CC BY
45
Бухгалтер и закон
КРИТЕРИИ ПРИЗНАНИЯ НЕЭФФЕКТИВНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, ВЫДЕЛЯЕМЫХ НА ОПРЕДЕЛЕННЫЕ ЦЕЛИ
В. В. ПИМЕНОВ, эксперт службы правового консалтинга ГАРАНТ
Все бюджетные организации являются получателями средств федерального бюджета. Ежегодно в пределах выделенного на эти цели финансирования бюджетным учреждением расходуются средства на приобретение и обслуживание в организации нескольких справочно-информационных систем, необходимых для четкой и слаженной работы организации. Приобретение бюджетным учреждением нескольких справочно-информационных систем связано с необходимостью получения более полной информации, связанной с деятельностью бюджетной организации.
Нередко в ходе проверки бюджетные учреждения получают замечания от контрольно-ревизионного управления (КРУ) о том, что приобретение одновременно нескольких справочно-информаци-онных систем даже в пределах выделенного финансирования является, по мнению КРУ, нецелевым использованием бюджетных средств. При этом бюджетной сметой организации (расшифровками к бюджетной смете, иными документами, доведенными до организации в установленном порядке) не предусмотрено условие, согласно которому за счет бюджетных средств может быть приобретена только одна справочно-информационная система.
Рассмотрим, является ли приобретение одновременно нескольких справочно-информационных систем нецелевым использованием бюджетных средств и как лучше организовать их закупку, чтобы избежать претензий КРУ к учреждению о нецелевом использовании средств: путем проведения двух независимых аукционов или следует последовательно приобрести вначале одну спра-
вочно-информационную систему, а затем вторую за счет экономии бюджетных средств.
Возможность квалификации действий должностных лиц организации в качестве нецелевого использования бюджетных средств не зависит от способов и сроков размещения заказа и (или) числа контрактов (договоров), согласно которым осуществляются расходы учреждения. В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Правовыми основаниями предоставления бюджетных средств являются:
1) закон (решение) о бюджете;
2) сводная бюджетная роспись;
3) бюджетная роспись;
4) бюджетная смета;
5) договор (соглашение);
6) иные документы.
Направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, рассматриваются Бюджетным кодексом РФ в качестве нецелевого использования бюджетных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ).
По мнению автора, расходы могут быть квалифицированы в качестве нецелевого использования бюджетных средств в следующих случаях: ^ законом (решением) о бюджете и иными документами, служащими правовым основанием
получения бюджетных средств, не предусмотрена принципиальная возможность осуществления тех или иных расходов; ^ расходы могли быть произведены за счет бюджетных средств, однако при их отнесении на определенные коды бюджетной классификации не соблюдались требования:
— действующих Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (в данном случае речь идет о неправильном применении «расходных» кодов бюджетной классификации, в том числе кодов Классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) (см. также п. 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23);
— документов, служащих правовым основанием получения бюджетных средств.
В рассматриваемой ситуации документами, определяющими условия получения бюджетных средств, прежде всего, являются:
— Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»;
— постановление Правительства РФ от 10.12.2012 № 1272 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»;
— бюджетная смета получателя бюджетных средств (с прилагаемыми расшифровками). Ни один из перечисленных выше документов
не содержит условия, согласно которому за счет бюджетных средств организация может приобрести только одну справочно-информационную систему. Кроме того, бюджетная организация при принятии бюджетных обязательств:
1) действовала в строгом соответствии с документами, являющимися основанием предоставления бюджетных средств;
2) применяла коды бюджетной классификации согласно Указаниям, утвержденным приказом Минфина России от 21.12.2012 № 171н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», в части, не противоречащей действующему законодатель-ству1.
1 В соответствии с письмом Минфина России от 09.08.2013 № 02-05-10/32445 данный документ при составлении бюджетов бюджетной системы РФ на 2014 г. и на плановый период
При таких обстоятельствах расходы не могут быть квалифицированы в качестве нецелевого использования бюджетных средств. Обоснованность данной правовой позиции подтверждает и анализ судебной практики (см., например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2013 № Ф07-2413/13 по делу № А42-3649/2012, ФАС Уральского округа от 27.04.2010 № Ф09-8157/09-С1 по делу № А50-8001/2009, ФАС Поволжского округа от 12.10.2010 по делу № А06-8048/2009, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2013 № 13АП-203/13).
И, наконец, анализ положений ст. 306.4 БК РФ, ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ показывает, что возможность квалификации действий должностных лиц организации в качестве нецелевого использования бюджетных средств не зависит от способов и сроков размещения заказа и (или) числа контрактов (договоров), согласно которым осуществляются расходы.
