CC BY
42ПОЛИТИКА И ПРАВО
Е.М. КОЛТАКОВА, юрист, Арбитражный суд Калужской области
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ДЕПУТАТОВ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИС ИЗБИРАТЕЛЯМИ
В статье автор рассматривает взаимоотношения депутатов органов законодательной власти в Российской Федерации с избирателями в современный период, обозначает существующие проблемы этих взаимоотношений, выявляются тенденции их развития. Анализ и раскрытие конституционно-правовых и организационных аспектов взаимоотношений депутатов органов законодательной власти с избирателями позволяют сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования исследуемой области общественных отношений, а также по повышению эффективности деятельности депутатов законодательных органов власти Российской Федерации.
Ключевые слова: проблемы взаимоотношений депутатов с избирателями, категория мандата депутата, отчёт депутата, институт отзыва депутата.
E.M. OF KOLTAKOVA, lawyer, Arbitration court of the Kaluga region
PROBLEMS OF RELATIONSHIP
OF DEPUTIES OF REGULATORY
AUTHORITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION WITH VOTERS
In the article author discloses relationships between the deputies of the legislature organs in the Russian Federation and the voters in the modern period, designates existing problems of this relationships and detects the tendency of its evolution.
The analysis and disclosure constitutionally-legal and organization aspects of relationships between the deputies of the legislature organs in the Russian Federation and the voters allow to formulate suggestions of improvement constitutionally-legal regulation of investigation area of public relations as well as advance the efficiency of working the deputies of the legislature organs in Russian Federation.
Key words: problems of relationships between the deputies and the voters, category of deputy's mandate, deputy's report, the institute of the deputy's recall.
Российский парламент в его современном состоянии отличает низкая степень политической независимости или полное её отсутствие, а среди характерных тенденций современного развития политической системы России следует отметить меры, направленные на продление управленческой вертикали на уровень субъектов Федерации.
В сочетании с неразработанностью, фрагментарностью региональной нормативно-правовой базы, касающейся деятельности законодательных органов власти, региональные парламенты превратились из институтов, по Конституции самостоятельных в пределах предмета своего ведения1, в технический инструмент отправления государственной власти в субъектах, некий дубль федерального парламента, не самодостаточный и слабо подотчётный гражданам (последнее, впрочем, характерно и для Федерального Собрания Российской Федерации).
Стало быть, имеет место ситуация, при которой вовсе не «многонациональный народ» Российской Федерации является «носителем суверенитета и единственным источником власти» в стране. При существующей схеме реализации государственной власти граждане многоми-лионного государства находятся вне
1 Ст. 73 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.
круга субъектов, допущенных к регулированию общественной жизни, принятию социально значимых решений. Прежде всего, у населения отсутствуют рычаги влияния на лиц, получивших высокое звание «слуг народа», а вместе с ним - мандат депутата. В названных условиях, в условиях реформирования отечественной политической системы, в науке конституционного права возникает вопрос о тенденциях развития характера взаимоотношений депутата с избирателями, рассматриваемый в данной статье.
Причина возникающих проблем взаимоотношений населения и представляющих его депутатов кроется в доверительной природе этих взаимоотношений. Ведь народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни её полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида. Депутаты призваны способствовать эффективному решению указанных задач. Важнейшей проблемой народного представительства является проблема взаимоотношений депутата и избирателей: депутат должен быть выразителем интересов своего народа.
Таким образом, объектом настоящей публикации является система общественных отношений, складывающихся в сфере представления интересов избирателей депутатами - в процессе законотворчества. Дан-
ное исследование поможет разобраться в возникающих проблемах взаимоотношений депутатов представительных органов государственной власти в Российской Федерации с избирателями.
Широкая российская общественность наконец озадачилась вопросом соотношения высокой доходности труда депутатов и «содержанием» этого труда, что подтверждается широким освещением данной темы в средствах массовой информации. Делегируя народным избранникам представление своих интересов в системе органов государственной власти, всё большее число избирателей интересуется, каким образом можно презюмировать высокое качество работы депутатов, в данном контексте — это регулирование общественной жизни в виде законотворчества, отвечающего актуальным интересам российского общества.
В этой связи предметом исследования является правовая природа мандата депутата, его эволюция и специфика применительно к российской действительности. Необходимо выявить тенденции развития взаимоотношений депутатов с избирателями, определить эффективную модель взаимоотношений депутата с избирателями, оптимальный вид мандата депутата, определить пробелы в законодательстве по выбранной теме, подлежащие восполнению.
