CC BY
14
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
и административный процесс
Шевцов Александр Валерьевич,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: shevtsov72@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право;
административный процесс (5.1.2. Публично-правовые (государственно-
правовые) науки)
УДК 342.92
DOI 10.24412/2072-9391-2022-262-34-43
Дата поступления статьи: 26 февраля 2022 г. Дата принятия статьи в печать: 15 июня 2022 г.
Alexander Valeryevich Shevtsov,
Candidate of Law, Associate Professor, Deputy Head of the Department of Management of Public Order Service in Protection's Provision (Centre for Command Staff Trainings), Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171,
Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: shevtsov72@yandex.ru
Scientific specialty:
12.00.14 — Administrative Law;
Administrative Process
(5.1.2. Public Law (State Law) Sciences)
Критерии применения полицией мер административного принуждения за несоблюдение порядка проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования о своей деятельности
Criteria for the Use of Administrative Coercion Measures by the Police for Non-Compliance with the Procedure for Holding Meetings of Deputies with Voters in Order to Inform about Their Activities
Аннотация
Актуальность: изучение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, а также нормативных правовых актов, устанавливающих статус депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов государственной власти
Abstract
The relevance: the study of legislation on assemblies, rallies, demonstrations, processions and picketing, as well as regulatory legal acts establishing the status of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, legislative bodies of state power of the subjects of the Russian Federation and local self-government
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления свидетельствует о целесообразности всестороннего исследования отдельных положений указанных правовых норм. Это подтверждается тем, что в процессе документирования ряда противоправных деяний, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, у правоприменителя возникают вопросы о правомерности административно-правового воздействия на лиц, не соблюдающих установленный порядок взаимодействия депутатов с избирателями при проведении массовых мероприятий. Во многом это обусловлено отсутствием четких критериев применения полицией мер административного принуждения к участникам таких акций за несоблюдение порядка проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования их о своей деятельности.
Цель исследования: раскрытие юридических особенностей возникновения у должностных лиц органов внутренних дел (полиции) оснований для административно-правового воздействия на лиц, не соблюдающих установленный порядок проведения встреч депутатов законодательных (представительных) органов с избирателями в целях информирования о своей деятельности.
Методы: использованы общенаучные методы: анализ, синтез, дедукция, индукция, позволившие раскрыть особенности действующих административно-процессуальных норм российского законодательства.
Выводы: в ходе исследования перечисляются принципиальные отличия встреч депутатов различного уровня с избирателями от иных массовых мероприятий публичного характера, а также обосновываются критерии возникновения у полиции оснований для административно-правового воздействия на лиц, не соблюдающих установленный порядок взаимодействия депутатов с избирателями в целях информирования их о своей деятельности. Практическое применение предлагаемых критериев будет способствовать повышению состояния административно-правовой защищенности участников исследуемых правоотношений.
bodies indicates the expediency of a comprehensive study of certain provisions of these legal norms. This is confirmed by the fact that in the process of documenting a number of illegal acts that infringe on public order and public safety, the law enforcement officer has questions about the legality of administrative and legal influence on persons who do not comply with the established procedure for interaction of deputies with voters during mass events. This is largely due to the lack of clear criteria for the use by the police of administrative coercion measures against participants of such actions for non-compliance with the procedure for holding meetings of deputies with voters in order to inform them about their activities.
The purpose of the study: disclosure of the legal features of the occurrence of the officials of the internal affairs bodies (police) grounds for administrative and legal influence on persons who do not comply with the established procedure for holding meetings of deputies of legislative (representative) bodies with voters in order to inform about their activities.
Methods: general scientific methods were used: analysis, synthesis, deduction, induction, which allowed to reveal the features of the current administrative procedural norms of Russian legislation.
Conclusions: the study lists the fundamental differences between meetings of deputies of various levels with voters from other mass events of a public nature, and also substantiates the criteria for the police to have grounds for administrative and legal influence on persons who do not comply with the established procedure for interaction of deputies with voters in order to inform them about their activities. The practical application of the proposed criteria will contribute to improving the state of administrative and legal protection of participants in the studied legal relations.
Ключевые слова: публичное мероприятие; общественный порядок; общественная безопасность; производство по делу об административном правонарушении; меры административно-правового принуждения; единая система публичной власти; органы государственной власти; органы местного самоуправления; встреча депутатов с избирателями.
