямое инфраструктурное воздействие, способное вызвать сбой, дезорганизацию работы, в том числе и посредством создания негативных социальных эффектов; использование элементов инфраструктуры или конкретную инфраструктуру для поражения других целей. В этом акте в табличной форме были представлены все основные виды объектов критической инфраструктуры, подлежащие особому режиму защиты с точки зрения интересов национальной безопасности США (5000 аэропортов, 590 тыс. мостов на магистральных трассах, 66 тыс. химических заводов и др.). Далее, именно здесь определялись полномочия федерального правительства США в сфере обеспечения защиты объектов критической инфраструктуры, включающие регулирование, координацию взаимодействия, обеспечение институциональной поддержки, основанной на секторальной сформатированной схеме (где за каждый критически значимый сектор отвечает соответствующий орган исполнительной власти, обозначаемый в специальной документации как
«ведущее агентство»-lead agency), возглавляемой Президентом США. Также были определены все параметры походов к регулированию объектов критической инфраструктуры: идентификация этих объектов по каждому сектору, их категоризация, определение возможных видов угроз по сектору, стандартизация требований защиты, унификация сводных геопространственных данных, организация адекватных механизмов по обмену информацией, включая информацию, имеющую гриф секретности, определение инструментов защиты персонала, связанного с работой на объектах критической инфраструктуры и некоторые другие. И, наконец, в «Национальной стратегии физической защиты критической инфраструктуры и ключевых объектов» были определены соответствующие направления фундаментальных научных исследований и технического поиска, ориентированные на поиск новых решений в сфере создания эффективных моделей регулирования и защиты критической инфраструктуры.
Симптоматично то, что в последние десятилетия развитие системы инструментария регулирования обеспечения безопасности объектов критической инфраструктуры осуществляется преимущественно президентскими директивами, некоторые из которых до сих пор имеют гриф секретности (так, например, полный текст директив 15, 16 и 17, принятых президентом Бушем, до сих пор имеют гриф секретности и считаются классифицированными (classified) документами)[4]. Ввиду особой значимости защиты критической инфраструктуры в системе обеспечения национальной безопасности США 17 декабря 2003 г. Президент США Буш подписал специальную Директиву, ставшую основной регулирования этой сферы, -Директиву о внутренней безопасности 7. «Критическая инфраструктура: идентификация, приори-тезация и защита» (Homeland Security Presidential Decision Directive 7. Critical Infrastructure Identification, Prioritization and Protection, далее -Директива 7). Директива 7 подтвердила положения предыдущих нормативных правовых актов (в частности, координационную роль главы Министерства внутренней безопасности как ключевого должностного лица, исполняющего координационные функции по организации защиты критической инфраструктуры, полномочия соответствующих министерств и ведомств по каждому критическому сектору и индустрии как основных институтов, отвечающих за идентификацию, категоризацию и приоритезацию объектов защиты) и внесла ряд институциональных изменений в систему регулирующих органов, уточнив их полномочия. Так, в соответствии с Директивой 7 был создан Комитет по координации политики по защите критической инфраструктуры (Critical Infrastructure Protection Policy Coordinating Committee), в задачи которого входила организа-
ция работы по координации межведомственного сотрудничества и взаимодействия в указанной сфере. Министерство внутренней безопасности получило ключевые полномочия по защите критической инфраструктуры в секторе химической промышленности и опасных материалов. Директива 7 закрепила требование о представлении главе Министерства внутренней безопасности всеми уполномоченными ведомствами, входящими в так называемый круг отвечающих за соответствующий сектор «ведущих агентств» (lead agencies), ежегодных отчетов о результатах работы с частным сектором, в собственности или оперативном управлении которого находились объекты критической инфраструктуры. И, наконец, Директивой 7 была установлена обязанность каждого органа федеральной власти разработать и представить на утверждение Министерства внутренней безопасности план по защите объектов критической инфраструктуры, обеспечивавших