Коррупция в органах местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК: 352.354.1

Олег Михайлович Рой

доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой региональной экономики и управления территориями Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, г. Омск. E-mail: [email protected]

КОРРУПЦИЯ

В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы государственной власти - не единственный институт в российском обществе, который затронула коррупция. Значительный поток коррупционных дел пришелся и на местные органы власти, сформированные напрямую населением соответствующих территорий. В стране заключены под стражу и осуждены десятки крупных муниципальных чиновников. В этих условиях возникает вопрос: насколько закономерна эта ситуация, определяется ли она ходом самой муниципальной реформы? В статье на основе обобщения судебной практики проведена типологизация противоправных действий представителей муниципальной власти, выявлены факторы, вызывающие коррупционные тенденции на местном уровне. Автором с позиций оценки коррупционной безопасности осуществлен критический анализ модели сити-менеджера, а также ряда изменений в российском законодательстве, направленных на расширение сферы ответственности органов региональной власти. В то же время автор предостерегает от негативных последствий «антикоррупционных кампаний», вызывающих пассивность и безынициативность муниципальных лидеров. В заключительной части статьи автором предложен ряд выводов и рекомендаций.

Ключевые слова: коррупция, местное самоуправление, сити-менеджер, земельный ресурс, «антикоррупционная кампания».

Местное самоуправление - форма власти, по своему определению призванная минимизировать коррупционные риски, поскольку предполагает максимально сокращенную дистанцию между властью и населением, создание условий для мобилизации внутренних резервов в сфере самоорганизации. Однако в сюжетах отечественных СМИ постоянно освещаются скандалы,

вызванные неблаговидной деятельностью отдельных руководителей муниципалитетов, что в значительной мере отображается на авторитете данной формы народовластия в стране.

На первый взгляд, законодательство о местном самоуправлении демонстрирует незначительные возможности для реализации коррупционных намерений чиновников местных администраций, поскольку исполнение значительного числа муниципальных функций должно осуществляться при непосредственном участии местных сообществ. Однако почти в каждой отрасли муниципального хозяйства встречаются сюжеты противоправных действий ответственных руководителей: в сферах ЖКХ, образования, здравоохранения, культуры и пр.

Анализ рассмотрения наиболее громких судебных дел в отношении руководителей муниципальных образований разных типов за последние 5 лет свидетельствует о наличии следующих коррупционных мотивов в этой сфере:

- нецелевое использование средств;

- использование служебного положения в корыстных целях;

- злоупотребление в распределении бюджетных ресурсов;

- участие в бизнес-проектах коммерческих организаций, незаконное содействие отдельным компаниям в распределении земель, подрядов;

- продажа муниципального имущества по заниженной стоимости и пр.

В основе большинства этих мотивов лежит возможность взяточничества как формы нелегального присвоения обремененным властными полномочиями лицом материальных средств за противоправные действия с корыстным умыслом. Взяточничество рассматривается в качестве основного объекта злоупотреблений в первую очередь среди руководителей крупных городов. Так, обвинение в превышении полномочий предъявлено мэру г. Барнаула С. Колганову, который, по данным следствия, с нарушением закона продал муниципальные помещения на сумму свыше 56 млн рублей. Похожие обвинения были предъявлены и мэру г. Братска А. Серову. По версии следствия, с лета 2010 г. он вымогал у местного предпринимателя 15 млн рублей за подписание договора аренды имущества. При этом взяточничество реализуется в деятельности муниципальных руководителей в нескольких формах:

1) создание для взяткодателя невыносимых условий при решении проблемы, подлежащей санкционированию со стороны органов муниципальной власти (режим вымогательства);

2) содействие в ускорении или создании благоприятных условий для взяткодателя относительно других участников, ориентированных на выполнение муниципальной функции и получение муниципальной услуги (режим содействия);

3) сознательный уход от действующих правил предоставления муниципальной услуги или выполнения муниципальной функции, использование несанкционированных схем для получения незаконного преимущества (режим имитации).

Органы местного самоуправления в лице руководителей исполнительных органов наделены законом широкими полномочиями в области распоряжении ресурсами, находящимися под контролем муниципалитетов. Эти ресурсы должны обеспечивать доходную часть бюджетов муниципальных образований. Однако в силу определенных условий и особенностей системы эти финансы могут быть использованы местной властью в качестве способа привлечения материальных средств, идущих мимо официально установленных каналов наполнения бюджета. Значительная часть этих ресурсов может оставаться официально не оформленной или иметь неопределенный правовой статус использования.