Keywords: public event; public order; public safety; proceedings on an administrative offense; measures of administrative and legal coercion; unified system of public authority; public authorities; local self-government bodies; meeting of deputies with voters.
36
Институт организации и проведения встреч с избирателями депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее — депутаты) относится к числу важнейших правовых средств, предназначенных для налаживания и поддержания устойчивой взаимосвязи народных избранников с гражданами, чьи интересы они представляют. Содержание такого рода встреч характеризует правовую природу депутатских полномочий с учетом гарантий эффективного осуществления депутатской деятельности, в рамках которой депутаты имеют возможность информировать избирателей о своей работе, а избиратели — возможность довести до сведения конкретного депутата имеющиеся пожелания относительно его деятельности, а также работы представительного органа, в состав которого он входит.
Правовой статус депутата подразумевает наличие определенного законом депутатского иммунитета (депутатской неприкосновенности)1. В частности, по общему правилу, к депутату не могут быть применены меры в том числе административно-правового принуждения в связи с публичным высказыванием определенного мнения либо выражением соответствующей ему позиции. Еще одной стороной исследуемых правоотношений выступают граждане, избравшие депутата соответствующего уровня и желающие реализовать свое законное право быть проинформированными о результатах соответствующей депутатской (парламентской) деятельности своего избранника. В отличие от депутатов, граждане как участники отчетных встреч являются обладателями правового статуса, который не предполагает вышеуказанного иммунитета. Разумеется, обе стороны правоотношений обязаны соблюдать установленный законодательством порядок проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования их о своей деятельности (далее — встреча).
1 См.: ст. 98 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.); ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; ч. 9 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
За несоблюдение установленных административно-правовых запретов (предписаний, дозволений) полиция в рамках установленной компетенции вправе применять к участникам встреч имеющийся арсенал мер административного принуждения.
Основываясь на практике реализации полицией такого основного направления своей деятельности, как обеспечение правопорядка в общественных местах2 во взаимосвязи с положениями Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»3, а также законодательства, устанавливающего правовой статус сенаторов и депутатов4, допустимо утверждать, что некоторые положения указанных нормативных правовых актов требуют дополнительного осмысления. А именно, воплощая свое предназначение в сфере защиты прав и свобод участников исследуемых административно-правовых отношений, должностные лица полиции должны учитывать некоторые особенности административно-правового регулирования порядка организации и проведения встреч. Причем охарактеризовать эти особенности целесообразно как с учетом уровня имеющихся представительских полномочий того или иного депутата (федеральный; региональный; муниципальный), так и перечисляя локацию определенных мест для встреч в рамках допускаемых организационных форм и периодичности их проведения (встречи на внутридворовых территориях; встречи в специально отведенных местах или предоставленных помещениях; спонтанные встречи по инициативе избирателей; встречи в рамках публичных собраний или митингов).
Говоря об особенностях, обусловленных федеральным статусным уровнем народного избранника, следует отметить, что формы деятельности депутата и его взаимоотношения с избирателями установлены ст. 7 и 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»5. К числу обязан-
2 См.: п. 6 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «О полиции».
3 См.: п. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
4 См.: ч. 2, 3 ст. 7, ст. 8 и п. «г» ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; ч. 4-7 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 5.2-5.5 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5 О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депу-
ностей, обеспечивающих связь с электоратом, относится проведение личных встреч с избирателями с периодичностью не реже чем один раз в полгода, а также в локации строго определенной депутату территории (территориальной юрисдикции). Периодичность и локация подразумевают встречи в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутри-дворовых территориях при условии, что их проведение не повлечет за собой нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи. Организация таких встреч не требует предварительного уведомления заинтересованного органа публичной власти, хотя и оставляет за депутатом право проинформировать указанный орган о дате и времени планируемого мероприятия. Безуведомительный порядок распространяется и на встречи в специально отведенных органами региональной публичной власти местах, а также в ими же специально предоставленных помещениях и, разумеется, на спонтанные встречи. Совершенно другой порядок носит встреча депутата Государственной Думы с избирателями в рамках классического публичного мероприятия. В этом смысле Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что информирование избирателей заключается преимущественно в непосредственном выражении пожеланий относительно осуществления депутатской деятельности6. Следует отметить, что неразработанность научного понимания структуры и содержания отчета депутата перед избирателями в целях информирования о своей деятельности на практике не всегда позволяет отличить депутатские встречи от других публичных мероприятий общественно-политического характера, а также точно определить основание применения полицией мер административно-правового принуждения в случае допущения его участниками различного рода нарушений законодательства о собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях. Именно это обстоятельство и объясняет особенность действующего правоустановления7, в соответствии с которым информирование избирателей может быть сопряжено лишь с двумя существующими формами проведения публичного мероприя-
тата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 21.12.2021) // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.