деятельность этого органа. Анализ указанных положений наглядно показывает, что хотя Директива 7 развивала концепцию защиты критической индустрии, закрепленные ранее, фокус регулирования был несколько смешен в сторону совершенствования механизмов межведомственного взаимодействия и установления необходимых связей с частным сектором. Установления Директивы 7 впоследствии были подкреплены принятием президентом Бушем в 2003- 2009 гг. ряда директив, определивших формат конкретных действий федеральных и местных властей по организации защиты объектов критической инфраструктуры, как в целом (Директива о внутренней безопасности 8. «Национальная готовность».-Homeland Security Presidential Directive 8. National Preparedness), так и в конкретных отдельно взятых сферах (Директива о внутренней безопасности 10. «Биозащита в 21 веке». - Homeland Security Presidential Directive 10. Biodefence for the 21st Century; Директива о внутренней безопасности 13. «Политика безопасности на море». Homeland Security Presidential Directive 1 3. -Maritime Security Policy) или в конкретных критических секторах (Директива о внутренней безопасности 9. «Защита сельского хозяйства и продовольственной продукции Соединенных Штатов Америки».- Homeland Security Presidential Directive 9. Defense of the Unites States Agriculture and Food), а также установивших уточненные процедуры контроля за террористами (Директива о внутренней безопасности 11. «Комплексные процедуры проверки в связи с терроризмом». -Homeland Security Presidential Directive 11. Comprehensive Terrorist-Related Screening Procedures). Защита критической инфраструктуры как многосоставного объекта сопровождалась принятием и некоторых точечных решений. Так, на основании Директивы о внутренней безопас-
ности 14. «Обнаружение ядерных материалов» от 15 апреля 2005 г. (Homeland Security Presidential Directive 14. Domestic Nuclear Detection), принятой президентом Бушем, были определены национальные задачи по разработке системы мер, направленных на обнаружение ядерных материалов и развитие ядерной криминалистики в целях обеспечения безопасности объектов критической инфраструктуры, таких как морские порты, аэропорты и т.п. Далее, ввиду особой важности безопасности авиационного сообщения Президент Буш в 2007 г. принимает специальную директиву, целью которой стало обеспечение защиты критических объектов авиационного сектора (Директива о внутренней безопасности 16. «Национальная стратегия авиационной безопасности». -Homeland Security Presidential Directive 16.National Strategy for Aviation Security) И, наконец, в этом же году была принята Директива о внутренней безопасности 19. «О борьбе с террористическим использованием взрывчатых веществ (Homeland Security Presidential Directive 16.Combating Terrorist Use of Explosives in the Unites States), установившая параметры разработки и импле-ментации механизмов защиты объектов критической инфраструктуры в случае террористической атаки с применением взрывных устройств.
Правовые конструкции регулятора, определяя особый статус объектов критической инфраструктуры как составной части и важнейшей составляющей концепции внутренней и национальной безопасности США, также установили новые параметры ограничения допуска иностранных инвесторов в сферу критической инфраструктуры. Так, еще в 2007 г. в «Законе об иностранных инвестициях и национальной безопасности» (Foreign Investment and National Security Act of 2007 -FINSA, далее - Закон 2007 г.)[5], само понятие «национальная безопасность» раскрывалось в конфигурации связки с критической инфраструктурой, а именно: как «вопросы, которые относятся к внутренней безопасности, включающие те, которые связаны с критической инфраструктурой». Законодатель, определяя объекты защиты, прежде всего, называл объекты «критической инфраструктуры». Эта концепция регулирования критической инфраструктуры критических секторов как объектов защиты с точки зрения интересов национальной безопасности США, став основой правовой платформы Закона 2007 г., подтвердила значимость критической инфраструктуры четкой правовой увязкой с понятием «национальная безопасность», обозначив последнюю как «вопросы, которые относятся к внутренней безопасности, включающие те, которые связаны с критической инфраструктурой». При этом защита критической инфраструктуры заявлялась законодателем в качестве высшего приоритета и предмета особого внимания государства. Установления Закона 2007
х х О го А С.