Всю историю государственно-правовой мысли можно назвать поиском величайшими умами человечества совершенной формы государственного устройства. Наиболее эффективной моделью социального об-
щежития стала демократия с присущими ей признаками: народного суверенитета, разделения властей, провозглашения неотчуждаемых прав и свобод человека, парламентаризма. К сожалению, в современном мире не осталось места античной модели прямого народного правления в силу организационной невозможности её осуществления. В результате естественных эволюционных процессов на место прямой пришла представительная демократия, провозглашающая органом всенародного представительства парламент.
С момента зарождения института делегированного народного суверенитета через поверенных представительному органу, т.е. через депутатов — парламенту, стал предметом научного осмысления и вопрос отношений между представителями и представляемыми, которые раскрываются как раз в категории мандата депутата. К тому же, конституционный институт народного представительства неразрывно связан с конструкцией депутатского мандата.
Учитывая многогранность рассматриваемого института, представляется возможным дать следующее определение мандата депутата: мандат депутата представительного органа - элемент правового статуса депутата, характеризующий юридическое отношение представительства, обусловленное фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном (представительном) органе.
Проблема категории депутатского мандата - основная веха взаимо-
отношений депутата с избирателями.
Между отчётностью депутата и императивным мандатом проводятся параллели, в научной литературе законодательное признание института отзыва депутата обычно связывается с опытом социалистических стран2 .По общепризнанным теоретическим взглядам институт отзыва - это институт непосредственного императивного народовластия; средство контроля избирателей и форма ответственности выборных лиц перед избирателями; составная часть императивного мандата3 . В то время как для демократических стран характерно наличие свободного мандата депутата.
Несмотря на преимущества свободного мандата, такие, как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии.
2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.: Юристъ, 1997.
3 Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России.
- М., 2006. - С. 87.
Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий. Имея свободный мандат, депутат становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы.
Если говорить об институте императивного депутатского мандата, то он выступает основой взаимоотношений избирателей и депутатов. Именно подотчётность и ответственность депутата перед теми, кто его избрал, а также практика дачи наказов избирателей, закреплённые на конституционном и законодательном уровне, могут обеспечить теснейшую, постоянную связь населения и его представителей в парламенте.
В своей идеальной форме императивный мандат имеет большой созидательный демократический потенциал. Однако этот потенциал может быть реальным и полезным только тогда, когда он исходит именно от избирателей и связан с их правом давать наказы депутатам и оценку их работы, а также отзывать депутатов, не оправдывающих оказанного им доверия. С учётом этого представляется необходимым в полной мере сохранять императивный характер мандата для депутатов местных органов власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем в определённых рамках он вполне применим и к работе депутатов федерального парламента, ведь функ-
ционирование российских парламентариев на принципах свободного мандата создало благодатную почву для злоупотреблений предоставленной депутатам независимостью.
Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являясь представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, призван обеспечивать представительство в российском парламенте интересов субъекта России, ведь Совет Федерации является тем органом, где органы государственной власти субъектов Федерации выражают своё мнение, где обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации, наверное, преждевременно. Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приёмы законодательства и т.д.4
4 Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2002. -С. 348.
Решением проблемы с определением категории мандата российского депутата заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих его видов.
К примеру, одним из действенных, по нашему мнению, инструментов императивного мандата является отчётность депутатов о своей деятельности перед избирателями.
Как указывает В.В. Комарова, депутатский отчёт является как формой народовластия и составной частью императивного мандата, так и способом осуществления функций и полномочий выборных органов и должностных лиц публичной власти5. Отчёт депутата законодательного органа - это официальный, периодический отчёт о ходе выполнения предвыборной программы, об итогах работы за определённый период времени, процедуре оценки этой работы избирателями. Действительно - отчуждённость населения от деятельности депутатского корпуса возможно преодолеть только путём открытости его деятельности и информирования о своей работе. Отчёт депутата о своей деятельности является составной частью доверительных отношений народа и представляющих его депутатов.
Как форма непосредственного народовластия отчёты депутатов пред-
5 Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации (проблемы теории и практики): Дис. ... д.ю.н. М., 2006. С. 154 - 155.
ставительных органов используются при осуществлении государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации, где в основном и происходит закрепление института отчётов как формы народовлас-
тия6.
Законодательство о наказах избирателей депутатам регулирует процедуру отчётов как составляющую часть императивного мандата - форму народовластия: Закон Краснодарского края от 14 мая 2002 г. «О наказах избирателей»7, Закон Республики Бурятия от 8 июля 2008 г. «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия»8.
Ещё одна императивная составляющая мандата выражается в применении к депутатам института отзыва. Свободный мандат депутатов Государственной Думы Российской Федерации означает недопустимость его отзыва. Однако из этого автоматически не следует, что свободные мандаты имеют депутаты всех законодательных органов субъектов Федерации.