6 По делу о проверке конституционности положений Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2017 г. № 27-П // СЗ РФ. 2017. № 47. Ст. 7050.
7 См.: ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 19 июня 2004 г.
№ 54-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О собраниях, митингах, демонстра-
циях, шествиях и пикетированиях».
тия — собранием либо митингом. При этом сопряжение информирования избирателей с публичным митингом требует предварительного (в срок не ранее 10 и не позднее 5 дней) уведомления органа публичной власти. В случае если депутат Государственной Думы примет решение о сопряжении информирования своих избирателей с публичным собранием, предварительное уведомление о нем будет являться правом, а не обязанностью.
Особенности реализации статуса депутата регионального законодательного (представительного) органа изложены в законодательстве, устанавливающем современную специфику организации публичной власти8. В целом они схожи с вышеперечисленными, хотя и предусматривают для участников встречи еще одно дополнительное условие о недопустимости создания помех движению пешеходов и транспорта, доступа к жилым помещениям, объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Условие распространяется на встречи с избирателями, проводимые во внутридворовых территориях, специальных помещениях и местах. Причем следует отметить то, что такие места вовсе не обязательно должны совпадать с другой известной специальной категорией мест — специально отведенными местами для проведения публичных мероприятий. Более того, количество помещений и мест для проведения встреч должно обеспечивать возможность депутату любого территориального уровня в соответствии с его территориальной юрисдикцией общаться с гражданами как минимум в каждом административно-территориальном поселении. В остальном региональные депутаты придерживаются аналогичного порядка в ходе незапланированного (спонтанного) общения с избирателями, а также при проведении безуведомительных встреч в рамках публичных собраний и уведомительных встреч, сопряженных с публичными митингами.
Статус муниципального депутата, члена выборного органа (выборного должностного лица) местного самоуправления, определен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9. Особенности, связанные с предъявлением аналогичных более строгих требований к проведе-
8 См.: ч. 4-7 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 17 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
9 См.: ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
38
нию встреч, обусловлены сужением территориального масштаба депутатской деятельности. Так, с учетом позиции высшего судебного органа конституционного контроля депутатская деятельность в пределах «внутридворовой территории» как правило осуществляется перед входами в многоквартирные дома, то есть в локации, минимально необходимой для обеспечения полноценной возможности безуведомительного проведения встреч с избирателями, имея в виду, что на проспектах, улицах, скверах, набережных и площадях такие встречи могут предусматривать совершенно иной порядок. Каких-либо иных отличительных особенностей проведения муниципальными депутатами встреч в рассмотренных местах и допускаемых организационных формах не имеется.
Так или иначе, публичные отчеты депутатов любого уровня предполагают административно-правовую защиту от препятствующих этому действий ровно в той мере, в которой это объективно соответствует статусу участников возникающих правоотношений. Говоря о соответствующих полномочиях полиции, необходимо отметить, что она является одним из субъектов защиты этих правоотношений. К компетенции полиции относится применение мер административно-правового принуждения в отношении лиц, не соблюдающих установленный порядок реализации разъяснительно-отчетных и диалоговых форм взаимодействия депутатов и избирателей. Чаще всего такие компетенци-онные полномочия осуществляются в ходе производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
Наряду с этим, имеющиеся административно-правовые нормы законодательства об административных правонарушениях не позволяют в полной мере избежать проблем, связанных с документированием противоправных деяний. Во многом это обусловлено отсутствием четких критериев применения полицией мер административного принуждения за несоблюдение порядка проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования их о своей деятельности. В итоге процесс реализации обязанностей и прав депутатов законодательных (представительных) органов в сфере взаимодействия с органами публичной власти в ряде случаев не приносит ожидаемого положительного результата.