X
го m
о
ю
M О
to
Oi
о
сч
№ Ol
О Ш
m х
<
m о х
X
г. в их взаимосвязи с положениями других нормативных правовых актов создавали необходимую законодательную базу для участия широкого круга уполномоченных органов исполнительной власти в определении и категоризации объектов защиты, что способствовало эффективной идентификации последних, а сама система и порядок включения объектов в категорию «критических» (а значит защищаемых особыми установлениями) позволяла (в рамках проведения анализа возможности допуска иностранного инвестора) эффективно определять конкретные механизмы защиты классифицированного объекта. Каждый уполномоченный орган исполнительной власти, в ведение которого соответствующий критический сектор, и соответственно объекты критической инфраструктуры, был обязан исследовать возможные угрозы национальной безопасности и формирование позиции о комплексной системе мер по защите объектов критической инфраструктуры и наличии/отсутствии угрозы национальной безопасности в связи с любого рода участием иностранного инвестора в трансакции, предполагающей его доступ к объектам критической инфраструктуры. Закон 2007 г. установил положение, в соответствии с которым любая потенциальная иностранная инвестиция должна была быть расследована с точки зрения возможных угроз национальной безопасности при этом каждый член уполномоченного органа - Комитета по иностранным инвестициям США (Committee on Foreign Investment in the United States - CFIUS, далее - Комитет) был обязан применять то узкоспециальное определение национальной безопасности, которое было определено для конкретной сферы деятельности представляемого им ведомства. Закон 2007 г. закрепил требование об обязательном подтверждении Конгрессу каждым членом Комитета (или его заместителем) факта отсутствия в сфере его ответственности любых нерешенных проблем, связанных с обеспечением национальной безопасности США при осуществлении конкретной иностранной инвестиции, связанной в том числе с объектами критической инфраструктуры. Расследование как самостоятельная стадия принятия решения по существу проводилось обязательно в случаях: если результатом трансакции стало установление иностранного контроля над критической инфраструктурой, наличия потенциальной угрозы национальной безопасности США, участия в трансакции компании, контролируемой иностранным правительством, а также в любом другом случае по рекомендации уполномоченного органа. Весьма индикативно и то, что постоянными членами Комитета стали министр внутренних дел США, министр обороны США, Государственный секретарь США, Генеральный атторней США, а также по должности (ex officio) Директор национальной разведки
США. Президенту США было предоставлено право назначения в Комитет новых членов, что повышало экспертизу Комитета и его потенциал исследования проблемы «across the spectrum», осуществляя анализ и расследование возможных угроз национальной безопасности США в связи с конкретными иностранными инвестициями.
Хотя вышеизложенное наглядно показывает, что развитие государственного регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности в сопредельности с защитой критической инфраструктуры уже был направлен в сторону ужесточения контроля безопасности объектов таковой, тем не менее, ряд фактов свидетельствовал о том, что действовавшие инструменты требуют коррекции. Всесторонний анализ потенциальных угроз национальной безопасности показывал наличие секторов уязвимости, что требовало принятия более радикальных мер. Именно поэтому вопрос об особом статусе критической инфраструктуры выделенных секторов, имеющих критическое значение как объектов защиты в контексте обеспечения национальной безопасности, и поиск наиболее оптимальных механизмов защиты именно объектов критической инфраструктуры во всем их многообразии продолжал оставаться в центре внимания органов власти и управления США. Так, в 2010 г. президент Обама подписал Национальную стратегию безопасности, специальный раздел которой был посвящен вопросам внутренней безопасности и защите объектов критической инфраструктуры, последующая коррекция которой в феврале 2015 в значительной степени была определена, в том числе, и созданием дополнительных механизмов защиты критической инфраструктуры. Как показывает анализ, из 43 директив по вопросам национальной безопасности, принятых президентом Обама в период с 2009 по 2017 гг., (многие из которых до сих пор имеют высший уровень секретности «top secret/noforn»), 6 направлены полностью или в части на регулирование вопросов обеспечения защиты критической инфраструктуры [6], Ситуация с поиском адекватных механизмов защиты критической инфраструктуры особенно обострилась в октябре 2012 г., когда Постоянный специальный Комитет Палаты представителей США по разведке (Permanent Select Committee on Intelligence) представил «Отчет о расследовании проблем национальной безопасности США, возникающих в связи с деятельностью ряда иностранных компаний», в котором указал на опасность для национальной безопасности страны, возникающую в связи с приобретением названными компаниями американских объектов критической инфраструктуры критических секторов, а в ноябре 2012 г. Комиссия по обзору экономики и безопасности США, уполномоченная осуществлять постоянное наблюдение за эконо-