Институт отзыва не получил своего законодательного закрепления в
6 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие. - М.: Проспект, 2010. - С.104-107.
7 Закон Краснодарского края от 14 мая 2002 г. № 483-КЗ «О наказах избирателей» // Кубанские новости. 2002. 25 мая. № 99100.
8 Закон Республики Бурятия от 8 июля
2008 г. № 386-ГУ «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» // Бурятия. 2008. 12 июля.
№ 125; Официальный вестник. № 70.
Конституции Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации (Удмуртской Республике, Республике Коми, Кемеровской, Калининградской, Псковской, Смоленской, Челябинской об-ластях)9 действовали ранее приня-
9Закон Удмуртской Республики от 21.02.1995 № 694-ХГГ «Об отзыве депутата Государственного Совета Удмуртской Республики» // «Известия Удмуртской Республики», № 83, 06.06.1995; Закон Коми ССР от 26.11.1991 «О порядке отзыва народного депутата в Коми ССР» // «Красное знамя», 17.12.1991, № 247; Закон Кемеровской области от 16.06.1995 № 7-ОЗ «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Кемеровской области» (принят Законодательным Собранием Кемеровской области 04.11.1994) // «Кузбасс», № 110, 21.06.1995; Закон Калининградской области от 07.03.1996 № 40 «О порядке отзыва депутата Калининградской областной Думы» (принят Калининградской областной Думой 15.02.1996) // «Янтарный край», № 61, 22.03.1996; Закон Псковской области от 13.05.1995 № 9-оз «О порядке отзыва депутата Псковского областного Собрания депутатов» (принят Псковским областным Собранием депутатов 27.04.1995) // «Псковская правда» № 95, 24.05.1995; Закон Смоленской области от 03.10.1996 № 29-з «О порядке отзыва депутата Смоленской областной Думы» (принят Смоленской областной Думой повторно 05.09.1996) // «Вестник Смоленской областной Думы», 1996, № 5, с. 67; Закон Челябинской области от 01.10.1997 № 22-ЗО «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» (принят постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 18.09.1997 № 150) // «Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области», № 9, 1997.
тые ими законы об отзыве депутатов представительных органов. Законодательная инициатива последних породила, в свою очередь, судебную практику по проверке конституционности принятых нормативно-правовых актов по данной тематике, которая показала, что законодательная инициатива субъектов Федерации, а также местного самоуправления, не породила чётко разработанного и, что самое главное, действенного механизма применения к народному избраннику такой санкции, как отзыв депутата.
В своём «особом мнении» о Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.12.1996 № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»10 судья Конституционного Суда Т.Г. Морщакова пришла к выводу о том, что неурегулированность института отзыва депутата в главном законе есть мнимый пробел в праве, имплицитная превентивная мера по отношению к сохранению активной и независимой позиции депутатов.
Принципы и организация власти не могут быть шаблонными на всех её
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 5, 1996.
уровнях и во всех без исключения отраслях государственной деятельности. По мнению М.В. Варлен, «право отзыва выступает составным элементом совсем иной концепции власти, нежели парламентарная демократическая республика»11. Концепция подобной республики мыслилась как в корне противоположная по своим несущим конструкциям либеральному государству Дж. Локка и Ш. Монтескье, и то, что идёт на пользу организации местной власти, не всегда приемлемо в строительстве государства как целого. Институт отзыва депутата законодательного органа власти, при всём кажущемся демократизме, имеет потенциал стать оружием против парламентского меньшинства, низвергая идеи плюрализма в парламентской деятельности и, масштабно, условия функционирования представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция провозгласила Российскую Федерацию.
Если говорить о депутатах федерального парламента, то при пропорциональной системе выборов в Государственную Думу применение такой конституционной санкции, как отзыв, не то, чтобы затруднено, а вообще невозможно.
По нашему мнению, на современном этапе развития российского общества к отношениям между депутатами и представляемым ими народом невозможно в чистом виде применить модель отношений, в которой
11Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика // Законодательство и экономика. - 2005. - № 11.
бы наличествовала прямая связь, зависимость между действиями и решениями депутата и реакции на то со стороны избирателей.
Невозможно построить взаимоотношения депутатов с избирателями таким образом, чтобы за конкретными поступками или действиями депутатов следовала бы оценочная реакция со стороны избирателей.
В масштабах же субъекта Федерации или целой страны можно лишь идеализированно предполагать ситуацию, при которой депутат, не оправдавший ожидания и надежд избирателей, не получит их поддержки на следующих выборах и, соответственно, прекратит свою деятельность как представителя народа.