С учетом этого имеет место необходимость раскрытия юридических особенностей возникновения у должностных лиц органов внутренних дел (полиции) оснований для административно-правового воздействия на лиц, не соблюдающих установленный порядок проведения встреч депутатов законодательных (представи-
тельных) органов с избирателями в целях информирования о своей деятельности.
Перед тем как перейти к изложению условий для возникновения у полиции права на применение административно-принудительных мер к не обладающим административно-правовым иммунитетом участникам вышеуказанных акций, необходимо обратиться к сформировавшемуся научно-практическому пониманию исследуемых аспектов ее деятельности.
Как известно, проведение различных по цели общественных мероприятий при стечении большого числа участников весьма схоже по нормативному регулированию в силу своего открытого (публичного) характера. Именно в нем проявляется единство «направлений общественной жизни». Однако это вовсе не исключает и особенностей действующих право-установлений, определяющих порядок проведения массовых мероприятий, отличных по своему содержанию от исключительно политических акций. В основе такого отличия лежат факторы, определенным образом характеризующие состояние складывающейся оперативной обстановки в отличие от условий повседневной деятельности [1].
Массовые публичные мероприятия, носящие общественно-политический характер, «представляют собой способ воздействия на органы власти, посредством которых выражается поддержка или отрицание каких-либо властных инициатив» [2, с. 3-4]. Задачей полиции в такой ситуации является обеспечение правопорядка в местах проведения таких акций, под которым принято понимать «упорядоченное административно-правовыми нормами и установленными юридическими принципами состояние общественных отношений, при котором граждане беспрепятственно реализуют свое право на организацию и проведение массовых акций» [2, с. 5-7]. Порядок реализации задач по поддержанию правопорядка преимущественно регламентируется административными правовыми нормами. Но активное и не во всем прогнозируемое развитие соответствующих административно-правовых отношений не позволяет в полной мере учитывать весь спектр особенностей правоприменительной деятельности. В таких ситуациях правоприменитель, прежде всего сотрудник полиции, не всегда представляет четкую последовательность административно-принудительного воздействия на лиц, не соблюдающих установленные административно-правовые запреты (предписания, дозволения). Именно поэтому современная полицейская деятельность требует неких универсальных критериев (условий соответствия), при которых уполномоченные должностные лица полиции могли бы выстраивать исключительно пра-
вомерный алгоритм своих правоприменительных действий.
Такого рода критерии в обязательном порядке должны соответствовать выработанному категориальному аппарату, раскрывающему содержание необходимых правовых средств административного принуждения. К ним, в частности, относятся «нормативно-правовые установления и меры», посредством которых обеспечивается предупреждение и пресечение противоправных деяний, а также реализация административной ответственности [3, с. 11-12].
Профессор О. В. Гречкина полагает, что действующее правовое регулирование не всегда учитывает все возможности для своевременного применения мер административно-правового принуждения, которые были бы адекватны возникшей ситуации, не ограничивая и не нарушая права законопослушных граждан [4]. Аналогичной точки зрения придерживается профессор А. С. Дугенец, подчеркивая важность реализации полицией административно-правового режима обеспечения правопорядка при подготовке и проведении массовых мероприятий [5].
Для того чтобы разобраться в особенностях правового регулирования таких мероприятий, в науке применяются самые различные модели классификации их внутренней системы организации. Одна из них, например, выделяет системы с доминирующими свободным, уведомительным, либо разрешительным порядком [6]. Так, в первом случае процедура согласования является правом организатора мероприятия, тогда как во втором случае уже обязанностью. Разрешительный же порядок и вовсе по умолчанию предполагает полный запрет на проведение каких-либо акций. Вместе с тем с административно-правовой точки зрения остаются дискуссионными используемые подходы к юридической оценке действий различных участников массовых мероприятий [7].
Под применением меры административного принуждения профессор А. И. Каплунов справедливо понимает «порядок реализации предусмотренного законом способа принудительного воздействия, который может быть закреплен либо санкцией, либо диспозицией правовой нормы, устанавливающей конкретную меру принуждения» [8]. Само административное принуждение включает в себя несколько разнообразных групп принудительных мер, среди которых не только предупреждение и пресечение правонарушений, но и, разумеется, реализация самой административной ответственности, а также необходимого для этого административно-процессуального обеспечения.