мическими отношениями США и Китая с целью оценки их возможного влияния на национальную безопасность США (The United States Economic and Security Review Commission - U.S. China Commission), представила Конгрессу отчет, ключевыми положениями которого стали факты о деятельности связанных с правительством китайских компаний, преследовавших при инвестировании в США политико-стратегические цели, и являющихся проводниками индустриальной политики правительства [7]. Самую большую озабоченность Разведывательного сообщества США и Министерства обороны США вызывал не сам факт иностранного инвестирования, а цели и конкретные объекты инвестиционной деятельности. Широкомасштабный анализ выявил институциональные и организационные проблемы, связанные с обеспечением национальной безопасности США, в том числе и в связи с пробелами регулирования критической инфраструктуры, что предопределило необходимость разработки и формального закрепления комплекса мер, направленных, в том числе, и на изменение системы параметров регулирования указанного объекта. Именно этими обстоятельствами и вызвано появление следующей важной вехи в развитии современной концепции значимости критической инфраструктуры в общей системе национальной безопасности США - принятие президентом Оба-мой 12 февраля 2013 г. Политической директивы 21. «Безопасность и жизнеспособность критической инфраструктуры (Presidential Policy Directive 21. Critical Infrastructure Security and Resilience. далее-Директива 21)[8], установившей уточненную концепцию обеспечения безопасности критической инфраструктуры как одного из ключевых элементов системы обеспечения национальной безопасности США. Директива 21 определив сложный, многосоставной и многослойный характер критической инфраструктуры, и, зафиксировав многоэлементную конфигурацию системы субъектов, как владеющих объектами критической инфраструктуры, так и управляющих таковыми, в императивных конструкциях (must be), закрепила требование о принятии необходимых мер по организации обеспечения безопасности критической инфраструктуры, по обеспечению ее устойчивости к опасным воздействиям любого рода и способности к незамедлительному восстановлению в случае повреждений. Основные концептуальные положения Директивы 21 определялись установлением следующих параметров: ключевая роль уполномоченных ведомств (Sector Specific Agencies), отвечающих за конкретный сектор, в проведении экспертизы и осуществлении постоянного контроля за объектами критической инфраструктуры, находящимися в их сфере ответственности, при тесном взаимодействии с частным сектором (в собственности или опера-
тивном управлении которого могут находиться объекты критической инфраструктуры); ведущая роль министра внутренней безопасности (Secretary of Homeland Security) в осуществлении функций стратегического руководства и общенациональной координации, направленными на обеспечение безопасности и устойчивости критической инфраструктуры, а также в сфере организации выполнения конкретных задач по идентификации, приоритезации объектов критической инфраструктуры, определению возможных угроз ее жизнеспособности и картированию последствий любого рода негативных воздействий; четко определенная роль уполномоченных органов исполнительной власти США, включая Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, ФБР, Министерство внутренних дел (Department of the Interior), Разведывательное Сообщество США и др. Директива 21 определила создание в системе Министерства внутренней безопасности двух национальных центров критической инфраструктуры, имеющих каждый свою сферу ответственности, соответственно: физические объекты критической инфраструктуры и объекты киберин-фраструктуры), в сферу ответственности которых было включено информационное обеспечение и анализ. В Директиве был поставлен ряд задач, направленных на совершенствование защиты и жизнеспособности объектов критической инфраструктуры, в том числе, связанных с усилением роли разведки и контрразведки по предотвращению террористических актов и активизации исследований о минимизации возможных последствий таковых, а также с необходимостью проведения дополнительных исследований, направленных на совершенствование защиты и жизнеспособности объектов критической инфраструктуры. Последующей эффективной имплемента-ции заявленных задач способствовало то, что Директива четко фиксировала конкретные сроки выполнения каждой из них с указанием уполномоченных органов, ответственных за их реализацию.
Последующие события подтвердили последовательное становление системы национальной безопасности США в тесной увязке с защитой критической инфраструктуры. Так, уже 11 мая 2017 г. президент Трамп принимает Исполнительный указ 13800 «Об усилении кибербезопас-ности федеральных сетей и критической инфраструктуры» (Executive Order 13800 «On Strengthening the Cybersecurity of Federal Networks and Critical Infrastructure»), в котором были определены меры по уточнению полномочий ряда государственных органов, в сфере анализа и выявления потенциальных новых угроз, оптимизации управления указанным объектом, создания дополнительных гарантий его устойчивого функционирования [9]. Далее, в июле 2017 г. Исполни-
х
X
о го А с.