Базовыми ресурсами, находящимися в распоряжении муниципальных органов власти являются объекты жилого и нежилого фонда, средства муниципальных предприятий, учреждений и пр. Но главным ресурсом, питающим коррупцию в органах местного самоуправления, является земля. Она важнейший элемент муниципальной собственности. В некоторых муниципалитетах доля земельных платежей в структуре доходов местных бюджетов доходит до 80%. Условиями, способствующими формированию земли как источника коррупционных рисков, служат неразграниченность ее среди собственников, неоднородность в коммерческой привлекательности, непрозрачность и бюрократизм в юридическом оформлении и пр. Например, мэру Астрахани М. Столярову в 2013 г. было предъявлено обвинение в выделении земельного участка за взятку 10 млн рублей, а также в наличии 25% его доли в установленном капитале коммерческой организации.

Большое количество дел, сопряженных с незаконными операциями с землей, возбуждено в отношении высших руководителей муниципальных образований, ответственным за регулирование земельных отношений. Так, в Омской области действующий вице-губернатор Ю. Гамбург, занимая должность директора департамента имущественных отношений администрации города Омска, совместно со своим первым заместителем В. Меренковым в нарушение земельного законодательства совершил ряд незаконных действий, направленных на предоставление в собственность по заведомо заниженной стоимости пяти гражданам и коммерческой организации 24 земельных участков общей площадью 5,5 га под подсобное хозяйство. Также некая коммерческая организация получила незаконно земельный участок площадью более 21 га, фактически находившийся в зоне жилой застройки, под строительство индивидуальных коттеджей. В результате незаконного отчуждения земельных участков бюджетам Омска и Омской области был причинен ущерб в размере более 400 млн рублей.

Примечательно, что количество уголовных дел, связанных с коррупционным поведением высших руководителей муниципальных образований, особенно в крупных городах, растет значительно более активно, нежели дополнительные источники формирования муниципальных бюджетов. В то же время, за последние несколько лет явно наметилась тенденция усиления влияния региональной власти на местное самоуправление, венцом которой стало принятие в 2014 г. Федерального закона от № 136-Ф3 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Федеральный закон № 136-Ф3: 2014]. К сожалению, расширение контрольных функций органов региональной власти за действиями местных администраций не только не снизило коррупционной опасности, но и способствовало созданию ее новых форм.

Новым явлением в судебных расследованиях становится факт сговора между руководителями исполнительной власти региона и органов местного самоуправления. Одной из предпосылок этой тенденции стало распространение на уровень муниципальных образований такой модели организации местного самоуправления как модель сити-менеджера. Примечательной

чертой данной модели является осуществление функций главы исполнительной власти местного сообщества лицом, не имеющим никакой ответственности перед населением, которое он представляет и в интересах которого выполняет свои обязанности. Наемный руководитель муниципального образования, будучи назначенным на должность специальной комиссией, руководствуется в своей деятельности в первую очередь указаниями органов государственной власти, а не наказами избирателей. В то же время поддержка главы исполнительной власти муниципального образования со стороны представителей региональной власти может служить условием административного давления на сити-менеджера.

За последние семь лет реализации модели в России институт сити-менеджера потрясли серьезные коррупционные скандалы, поставившие под сомнение целесообразность внедрения такой формы организации исполнительной власти на местном уровне. Уголовные дела против сити-менеджеров были возбуждены в Ставрополе, Перми, Верхотурье, Саратове, Туле, Ижевске, Миассе, Петропавловске-Камчатском, Элисте, Смоленске, Тамбове, Салехарде. Уголовные дела по сити-менеджерам были заведены не только в крупных городах, но и в нескольких десятках небольших городов, таких как Урю-пинск, Борзя или Сергиев Посад. Например на Урале, где от прямых выборов мэров отказались некоторые региональные столицы и районы, треть из всех сити-менеджеров либо под следствием, либо осуждены, либо в бегах. Сразу три уголовных дела в отношении районных сити-менеджеров из команды губернатора следственные органы возбудили в Ульяновской области [Сити-менеджеры вместо мэров].

Тем не менее модель сити-менеджера, установленная в завершенном виде Федеральным законом от 03 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимается значительным числом субъектов Федерации вопреки мнению значительной части экспертов, подвергающих сомнению преимущества данной модели. Кроме того, в отдельных субъектах

Федерации должность сити-менеджера становится разменной монетой, которую региональные власти пытаются использовать с целью смещения с поста главы исполнительной власти избираемого населением мэра областного (республиканского) центра.