В этих условиях обеспечивающие правопорядок должностные лица должны руководствоваться критериями, позволяющими безо-
шибочно квалифицировать неправомерность действий участников массовых мероприятий. Например, точно определять момент, когда действия (бездействие) участников уличной акции начинают подпадать под признаки объективной стороны административного правонарушения, либо перерастать в массовые беспорядки [9]. Причем использовать критерии применения мер административного принуждение должны не только сотрудники полиции. С этой целью создаются межведомственные координационные центры (штабы), задачей которых является организация быстрого и правомерного реагирования на изменение оперативной обстановки при проведении того или иного массового мероприятия [10].
Исследуя правоприменительную результативность некоторых административно-правовых норм Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), ученые обращают внимание на целесообразность их более точных формулировок, которые позволяли бы обеспечить простоту и доступность восприятия закона как для правоприменителя, так и для граждан, чьи интересы он призван защищать [11].
Административно-процессуальное документирование правонарушений, посягающих на установленный порядок организации либо проведения массовых мероприятий, имеет свои особенности [13]. Так, профессор С. А. Старостин рассматривает административно-правовое принуждение во взаимоотношении с такими категориями, как свобода, целесообразность, административная ответственность [19]. Именно поэтому к приоритетам совершенствования административно-правовых средств принуждения относится оптимизация процедур: установления и фиксации административного правонарушения, посягающего на общественный порядок и общественную безопасность [17, с. 108]; применения соответствующих административно-обеспечительных мер [17, с. 115]; рассмотрения дела и назначения административного наказания [17, с. 120].
Наряду с этим, как уже было отмечено выше, более четкому разграничению встреч депутатов с избирателями от других публичных мероприятий общественно-политического характера способствовало бы проведение отдельного исследования научного понятия «отчет депутата перед избирателями в целях информирования о своей деятельности».
Немаловажным представляется вопрос о равном правовом статусе депутатов, избранных с учетом особенностей применяемой избирательной системы. Например, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранных по од-
40
номандатным избирательным округам, а также по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты. В этом смысле и те и другие избранные депутаты реализуют аналогичные обязанности и права в части организации и проведения встреч с избирателями в целях информирования их о своей деятельности.
Существует еще один актуальный вопрос, связанный с корреляцией действующих положений законодательства о выборах, а также о публичных мероприятиях. Так, изучение природы понятия «публичное мероприятие» с точки зрения общественно-политической акции, а также средства предвыборной агитации вскрывает некоторые технико-юридические дефекты [16]. Учеными предложены правовые ориентиры в совершенствовании института избирательного права [14]. Например, обосновано мнение о наличии объективных предпосылок к неверному отождествлению агитационного публичного мероприятия с иными массовыми культурно-зрелищными или спортивно-развлекательными акциями. В этом смысле встречи с избирателями имеют существенное отличие по причине того, что организация таких встреч осуществляется исключительно от имени кандидата как специального субъекта исследуемых правоотношений [15].
И действительно, на практике отмечаются факты «прикрытия» (завуалирования) проведения публичных мероприятий встречами депутатов различных законодательных (представительных) органов с избирателями [18].
Исследуя административно-правовые и организационные формы обеспечения правопорядка, И. Г. Чистобородов справедливо отмечает, что конкурентная политическая борьба кандидатов должна происходить не во время повседневной работы с избирателями, а исключительно «в рамках специального избирательного процесса, подразумевающего наличие последовательно сменяющих друг друга стадий, ограничений и процедур» [20, с. 110-113].
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2017 г. № 27-П сделаны выводы о том, что в законодательстве и правоприменительной практике отсутствует квалифицирующий признак разграничения публичных мероприятий общественно-политического характера от периодических информационных отчетов депутатов перед своими избирателями в рамках вышеуказанных мероприятий [12].
Исследуя положения вышеуказанных нормативных правовых актов, Конституционный Суд Российской Федерации указал на право-
мочность федерального законодателя вносить необходимые изменения в действующее правовое регулирование порядка проведения встреч депутатов с избирателями. В первую очередь они могут быть связаны с решением вопросов о пределах распространения на эти отношения требований законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Немаловажным также является разработка и обоснование мер административной ответственности за воспрепятствование органами публичной власти проведению таких встреч. Наряду с этим особое значение имеет определение условий (критериев) применения мер административно-правового принуждения к не обладающим административно-правовым иммунитетом участникам этих мероприятий с учетом пространственных границ применения безуведомительного порядка проведения встреч депутатов с избирателями.