X
го m
о
ю
M О
Oi
о
es
№ Ol
О Ш
m х
<
m о х
X
тельным указом 13805 создается Совет по критической инфраструктуре (Presidentioal Advisory Council on Infrastructure), в задачу которого входит разработка рекомендаций по приоритезации потребностей инфраструктуры, уточнение и совершенствование процедур документооборота, внедрению инноваций, улучшению взаимодействий с частным сектором, в собственности или оперативном управлении которого находятся объекты критической инфрпаструктуры [10]. В рамках полномочий, возложенных на Разведывательное сообщество США, Совет национальной разведки США (National Intelligence Council), представил в апреле 2018 г. доклад, содержащий жесткий вывод о «беспрецедентной угрозе» для всей индустриальной базы США, возникшей вследствие вторжения Китая в критически важные секторы и объекты критической инфраструктуры через механизмы приобретения предприятий, создания совместных предприятий, сделок слияния и поглощения с целью обеспечения контроля над индустриально значимыми производствами и научными центрами и неправомерной передачи американских технологий, объектов интеллектуальной собственности и «knowhow»[11]. Вышеуказанные исследования, выявившие институциональные и организационные проблемы, позволили экспертам сделать однозначные выводы о потенциальной угрозе национальной безопасности США предопределили необходимость выработки и формального закрепления комплекса мер, включающих в том числе, изменение системы параметров регулирования иностранного инвестирования в экономику США, связанного с критическими секторами и объектами критической инфраструктуры. Именно эти задачи и стояли перед законодателями, участвующими в подготовке проекта Закона о модернизации анализа риска, связанного с иностранным инвестированием (Foreign Investment Risk Review Modernization Act of August 13, 2018, далее - Закон 2018г.)[12]. Важно указать, что Разведывательное сообщество США совместно с Министерством обороны США незамедлительно предложили ряд институциональных решений, направленных на ужесточение правил об иностранном инвестировании в объекты критической инфраструктуры, а также на введение ряда более радикальных положений о контроле иностранного инвестирования в экономику США в целом. Принятый в августе 2018 г. Закон 2018 г. четко закрепил ключевой инвариант подхода к регулированию иностранного инвестирования в экономику США: иностранная инвестиция должна оцениваться через призму соответствия интересам обеспечения национальной безопасности в их традиционном понимании. Уполномоченным органам власти было предложено при вынесении решения о допустимости инвестиции в экономику США провести расследование о
целях страны, к которой принадлежит инвестор, о возможности установления им контроля приобретаемой компании. При этом было определено, что страны, вызывающие особую озабоченность (country of spécial concern), продемонстрировавших или объявивших в качестве стратегической цели приобретение критических технологий или критической инфраструктуры США, не должны получать согласование на сделку. Конгресс указал также на то, что расследование потенциальных последствий рассматриваемой сделки для национальной безопасности США, если такая сделка приводит к установлению кумулятивного контроля (cumulative control) ввиду уже состоявшихся недавних сделок иностранного правительства или иностранного лица в отношении какого-либо определенного вида критической инфраструктуры, энергетических активов, критических материалов или критических технологий, проводится обязательно. Очевидно, что ключевые положения Закона 2018 г., определяемые алгоритмом классической формулы регулирования такого вида нормативных правовых актов «инвестирующий субъект - объект инвестирования - цель инвестирования - характер инвестирования, включая возможность установления контроля принятия решений», концентрируются вокруг связки понятий «национальная безопасность», «контроль», «критическая инфраструктура» (critical infrastructure), «критические технологии» (critical technology) , «критические материалы» (critical materials). Закон, определяя само понятие "национальная безопасность" через призму сопредельности с критической инфраструктурой, а именно: как «все вопросы, касающиеся внутренней безопасности (homeland security), включая его применение к критической инфраструктуре», значительно расширил сферу объектов защиты, включив в него, в том числе и объекты, формально не являющиеся объектами критической инфраструктуры, но находящихся поблизости от таковых. В категорию трансакций, требующих особого внимания, дополнительно включены, во-первых, все сделки, совершаемые иностранным лицом или в интересах иностранного лица, направленные на приобретение, аренду, или заключение договора концессии недвижимой собственности, находящейся в непосредственной близости от «чувствительных» (sensitive) государственных объектов США критической инфраструктуры (аэропортов, морских портов, военных или любых других объектов или сооружений, имеющих особое значение в силу обстоятельств, связанных с национальной безопасностью); во-вторых, любые иные инвестиции («any other investment») в любую не аффилированную бизнес структуру США, являющуюся собственником или осуществляющую эксплуатацию, изготовление, снабжение или обслуживание объектов критиче-
ской инфраструктуры. В Законе уточнены объекты защиты по каждой из вышеперечисленных трансакций. Так, по категории «недвижимая собственность» определено, что, любое находящееся в США имущество, расположенное в пределах аэропорта, морского порта, в непосредственной близости от военных объектов или иных объектов недвижимой собственности правительства США, имеющих особое значение в силу обстоятельств, связанных с национальной безопасностью США, и может объективно давать иностранному лицу возможность собирать разведывательную информацию о деятельности на объекте защиты, или может иным образом создать риск иностранного наблюдения за деятельности на объекте защиты, должно расцениваться как находящееся в непосредственной близости (close proximity) от объектов защиты и приобретает особый статус защищаемого. Спе-
цифику нового регулирования определяет и то, что, теперь расследование проводится и в случае любой трансакции, позволяющей иностранному инвестору получить права члена совета директоров компании, наблюдателя в совете директоров компании или права назначения в совет директоров или в другой аналогичный орган, а также осуществлять любой вид участия в принятии значимых решений, связанных с критической инфраструктурой США. Далее, характер трактовки в Законе 2018 г. понятия «существенная непубличная информация технического характера» (как «информации, которая позволяет получить сведения, ноу-хау и понимание, не находящиеся в свободном доступе, о конструкции месторасположении и эксплуатации критической инфраструктуры; или необходимой для проектирования, создания, разработки, испытания, производства или изготовления критических технологий, включая процессы, приемы и методы») указывает на базовые идеи концепции законодателя, ориентированного на установление параметров минимально допустимых отклонений в достижении поставленной им цели - защиты критической инфраструктуры как одной из ключевых составляющих системы национальной безопасности США. Симптоматично, что Закон 2018 г. расширил полномочия Директора национальной разведки США, определив круг его обязанностей по сбору информации и анализу (с привлечением всего Разведывательного сообщества США) любой угрозы национальной безопасности в связи с иностранным инвестированием, одновременно предоставляя ему право заявить Комитету об угрозе и без проведения такого анализа, а также установив его обязанность представлять результаты такого анализа Особому комитету по разведке Сената США и Постоянному особому комитету по разведке Палаты Представителей США.