Таким образом, введение модели сити-менеджера во многих случаях объясняется стремлением отдельных региональных руководителей создавать для себя возможность оказывать влияние на политику областных (республиканских) центров, получать доступ к каналам использования доходов городов для перераспределения средств в рамках консолидированных региональных бюджетов. Мэры крупных городов, областных и республиканских центров находятся под особым вниманием региональных лидеров еще и по причине того, что в них видят непосредственных конкурентов на региональных выборах.

В большинстве случаев завышенные претензии муниципальной власти к региональной вызывают у последней негативную реакцию. Такую ситуацию следует считать вполне обоснованной, поскольку политика глав отдельных регионов в отношении руководителей городских региональных центров зачастую строилась на использовании их в качестве ключевых сподвижников главного источника формирования региональных бюджетов. Так, в Омской области при размере регионального бюджета в 54 млрд рублей бюджет областного центра - г. Омска, в котором проживает более половины населения области, составляло только 12 млрд руб. Такая политика способствовала деградации крупных городов и размазыванию дефицитных бюджетных ресурсов по далеко не приоритетным для развития регионов направлениям. Эта же политика стала источником рассогласований между руководителями региональных органов власти и мэрами региональных столиц, считающих подобный передел доходов между уровнями власти по меньшей мере несправедливым.

Противостояние руководителей регионов и крупных городов оказывает крайне негативное влияние на развитие местного самоуправления и оптимизацию взаимоотношений между уровнями власти. Вряд ли можно надеяться на то, что институт сити-менеджмента позволит погасить конфликт, в основе которого лежат системные противоречия, вызванные недооценкой

механизмов местного самоуправления в решении большинства региональных проблем.

Объяснять коррупционную предрасположенность чиновников их муниципальной принадлежностью ни в коем случае нельзя. Коррупционные действия на уровне местного самоуправления достаточно специфичны, поскольку обнаруживают в себе особый механизм, отличающий его от аналогичного механизма на уровне государственного управления. На местном уровне система разделения властей выражена менее сильно, нежели на государственном. Глава местного самоуправления может замыкать на себя значительную власть, поскольку распоряжаться ему фактически нечем. Это создает иллюзию у большинства граждан, проживающих в небольших поселениях, что на их территории отсутствует почва для экономических злоупотреблений. При уменьшении численности муниципального образования вероятность коррупционных действий существенно сокращается.

Последовавшее в связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» разделение вопросов местного значения между городскими и сельскими поселениями значительно сократило возможности руководителей сельских администраций в допущении масштабных финансовых злоупотреблений [Федеральный закон № 136-Ф3: 2014, ст. 2]. Если учесть, что в России подавляющее большинство муниципальных образований приходится на сельскую местность, то положительное влияние законодательных новаций в сфере борьбы с коррупцией отрицать сложно. Однако сельские муниципальные образования и ранее достаточно редко становились объектом следственных действий, а размеры бюджетов сельских муниципальных поселений вряд ли способствуют стремлению их руководителей изъять часть их доходов в личную пользу. В реальности же сокращение числа проблем местного значения для решения их в сельских муниципалитетах лишило значительное их число дополнительных

источников наполнения бюджета. Это усилило зависимость поселенческого звена от вышестоящих бюджетов и в конечном счете увеличило коррупционные риски.

Сокращение числа вопросов местного значения, входящих в компетенцию местных властей, вызванное вступлением в силу в 2014 г. Федерального закона № 136-ФЗ, лишило многие сельские муниципальные образования доходных статей бюджета, что значительно усилило роль регулирующего воздействия со стороны региональной власти. Отсутствие четких правил в области регулирования провоцирует дополнительные коррупционные риски и способствует снижению активности органов муниципальной власти в изыскании внутренних источников потенциального развития поселений.

Нельзя не отметить и еще одну тенденцию, которая стала ярко выраженной на фоне объявленной федеральной властью «борьбы с коррупцией». В условиях чрезвычайно сложной системы земельного законодательства и неоднозначной трактовки норм, регулирующих вопросы передачи прав собственности, деятельность ответственных чиновников стала напоминать проход минера через «минное поле», усеянное многочисленными ловушками из противоречащих друг другу нормативных положений. Вот только взорвется ли та или иная «мина», зависит не столько от действий или шагов «минера», сколько от установок надзорного органа, вознамерившегося привести «мину» в действие. Несмотря на многочисленные проверки со стороны контрольных органов в отношении деятельности руководителей местных органов власти и благожелательные для последних результаты этих проверок определенные обстоятельства проверочных дел могут оказаться для местной власти через определенный промежуток времени предметом уголовного преследования. При этом никакой ответственности надзорный орган за свои возможные ошибки не несет, тогда как ошибки руководителей муниципальных образований, за спиной которых стоят тысячи людей, могут стать для них фатальными.