Используя такого рода пространственные границы можно разделить исследуемые виды публичного взаимодействия депутатов с избирателями на две группы. В этом случае в каждой из них будут перечислены организационные формы проведения встреч безуведомительного и, соответственно, уведомительного характера.
К безуведомительной группе относятся встречи депутатов любого уровня с избирателями:
— на внутридворовой территории;
— в специально отведенном месте;
— в специально предоставленном помещении;
— вне внутридворовой территории, специально отведенного места или специально предоставленного помещения, если такая встреча обусловлена незапланированной инициативой (спонтанными фактическими действиями) самих избирателей;
— в рамках публичного мероприятия, проводимого в форме собрания.
К уведомительной группе относятся только встреча депутата с избирателями в рамках публичного мероприятия, проводимого исключительно в форме митинга. Одновременно необходимо отметить, что отчет перед избирателями не может быть сопряжен с демонстрациями или шествиями в силу их совершенно иного специально-целевого назначения.
С учетом этого можно сформулировать общие критерии (условия соответствия) применения полицией мер административного принуждения в отношении лиц, несоблюдающих установленный порядок проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования их о своей деятельности.
1. Игнорирование участниками встречи депутата любого уровня со своими избирателями требований такого депутата о недопущении нарушения функционирования объектов жизне-
обеспечения, связи, транспортной или социальной инфраструктуры, которые расположены на внутридворовой территории, в специально отведенном месте или специально предоставленном помещении (ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ).
2. Игнорирование участниками встречи депутата регионального или муниципального уровня со своими избирателями требований такого депутата о недопустимости создания помех движению пешеходов, транспортных средств на внутридворовой территории либо доступу граждан к жилым помещениям, объектам транспортной или социальной инфраструктуры (ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ).
3. Игнорирование участниками встречи депутата любого уровня со своими избирателями требований такого депутата о прекращении попыток целенаправленного формирования определенного мнения и выдвижения требований социально-экономического, общественно-политического характера, взамен выражения пожеланий относительно осуществления депутатом своей депутатской деятельности (деятельности его представительного органа) (ч. 1 ст. 20.2.2; ст. 20.3.3 КоАП РФ).
4. Создание участниками не планировавшейся заранее спонтанной встречи депутата любого уровня со своими избирателями препятствий для сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры (ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ).
5. Выход участниками не планировавшейся заранее спонтанной встречи депутата любо-
го уровня со своими избирателями за рамки обсуждения вопросов депутатской деятельности, сопряженный с целенаправленным высказыванием требований по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политической направленности (ч. 1 ст. 20.2.2; ст. 20.3.3 КоАП РФ).
6. Игнорирование участниками не сопряженной с публичным мероприятием встречи депутата любого уровня со своими избирателями требований такого депутата о недопущении применения средств наглядной агитации (ч. 1 ст. 20.2.2; ст. 20.3.3 КоАП РФ).
7. Игнорирование участниками сопряженной с публичным мероприятием встречи депутата любого уровня со своими избирателями требований такого депутата о недопущении их движения (перемещения) (ч. 5, 6 и 61.1 ст. 20.2 КоАП РФ).
8. Несоблюдение участниками, сопряженной с публичным мероприятием встречи депутата любого уровня со своими избирателями требований и условий, предусмотренных законодательством о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (ч. 5, 6 и 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ).
9. Игнорирование участниками встречи депутата любого уровня со своими избирателями разъяснительно-отчетных и диалоговых форм взаимодействия с таким депутатом, сопровождающееся попытками трансформировать публичное мероприятие в демонстрацию или шествие (ч. 5, 6 и 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ).
Список литературы:
References:
1. Аврутин Р. Ю, Шихалов А. О. Проблемы 1. правового регулирования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении культурно-зрелищных мероприятий // Вестник Санкт-Петербургского универси- 2. тета МВД России. 2021. № 2 (90).
2. Бачурин А. Г. Полиция в административно-правовом механизме обеспечения правопорядка в период подготовки и проведения массовых и публичных мероприятий: 3. автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Санкт-Петербург, 2019.
3. Березин А. А. Административно-правовое противодействие нарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность при проведении 4. публичных мероприятий: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2015.