Причинами тому могут служить как недостатки пропорциональной системы выборов в законодательные (представительные) органы власти, так и негативные явления правовой культуры: правовой нигилизм, пассивная гражданская позиция электората. Отсутствие возможности отозвать избранного депутата не является камнем преткновения в его взаимоотношениях с избирателями.
На наш взгляд, куда более действенным для двустороннего взаимодействия парламентариев с населением будет внесение изменений в законодательство Российской Федерации, касающееся работы депутатов с населением, а именно - искоренение доктринального законодательного закрепления форм этой работы в Федеральном законе от 8 мая 1994 г.№ 3-ФЭ (ред. от 21.11.2011) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Что касается института отзыва депутата - исходя из системы законодательства Российской Федерации о механизме осуществления представительной власти на федеральном уровне, в субъектах Федерации и в местном самоуправлении, судебной практики по вопросу отзыва депутатов и в целом из степени разработанности этой проблемы в Российской Федерации, - очевидно, что применение института отзыва депутата целесообразно лишь применительно к депутатам местного самоуправления.
Правам депутата, лица правосубъектного и деликтоспособного, корреспондирует наличие определённых законодательством обязанностей, какого бы рода ни был его мандат - императивный или свободный.
Несмотря на свободный характер мандата российского парламентария, независимость депутата не является абсолютной (к нему быть применены меры конституционной ответственности непосредственно органом народного представительства - например, он может быть лишён мандата по решению парламента12) и
12 См.: ч 2 ст. 98 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ); ч. 4 и ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остаётся ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (работа с обращениями граждан, личные приёмы, встречи с избирателями, информирование их депутатом о своей работе и др.13).
Таким образом, наряду с установленными на федеральном уровне традиционными обязательными формами взаимоотношений депутатов с избирателями, такими, как выборы и референдум, на региональном уровне аналогично могут устанавливаться императивные волеизъявления граждан -к примеру, отзыв депутата.
Все остальные формы взаимодействия депутатов с избирателями должно отнести к инициативным. Эта группа форм народовластия большая, но слабая, поскольку в российском законодательстве отсутствует механизм учёта волеизъявлений электората, носящих консультативный характер - это и митинги, и пикетирования, и публичные слушания, опросы граждан, обсуждения. Соглашаясь с мнением В.В. Комаровой, отметим, что объясняется указанное отсутствие механизма учёта невыполнением принципа общена-
13 См.: ст. 8 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
родности14. На законодательном уровне существует пробел, не позволяющий определить эти инициативные формы как способ общенародного волеизъявления, поскольку для них не установлена численность участников.
Задача демократического государства - обеспечить реализацию народовластия. Для этого недостаточно лишь законодательно обозначить наличие форм волеизъявления граждан, превратив их, по сути, в трудно или вовсе нереализуемые и, как следствие, неиспользуемые, «мёртвые» нормы.
На современном государстве висит обязанность создать гарантированные механизмы претворения в жизнь воли народа, начиная с заложения принципа результативности и плодотворности работы, сотрудничества, взаимоотношений депутатов с избирателями.
В связи с этим представляется, что устранение проблем, сопутствующих названному взаимодействию, должно начаться с устранения пробелов в законодательстве, регулирующем деятельность депутатов палат Федерального Собрания, а именно -их регламентов. Так, процедурная сторона законотворчества прописана только в регламентах палат. Помимо этого на сегодняшний день в России отсутствуют основополагающие федеральные конституционные законы: о Федеральном Собрании и о
14 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. 2-е изд. - М.: Проспект, 2010. -С. 7.
порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов.
Разрешению подлежит и неопределённость в категории мандата российского депутата. Существование института отзыва на региональном уровне и его сравнительная проработанность в отличие от уровня федерального свидетельствует о наличии предпосылок к использованию отзыва депутата в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, внедрение указанного института на федеральном уровне настолько же невозможно в силу использования смешанной избирательной системы, насколько опасно подрывом догматических основ демократического общества.
Становится ясно, что в условиях современной российской действительности целесообразным будет сочетание лучших черт императивного и свободного мандатов. В этом деле нелишним будет сделать упор на вве-
дение санкций депутатам за неинформирование о своей деятельности, что внесёт во взаимоотношения депутатов с избирателями элемент отчётности перед теми, кто доверил им не только свой голос, но и, по классическому толкованию народовластия, управление государством.
Библиографический список:
1. Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика // Законодательство и экономика. - 2005. - № 11.
2. Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации (проблемы теории и практики): Дис. ... д.ю.н. М., 2006. С. 154 - 155.
3. Комарова В.В. Механизмы непосредственной демократии современной России. - М., 2006. - С. 87.
4. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие. - М.: Проспект, 2010. - С.104-107.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. - М., 2002. - С. 348.
6. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.: Юристъ, 1997.