Показательным в данном случае является вынесение судебного решения в отношении бывшего министра имущественных отношений Омской области Александра Стерлягова. Обвинение в отношении высокопоставленного государственного чиновника было предъявлено по достаточно типовому

«муниципальному» поводу - передаче или продаже земельных участков на территории областных (региональных) центров. Министра обвинили в подписании документов о продаже коммерческой организации участка земли в черте Омска без обоснования размеров земельного участка и учета его рыночной стоимости. Обвинение в превышении полномочий вменяло ему в вину тот факт, что площадь переданного участка (14 тысяч квадратных метров) в 14 раз превысила размер участка, который мог быть передан в соответствии с указанным предпринимателем основанием. Ущерб от действий Стерлягова для Омской области следователями был оценен в 13,7 млн рублей.

В основу обвинения положен Приказ Минстроя региона от 30 сентября 2008 г. № 22-п «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования по Омской области», согласно которому максимальный размер земельного участка, необходимый для использования переданного здания, составляет ориентировочно 350 кв.м» (а не 14 тысяч). Однако в 2015 г. министерство строительства Омской области решило, что вышеупомянутый приказ № 22-п не устанавливает максимальные размеры земельных участков под зданиями, а только определяет «минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека». Как гласит текст документа «Нормативы градостроительного проектирования Омской области», это - «нормативно-технический документ, который содержит минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека» [Приказ № 22-п: 2008]. Тем не менее чиновник был осужден на два года. Суд никакого корыстного интереса в действиях чиновника не нашел, но все же осудил высококлассного специалиста [Гребенщиков спасает Поморгайло и Стерлягова].

После таких судебных вердиктов трудно ожидать от руководителей муниципальных образований каких-либо нестандартных и оригинальных решений, направленных на повышение качества жизни граждан. Законодательство о земле настолько сложно, что разобраться в нем может только высококвалифицированный юрист, имеющий значительный практический опыт в регулировании конкретных ситуаций. В частности, наиболее сложным для муниципальной власти сегодня является вопрос определения предельной величины сдаваемых

в пользование земельных участков. Предельные размеры участков для подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Однако большинство сельских муниципалитетов в настоящее время не готово провести такую работу, поскольку они не получают никакой методической и материальной поддержки. Региональные органы власти, сталкивающиеся с валом собственных проблем, значительно сокращают масштабы такой поддержки. Поэтому в большинстве муниципальных образований эта работа не проводится, что является серьезным ограничивающим фактором в развитии местного самоуправления и повышении качества жизни российских граждан.

Серьезной проблемой является состояние системы повышения квалификации и переподготовки кадров местного самоуправления, значительная доля которой была представлена в ведущих региональных университетах страны. Бездумное реформирование высшей школы в России, а также настоящая война, объявленная Министерством образования и науки РФ «юристам» и «экономистам», значительно ухудшили условия формирования знаний в области муниципального управления. Из этой сферы ушел квалифицированный кадровый состав, не только способный воплощать в жизнь различные муниципальные проекты, но и осведомленный в механизме предоставления муниципальных услуг. И это еще один источник, подпитывающий коррупционные тенденции в системе местного самоуправления.

Таким образом, анализ сложившихся тенденций в развитии местного самоуправления с учетом последствий непродуманных «антикоррупционных кампаний», позволяет сделать ряд важных выводов и рекомендаций.

1. На уровне местного самоуправления коррупционные действия руководителей местных администраций проявляются преимущественно в крупных и средних городах, где сосредоточен значительный земельный ресурс, находящийся в распоряжении муниципальной власти. Бюрократизм и несовершенство механизмов самоорганизации граждан в такого рода поселениях являются питательной средой для «муниципальной коррупции» и могут быть преодолены только за счет

усиления гражданского контроля за действиями местных администраций и усиления ответственности руководителей муниципальных образований перед населением.