Наконец, исполнительные указы президента Трампа, принятых в течение 2019 г., продолжают
последовательно развивать концепцию строгой сопредельности понятий «национальная безопасность» и «критическая инфраструктура», защита которой является важнейшей составляющей системы обеспечения национальной безопасности США. При этом характер содержания принимаемых актов, показывает тенденцию расширения самого спектра регулирования, определяемого появлением новых угроз, определяемых рядом объектных условий общественного развития. Так, за 2019 г. были приняты исполнительные указы, регулирующие вопросы обеспечения инвестирования в сферу энергетической инфраструктуры (Executive Order 868 of April 10, 2019 «Promoting Energy Infrastructure and Economic Growth»), определяющие необходимость мер защиты критической инфраструктуры, которая может быть затронута электромагнитными импульсами (Executive Order 13865 of March 26, 2019 «Coordinating National Resilience to Electromagnetic Pulses»), о федеральной помощи американским инвесторам в финансировании проектов развития национальной инфраструктуры ряда секторов (Executive Order 13858 of January 31, 2019 «Strengthening Buy-American Preferences for Infrastructure Projects»), об обеспечении защиты цепей поставок информационных и коммуникационных технологий и служб (Executive Order 13873 of May 15, 2019 «Securing the Information and Communication Technology and Services Supply Chain») [13] .
Защита критической инфраструктуры в последнее десятилетие стала одной из ключевых задач обеспечения национальной безопасности США. Последовательное регулирование этой сферы общественных отношений позволило выстроить адекватную требованиям сегодняшнего дня систему органов исполнительной власти США, отвечающих за обеспечение национальной безопасности в сопредельности с защитой объектов критической инфраструктуры. Многосоставная система органов власти и управления, уполномоченных обеспечивать защиту критической инфраструктуры, определена многосоставным, многоэлементным и многослойным характером самого объекта регулирования. Важная роль в регулировании критической инфраструктуры отраслевых и ведомственных институтов исполнительной власти США в качестве ключевых субъектов, отвечающих за идентификацию, картирование, приоретизацию, определение модели инструментов защиты объектов критической инфраструктуры, способствует решению задач по обеспечению безопасности критической инфраструктуры каждого сектора, имеющего критическое значение, а широкое вовлечение всех структур Разведывательного сообщества и особенности использования президентами США инструментов исполнительных указов и директив о националь-
х
X
о
го А с.
X
го m
о
ю
M О
to
Oi
о
es
№ Ol
О Ш
m х
<
m о х
X
ной безопасности и политических директив помогает созданию в оптимально короткие сроки уточненных инструментов защиты объектов критической инфраструктуры. Индикатором поступательного развития новых тенденций в деятельности по обеспечению национальной безопасности США и защите критической инфраструктуры стало закрепление в Законе о модернизации анализа рисков, связанных с иностранным инвестированием от 13 августа 2018 г. установлений о новых механизмах контроля допуска иностранных инвесторов в экономику США, (имеющих целью инвестирования в объекты критической инфраструктуры, или объекты, находящиеся в сопредельной близости с таковыми), получившим последующее развитие в исполнительных указах президента Трампа, принятых в 2019 г.
Литература
1. Подробно об эволюции подходов к регулированию критических секторов, критических инду-стрий и критической инфраструктуры см.: Ковалева Т.К. Критические секторы, критические индустрии и критическая инфраструктура как объекты государственного регулирования и защиты в США. Эволюция подходов к регулированию// Инновации и инвестиции.2019, № 6, с.70-76.