4. Гречкина О. В. Административно-правовое регулирование в сфере противодействия на-
Avrutin R Yu., Shihalov A. O. Problems of legal regulation of public order maintenance and public safety during cultural and entertainment events // Vestnik Sankt-Peterburgskogo Uni-versiteta MVD Rossii. 2021. № 2 (90). Bachurin A. G. Policiya v administrativno-pra-vovom mekhanizme obespecheniya pravopory-adka v period podgotovki i provedeniya mass-ovyh i publichnyh meropriyatij: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Sankt-Peterburg, 2019. Berezin A. A. Administrativno-pravovoe pro-tivodejstvie narusheniyam, posyagayushchim na obshchestvennyj poryadok i obshchestvennuyu bezopasnost' pri provedenii publichnyh meropriyatij: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Saratov, 2015.
Grechkina O. V. Administrative-legal regulation in the sphere of combat-vija violations of public order and public safety in the organization and holding of public events // Saratov State Law Academy Bulletin. 2015. № 4 (105).
42
рушениям общественного порядка и общественной безопасности при организации и проведении публичных мероприятий // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 4 (105).
5. Дугенец А. С. Полиция в административно-правовом механизме обеспечения правопорядка в период подготовки и проведения массовых и публичных мероприятий // Административное право и процесс. 2020. № 10.
6. Иванов А. О. Понятие и классификация систем организации публичных мероприятий // Социология и право. 2015. № 1 (27).
7. Изингер А. В. Вопросы квалификации административных правонарушений, посягающих на нормальный порядок проведения публичных мероприятий // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2019. № 1 (12).
8. Каплунов А. И. О правомерности применения мер административного пресечения в отношении участников публичного мероприятия, нарушающих установленный порядок его проведения // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (Со-рокинские чтения), 26 марта 2021 года / под общ. ред. А. И. Каплунова. Санкт-Петербург, 2021.
9. Каплунов А. И., Лебедева О. О. Процессуальные формы применения мер административного принуждения сотрудниками правоохранительных органов // Уголовно-исполнительное право. 2016. № 3 (25).
10. Ковтун Б. А, Востриков К. В. Актуальные вопросы организации и обеспечения безопасности проведения публичных мероприятий // Учим управлять и учимся управлять: сборник научных трудов по материалам VII научно-практической конференции школьников, студентов и преподавателей с международным участием (Кемерово, 21 февраля 2021 г.). Кемерово, 2021.
11. Колдышева К. Г. Несовершенства формулировки части 6.1 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Научные исследования молодых ученых: сборник статей X международной научно-практической конференции (Пенза, 23 марта 2021 г.). Пенза, 2021.
12. Колмаков С. Ю. Проблема квалификации и организации встреч депутатов с избирателями в рамках депутатской деятельности и в рамках публичных мероприятий // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. 2017. № 4 (16).
5. Dugenec A. S. Police in the administrative law mechanism of securing law and order during the preparation and holding of mass and public events // Administrative Law and Process. 2020. № 10.
6. Ivanov A. O. The concept and classification of the system of public events organization // Sociology and Law. 2015. № 1 (27).
7. Izinger A. V. Voprosy kvalifikacii administra-tivnyh pravonarushenij, posyagayushchih na normal'nyj poryadok provedeniya publichnyh meropriyatij // Vestnik Tyumenskogo institu-ta povysheniya kvalifikacii sotrudnikov MVD Rossii. 2019. № 1 (12).
8. Kaplunov A. I. O pravomernosti primeneni-ya mer administrativnogo presecheniya v ot-noshenii uchastnikov publichnogo meropriyat-iya, narushayushchih ustanovlennyj poryadok ego provedeniya // Aktual'nye problemy admin-istrativnogo i administrativno-processual'nogo prava: sbornik statej po materialam Mezhdun-arodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii (Sorokinskie chteniya), 26 marta 2021 goda / pod obshch. red. A. I. Kaplunova. Sankt-Peter-burg, 2021.
9. Kaplunov A. I., Lebedeva O. O. Procedural forms of measures application of administrative coercion by law enforcement officers // Penal Enforcement Law. 2016. № 3 (25).