2. Значительная часть «антикоррупционных дел» в местных органах власти в настоящее время связана не столько с корыстными намерениями муниципальных руководителей, сколько с недостаточной квалификацией специалистов и противоречивостью законодательства. Ужесточение антикоррупционной кампании будет только способствовать снижению привлекательности работы в местных органах власти и исключению каких-либо новаций в действиях их руководителей.

3. Система местного самоуправления должна соответствовать своему наименованию и получить адекватную форму контроля за деятельностью исполнительной власти через формирование специальных экспертных комиссий, которые могли бы оказывать методическую помощь руководителям муниципальных образований и предостерегать их от противоправных действий. Такие экспертные комиссии могут формироваться на базе ведущих региональных университетов и включать в свой состав как теоретиков, так и практиков в области муниципального управления.

4. Развитая система местного самоуправления может вообще исключить коррупцию, если будут действовать прозрачные и понятные для всех правила распределения бюджетных ресурсов, и люди реально начнут понимать, что повышение качества жизни на их территории зависит только от них. Увлечение российской властью масштабными проектами (Олимпиада в Сочи, саммит на о. Русский, Чемпионат мира по футболу 2018 г.) осложняет возможности расширения права граждан на местное самоуправление. Между тем развитие муниципальной экономики в значительно большей степени способствует повышению качества жизни людей, проживающих на локальных территориях. (Последствия масштабного инвестирования в масштабные проекты проанализированы в публикациях: [Зубов, Иноземцев: 2015]).

Сужение доходной базы большинства муниципальных бюджетов становится устойчивой тенденцией последнего десятилетия. Она совпадает с тенденцией стремительного государственного инвестирования в отдельные российские регио-

ны, сопровождаемой громкими коррупционными скандалами, становится одним из очагов коррупционной опасности, в который вовлекаются муниципальные чиновники разных уровней, участвующие в освоении крупных «одноразовых» инвестиций. В этих условиях единственно возможным способом преодоления коррупционного поведения муниципальных чиновников является расширение прав граждан на местное самоуправление, воплощаемое в повышении финансовой самостоятельности местных сообществ и усилении ответственности выборных глав перед населением.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Сити-менеджеры вместо мэров [Электронный ресурс]. URL: http://rusrand.ru/events/siti-menedzhery-vmesto-merov (дата обращения: 10.09.2015).

2. Гребенщиков спасает Поморгайло и Стерлягова [Электронный ресурс]. URL: http://omsk.bezformata.ru/listnews/spasaet-pomorgajlo-i-sterlyagova/22578519 (дата обращения: 10.09.20l5).

3. Зубов В., Иноземцев В. «Белые слоны» российской экономики: на что государство тратит деньги [Электронный ресурс]. URL: http://daily.rbc.ru/opinions/economics/31/08/2015/55e446e69a79477c b07ce9b2 (дата обращения: 10.09.2015).

4. Зубов В., Иноземцев В. Одноразовый праздник: почему государству надо перестать инвестировать [Электронный ресурс]. URL: http://daily.rbc.ru/opinions/economics/14/09/2015/55f590dc9a794728 3d84f9c3 (дата обращения: 10.09.2015).

5. Федеральный закон от 03 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_174852/ (дата обращения: 10.09.2015).

6. Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_163524/ (дата обращения: 10.09.2015).

7. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области от 30 сентября 2008 года № 22-п «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования по Омской области» [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/943028291 (дата обращения: 20.09.2015).

Oleg M. Roy, Doctor of Sociology, Professor, Omsk State University named after F.M. Dostoevsky, Omsk. E-mail: [email protected]

CORRUPTION IN LOCAL GOVERNMENT

Abstract: State authorities are not the only institution in the Russian society, which are affected by corruption. A significant flow of corruption cases spread on the local authorities as well. In Russia, dozens of large municipal officials were detained and convicted. In these circumstances, we should ask the question: how legitimate is this situation; is it determined by the municipal reform? Based on generalization of judicial practice, the article represents typology of unlawful actions of representatives of municipal authorities, and identifies factors causing corruption trends on the local level. From the standpoint of the safety assessment of corruption, the author carries out a critical analysis of the office of city manager, as well as of a number of changes in the Russian legislation aimed at expanding the scope of responsibility of regional authorities. At the same time, the author warns against the negative consequences of the "anti-corruption campaign" causing passivity and lack of initiative of municipal leaders. In the final part of the article, the author offers several conclusions and recommendations.

Keywords: corruption, local government, city manager, land resources, "anti-corruption campaign".