2. Здесь и далее цит. по: National Strategy for Homeland Security. Официальный сайт. Министерства внутренней безопасности США. Официальный сайт. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://www.dhs.gov/publication/first-national-strategy-homeland-security (дата обращения 10.09.2019).
3.[Здесь и далее цит. по: The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructure and Key Assets. February, 2003. P. 71. Официальный сайт архивных документов Белого дома США. [Электронный ресурс - Режим доступа https://georgewbush-
whitehouse.archives.gov/pcipb/physical.html (дата обращения 18.09.2019).
4. Здесь и далее по тексту Директивы, принятые президентом Бушем и Обамой цитируются по: National Security Presidential Directives. George Bush Administration; Официальный сайт Федерации американских ученых. [Электронный ресурс -Режим доступа:
https://fas.org/irp/offdocs/nspd/index.html (дата обращения 12.09.2019).
5. Здесь и далее по тексту: Официальный сайт Конгресса США. Authenticated U.S. Government Information. [Электронный ресурс - Режим доступа:
https://www.congress.gov/110/plaws/publ49/PLAW-110publ49.pdf (дата обращения 12.09.2019).
6. Официальный сайт архивных документов Белого дома. [Электронный ресурс - Режим доступа:
https://obamawhitehouse.archives.gov/issues/homel and-security ; Официальный сайт Федерации американских ученых. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://fas.org/irp/offdocs/ppd/ (дата обращения 12.09.2019).
7. Официальный сайт Палаты представителей Конгресса США. Investigative Report of the U.S. National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE. US House of Representatives. 112th Congress. October 8,2012. [Электронный ресурс - Режим доступа:
https://intelligence.house.gov/sites/intelligence.house .gov/files/documents/huawei-zte%20investigative%20report%20(final).pdf (дата обращения 16. 10. 2018).
Официальный сайт Конгресса США. Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission. November 12, сс. 127-189. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://www.uscc.gov/sites/default/files/annual_report s/2012-Report-to-Congress.pdf (дата обращения 14.09.2019).
8. Здесь и далее по тексту см.: Официальный сайт Федерации американских ученых. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-21.pdf (дата обращения 14.09.2019). См.также , Официальный сайт Федерального реестра США. [Электронный ресурс - Режим доступа https://www.federalregister.gov/documents/2013/05Z2 2/2013-12403/modernizing-federal-infrastructure-review-and-permitting-regulations-policies-and-procedures дата обращения 15.09.2019).
9. Официальный сайт Белого дома США. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-strengthening-cybersecurity-federal-networks-critical-infrastructure/ (дата обращения 15.09.2019).
10. Federal Register / Vol. 82, No. 141 / Tuesday, July 25, 2017 / Presidential Documents.
11. См. подробнее Capaccio A. US Faces "Unprecedented Threat " from China on Tech Takeover. Bloomberg . Economics. 22 June 2018. [Электронный ресурс - Режим доступа: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-06-22/china-s-thousand-talents-called-key-in-seizing-u-s-expertise (дата обращения 18.09.2019); McBride J. «Is Made in China 2025» Threat to Global Trade? Council on Foreign Relations. August 2, 2018. [Электронный ресурс - Режим доступа:
https://www.cfr.org/backgrounder/made-china-2025-threat-global-tradeдата (дата обращения 10.09.2019).
12. Здесь и далее по тексту см.: TITLE XVII— REVIEW OF FOREIGN INVESTMENT AND EXPORT CONTROLS. Subtitle A—Committee on Foreign Investment in the United States. Sec.1701.
Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018. Src.1702.Findings;Sense of Congress. (b)Sense of Congress.(5). [Электронный ресурс] -Режим доступа: https://www.treasury.gov/resource-center/international/Documents/Summary-of-FIRRMA.pdf (дата обращения 20.09.2019).
13. Официальный сайт Федерального реестра США. [Электронный ресурс - Режим доступа https://www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders/donald-trump/2019(дата обращения 15.09.2019).
Critical Infrastructure in the US National Security Kovaleva T.K.
Moscow State University, Law Faculty
The key aspects of the current regulatory tools to ensure critical infrastructure security as integral part of the national security are analyzed. Key features of the government regulation are described and the basic elements of the government involvement in the national security protection in conjunction with critical infrastructure security are named. National Strategy for Homeland Security of 2002, National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructure and Key Assets of 2003, Foreign Investment and National Security Act of 2007, Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, Executive Orders and Presidential directives of 20032019 on homeland security issues and critical infrastructure protection, Intelligence Community reports on homeland and national security are considered as the important stages in the evolution of the critical infrastructure protection concept within the national security paradigm. Essential features of the regulatory approaches in the contemporary state intervention processes are named. Modifications in the government agencies system with regard to the Foreign Investment Risk Review Modernization Act of August 2018, along with the essential regulatory provisions to ensure the security of the critical infrastructure are listed. Key words: critical sectors, critical infrastructure, national security, homeland security
References
1. For details on the evolution of approaches to the regulation of
critical sectors, critical industries and critical infrastructure, see: Kovaleva TK Critical sectors, critical industries and critical infrastructure as objects of government regulation and protection in the United States. The evolution of regulatory approaches // Innovations and Investments. 2019, No. 6, p. 70-76.