10. Kovtun B. A., Vostrikov K. V. Aktual'nye voprosy organizacii i obespecheniya bezopasnosti prove-deniya publichnyh meropriyatij // Uchim up-ravlyat' i uchimsya upravlyat': sbornik nauchnyh trudov po materialam VII nauchno-praktich-eskoj konferencii shkol'nikov, studentov i prep-odavatelej s mezhdunarodnym uchastiem (Kemerovo, 21 fevralya 2021 g.). Kemerovo, 2021.
11. Koldysheva K. G. Nesovershenstva formulirov-ki chasti 6.1 stat'i 20.2 Kodeksa Rossijskoj Fede-racii ob administrativnyh pravonarusheniyah // Nauchnye issledovaniya molodyh uchenyh: sbornik statej X mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii (Penza, 23 marta 2021 g.). Penza, 2021.
12. Kolmakov S. Yu. The problem of qualification and organization of meetings of deputies with voters within the framework of the deputy activity and within the framework of public events // Prologue: Law Journal / Prologue: Law Journal. 2017. № 4 (16).
13. Nudel' S. L, Zajcev I. A. Features of the initiation of cases of administrative offenses related to the violation of the organization or holding of public events (parts 1 and 2 of Article 20.2 of the Administrative Code of the Russian Federation) // Altai Law Journal. 2018. № 3 (23).
14. Provotorov R. A. Obstruction of rights of candidates through illegal campaign activity // Society and Law. 2016. № 3 (57).
13. Нудель С. Л., Зайцев И. А. Особенности воз- 15. буждения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением организации либо проведения публич- 16. ных мероприятий (части 1 и 2 статьи 20.2 КоАП РФ) // Алтайский юридический вестник. 2018. № 3 (23).
14. Провоторов Р. А. Воспрепятствование осуществлению прав кандидатов путем неза- 17. конной агитационной деятельности // Общество и право. 2016. № 3 (57).
15. Симонова С. В. Агитационные публичные мероприятия: актуальные проблемы изби- 18. рательного законодательства и практики // Избирательное законодательство и практика. 2018. № 3.
16. Симонова С. В. Публичные мероприятия как средство предвыборной агитации: дефекты избирательного законодательства и практи- 19. ки // Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. 2018.
№ 17. 20.
17. Совершенствование системы административных наказаний и порядка их назначения: аналитический обзор / А. В. Шевцов [и др.]. Москва, 2019.
18. Сокол А. М, Рева Д. А. О проблемных вопросах привлечения к административной ответственности организаторов и участников несогласованных публичных мероприятий // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2019. № 4 (24).
19. Старостин С. А. Административное принуждение: проблемы теории, законодательства, практики // Вестник Томского государственного университета. Право. 2021. № 39.
20. Чистобородов И. Г. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний: монография. Москва, 2012.
Simonova S. V. Agitation public events: relevant issues of the electoral laws and practice // Electoral Legislation and Practice. 2018. № 3. Simonova S. V. Publichnye meropriyatiya kak sredstvo predvybornoj agitacii: defek-ty izbiratel'nogo zakonodatel'stva i praktiki // Aktual'nye problemy teorii i istorii pravovoj sis-temy obshchestva. 2018. № 17. Sovershenstvovanie sistemy administrativnyh nakazanij i poryadka ih naznacheniya: analit-icheskij obzor / A. V. Shevcov [i dr.]. Moskva, 2019.
Sokol A. MM, Reva D. A. On problematic issues of bringing to administrative responsibility the organizers and participants of uncoordinated public events // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. № 4 (24).
Starostin S. A. Administrative coercion: problems of theory, legislation and practice // Tomsk State University Journal. Pravo. 2021. № 39. Chistoborodov I. G. Administrativno-pravo-voe obespechenie organami vnutrennih del pravoporyadka i obshchestvennoj bezopasnosti v period podgotovki i provedeniya izbiratel'nyh kampanij: monografiya. Moskva, 2012.
Для цитирования:
For citation:
Шевцов Александр Валерьевич. Критерии применения полицией мер административного принуждения за несоблюдение порядка проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования о своей деятельности // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 2 (62). С. 34-43.
Shevtsov Alexander Valeryevich. Criteria for the use of Administrative Coercion Measures by the Police for Non-Compliance with the Procedure for Holding Meetings of Deputies with Voters in Order to Inform About their Activities // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022. 2 (62). P. 34-43.