Обратите внимание. Даже если факт нецелевого использования бюджетных средств будет установлен, необходимость привлечения должностных (юридических) лиц к ответственности может быть увязана судами с обстоятельствами конкретного дела (см., в частности, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 20.07.2009 № А82-4094/2009-28, ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.12.2008 № А69-1910/08-10-Ф02-5771/2008).
Так, например, согласно ст. 2. 9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В п. 1 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии
2015 и 2016 гг. не применяется. Приказом Минфина России от 01.07.2013 № 65н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, которые применяются к правоотношениям, возникшим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2014 г. (на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.).
существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
В рассматриваемой ситуации претензии органов финансового контроля могут быть связаны с неэффективным использованием бюджетных средств, выделяемых на определенные цели.
Напомним, что согласно ст. 28 и 34 БК РФ одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости:
— достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или);
— достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Официально утвержденной на федеральном уровне методики, в соответствии с которой могла бы быть дана оценка эффективности расходования бюджетных средств, в настоящее время не существует. Поэтому при квалификации расходов в качестве неэффективного использования бюджетных средств в данном случае целесообразно руководствоваться положениями п. 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23.
В данном постановлении судьи Высшего Арбитражного Суда РФ, в частности, указывают на то, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
При этом достаточно четко сформулировано условие квалификации действий учреждения в качестве «неэффективного использования бюджетных средств»: конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть решены с использованием меньшего
объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог достигнуть лучшего результата. Обратите внимание, что руководствоваться данной позицией суда рекомендуют и специалисты уполномоченных органов.
Таким образом, констатируя при проверках наличие фактов «неэффективного использования бюджетных средств», должностные лица органов финансового контроля, по сути, формулируют свою субъективную профессиональную оценку по поводу отдельных фактов финансовой и хозяйственной деятельности учреждения. При этом данная оценка может существенно отличаться как от позиции должностных лиц учреждения, так и от оценок других экспертов.
Ни административная, ни уголовная ответственность за «неэффективное использование бюджетных средств» в настоящее время не предусмотрена. Вместе с тем указание на подобное нарушение в материалах проверок нередко становится основанием для привлечения соответствующих должностных лиц к дисциплинарной ответственности, принятия иных кадровых и организационных решений.
Поэтому решение руководителя организации, связанное с приобретением нескольких справочно-информационных систем, желательно обосновать должным образом (по возможности обоснования желательно подкреплять соответствующими расчетами и примерами).
Так, в рассматриваемой ситуации могут приводиться в том числе следующие аргументы:
1) различные справочно-информационные системы могут дополнять друг друга (в них могут использоваться различные способы подачи, обобщения и систематизации информации, различные методы (алгоритмы) поиска информации и т. п.);
2) помимо базы правовых документов определенная справочно-информационная система может включать различные уникальные сервисы (разработки), не имеющие аналогов в иных системах;
3) учитывая обоснованную необходимость использования в работе нескольких справочно-информационных систем, конкурсные процедуры были организованы таким образом, чтобы минимизировать расходы бюджета.
Должностные лица органов финансового контроля могут приводить в материалах проверок различные обоснования и расчеты для доказательства факта неэффективного использования бюджетных средств.
Окончательные кадровые и организационные решения на основе этих материалов, а также возражений проверяемых организаций принимают уполномоченные должностные лица. Например, в рассматриваемой ситуации при утверждении бюджетной сметы на очередной финансовый год может быть предусмотрено требование о приобретении только одной справочно-информационной системы.
Таким образом, по мнению автора, в рассматриваемой ситуации приобретение получателем средств федерального бюджета нескольких спра-вочно-информационных систем не может быть квалифицировано в качестве нецелевого использования бюджетных средств.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
3. О бухгалтерском учете: Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ.
4. О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»: постановление Правительства РФ от 10.12.2012 № 1272.
5. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ.
6. Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н.
7. Письмо Минфина России от 09.08.2013 № 0205-10/32445.
8. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10.
9. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23.
10. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 20.07.2009 № А82-4094/2009-28.
11. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.12.2008 № А69-1910/08-10-Ф02-5771/2008.
12. Постановление ФАС Поволжского округа от 12.10.2010 по делу № А06-8048/2009.
13. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.05.2013 № Ф07-2413/13 по делу № А42-3649/2012.
14. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2013 № 13АП-203/13.
15. Постановление ФАС Уральского округа от 27.04.2010 № Ф09-8157/09-С1 по делу № А50-8001/2009.
16. Уголовный кодекс РФ: Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ.
Публикация годовой и квартальной Г f отчетности В кратчайшие сроки опубликуем отчетность Вашей организации в наших журналах. Стоимость одной публикации — 8 000 руб. за две журнальные страницы формата А4.
/ / ......................................................................... Тел.: (495) 989-9610, e-mail: post@fin-izdat.ru