2. Hereinafter cit. By: National Strategy for Homeland Security.
Official site. US Department of Homeland Security. Official site. [Electronic resource] - Access mode: https://www.dhs.gov/publication/first-national-strategy-homeland-security (accessed September 10, 2019).
3. [Hereinafter cit. by: The National Strategy for the Physical Protection of Critical Infrastructure and Key Assets. February, 2003. P. 71. Official site of archival documents of the White House of the USA. [Electronic resource] - Access mode https://georgewbush-
whitehouse.archives.gov/pcipb/physical.html (accessed
September 18, 2019).
4. Hereinafter, the Directives adopted by President Bush and Obama are cited by: National Security Presidential Directives. George Bush Administration; The official website of the Federation of American Scientists. [Electronic resource] -Access mode:
https://fas.org/irp/offdocs/nspd/index.html (accessed September 12, 2019).
5. Hereinafter: the official website of the US Congress. Authenticated U.S. Government Information. [Electronic resource] - Access mode: https://www.congress.gov/110/plaws/publ49/PLAW-110publ49.pdf (accessed September 12, 2019).
6. The official website of the White House archival documents.
[Electronic resource] - Access mode: https://obamawhitehouse.archives.gov/issues/homeland-security; The official website of the Federation of American Scientists. [Electronic resource] - Access mode: https://fas.org/irp/offdocs/ppd/ (accessed September 12, 2019).
7. The official website of the House of Representatives of the US
Congress. Investigative Report of the U.S. National Security Issues Posed by Chinese Telecommunications Companies Huawei and ZTE. US House of Representatives. 112th Congress. October 8,2012. [Electronic resource] - Access mode:
https://intelligence.house.gov/sites/intelligence.house.gov/files/ documents/huawei-
zte%20investigative%20report%20(final).pdf (accessed 16. 10 . 2018).
The official website of the US Congress. Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission. November 12, ss 127-189. [Electronic resource] - Access mode:
https://www.uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2012-Report-to-Congress.pdf (accessed September 14, 2019).
8. Hereinafter, see: The official website of the Federation of American Scientists. [Electronic resource] - Access mode: https://fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-21 .pdf (accessed September 14, 2019). See also, Official Website of the US Federal Register. [Electronic resource] - Access mode https://www.federalregister.gov/documents/2013/05/22/2013-12403/modernizing-federal-infrastructure-review-and-permitting-regulations-policies-and-procedures appeal date 09/15/2019).
9. The official website of the White House of the United States.
[Electronic resource] - Access mode: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-strengthening-cybersecurity-federal-networks-critical-infrastructure/ (accessed September 15, 2019).
10. Federal Register / Vol. 82, No. 141 / Tuesday, July 25, 2017 / Presidential Documents.
11. See Capaccio A. US Faces "Unprecedented Threat" from China on Tech Takeover for details. Bloomberg. Economics. June 22, 2018. [Electronic resource] - Access mode: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-06-22/china-s-thousand-talents-called-key-in-seizing-us- expertise (appeal date 09/18/2019); McBride J. "Is Made in China 2025" Threat to Global Trade? Council on Foreign Relations. August 2, 2018. [Electronic resource] - Access mode:
https://www.cfr.org/backgrounder/made-china-2025-threat-global-tradedate (accessed September 10, 2019).
12. Hereinafter, see: TITLE XVII — REVIEW OF FOREIGN INVESTMENT AND EXPORT CONTROLS. Subtitle A — Committee on Foreign Investment in the United States. Sec. 1701. Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018. Src. 1702.Findings; Sense of Congress. (b) Sense of Congress. (5). [Electronic resource] - Access mode: https://www.treasury.gov/resource-center/international/Documents/Summary-of-FIRRMA.pdf
(circulation date 09/20/2019).
13. The official website of the US Federal Register. [Electronic resource] - Access mode
https://www.federalregister.gov/presidential-documents/executive-orders/donald-trump/2019 (accessed September 15, 2019).
X X О го А С.
X
го m
о
ю
М О
to
