CC BY
0
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 2023 PERM UNIVERSITY HERALD. JURIDICAL SCIENCES Выпуск 4(62)
II. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Информация для цитирования:
Кикавец В. В. Коррупционные риски в правовом обеспечении финансирования публичных закупок // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2023. Вып. 4(62). C. 613-628. DOI: 10.17072/19954190-2023-62-613-628.
Kikavets V. V. Korruptsionnye riski v pravovom obespechenii finansirovaniya publichnykh zakupok [Corruption Risks in Legal Provision of Public Procurement Financing]. Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2023. Issue 4(62). Pp. 613-628. (In Russ.). DOI: 10.17072/1995-4190-2023-62613-628.
УДК 346.62
DOI: 10.17072/1995-4190-2023-62-613-628
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК
В. В. Кикавец
Российский государственный университет правосудия E-mail: viking0071@mail.ru
Поступила в редакцию 05.07.2023
Введение: значительная часть бюджетных средств в Российской Федерации расходуется на обеспечение публичного интереса путем осуществления закупок товаров, работ и услуг. Распоряжение бюджетными средствами во всех странах мира отнесено к коррупционно опасным рискам. В исследовании рассмотрены проблемы правового обеспечения финансирования публичных закупок в Российской Федерации с учетом мер по противодействию коррупции. Проанализирована практика антикоррупционных мер, реализуемых в процессе осуществления публичных закупок в зарубежных странах. Цель: в ходе исследования установить признаки коррупционных проявлений в публичных закупках с позиции риск-ориентированного подхода для подготовки предложений по оптимизации правового регулирования и повышения эффективности финансового обеспечения национальных публичных закупок. Методы: в исследовании использованы общенаучные методы (анализ, синтез, аналогия), а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты: анализ правоприменительной практики в сфере публичных закупок в России и в зарубежных странах позволил выявить ряд коррупционных рисков с целью их последующей классификации. Представлена авторская классификация, способная стать основой для подготовки комплекса скоординированных правовых, финансовых и кадровых мер, направленных на профилактику и предупреждение коррупции в сфере закупок. Выводы: для акцентирования внимания органов законодательной и исполнительной власти в части минимизации негативных последствий коррупции в публичных закупках представлена авторская классификация коррупционных рисков. Отмечено обязательное наличие системы мониторинга полученных в процессе закупок результатов. Предложено вывести коррупционные правонарушения в сфере закупок из области уголовного преследования и определить их в сферу действия финансовой ответственности, обеспечивающего кратную персональную финансовую ответственность должностного лица, действия (бездействия) которого нанесли ущерб бюджету.
Ключевые слова: финансовое право; бюджетные средства; публичный интерес; публичные закупки; коррупционные риски; профилактика коррупции; контрактная система в сфере закупок; риск-ориентированный подход; финансовая ответственность
© Кикавец В. В., 2023
CORRUPTION RISKS IN LEGAL PROVISION OF PUBLIC PROCUREMENT FINANCING V. V. Kikavets
Russian State University of Justice E-mail: viking0071@mail.ru
Received 05 Jul 2023
Introduction: in the Russian Federation, a significant part of the budget is spent on ensuring public interest by procuring goods, works, and services. The disposition of budgetary funds in all countries of the world is characterized as a corruption risk. This study examines the problems of legal provision for public procurement in the Russian Federation taking the national anti-corruption measures into account. The practice of anti-corruption measures implemented in public procurement in foreign countries is also considered. Purpose: to identify the signs of corruption in public procurement from the perspective of the risk-based approach in order to prepare proposals for optimization of legal regulation and improving the financial efficiency of national public procurement. Methods: the research uses general scientific methods (analysis, synthesis, analogy) as well as formal legal and comparative legal methods. Results: the analysis of law enforcement practice in public procurement in Russia and foreign countries revealed some corruption risks that were further classified. The presented author's classification can become a basis for creating a set of coordinated legal, financial, and personnel measures to prevent corruption in public procurement. Conclusions: to focus the attention of legislative and executive authorities on minimizing the negative consequences of corruption in public procurement, the author's classification of corruption risks is proposed. There should necessarily be a system of monitoring over the results obtained in the procurement process. The paper proposes removing corruption offenses in procurement from under criminal prosecution and placing them under the scope of financial responsibility, which would ensure commensurable personal financial responsibility of an official whose actions (inaction) caused damage to the budget.
Keywords: financial law; budgetary funds; public interest; public procurement; corruption risks; corruption prevention; contract system in procurement; risk-based approach; financial responsibility
Введение
Уровень коррупции в сфере закупок в России составляет в среднем 8,2 % по сравнению с 10-30 % в мире. Процент зависит от страны, статуса заказчика, процедур закупок и системы внутреннего контроля [31, с. 767].
Приведенная статистика свидетельствует о том, что проблема коррупции, а также иных злоупотреблений в сфере публичных закупок достаточно сложна и многогранна. Несмотря на то что данная проблема является предметом изучения ученых многих стран мира, в настоящее время сложно понять, оценить и доказать намеренность или умысел должностного лица, ответственного за финансовое обеспечение или осуществление публичных закупок, в процессе принятия решения о выборе контрагента или финансировании контракта. Допустило ли должностное лицо определенное злоупотребление, попадающее под определение «коррупция»? Это так же сложно, как и найти ответ на вопрос: пьет ли воду рыба, живущая в воде?
Коррупция, являясь одним из сложных социальных явлений, не имеет единого канонического определения. Отмечено, что коррупция способствует повышению затрат заказчика: на поиск добросо-
вестного контрагента, конкурентные переговоры, выполнение полного цикла процедур закупок и контрактного обязательства, предписанного национальным законодательством [27, с. 1-23].
Ученые, политические деятели, государственные служащие, руководители и управленцы, обычные граждане трактуют понятие «коррупция» по-разному. Например, результаты анкетирования заказчиков и участников закупок учеными из Ганы показали следующие основные причины коррупции: жадность; неспособность внедрять и обеспечивать соблюдение политики и законов, в том числе регулирующих публичные закупки; ограниченная подотчетность в сфере закупок; отсутствие эффективного механизма стимулирования работников заказчика низкого ранга, включая низкую оплату их труда; нежелание политических лидеров принимать меры по пресечению коррупции в сфере закупок; политическое влияние при заключении контрактов [24, с. 90].
По итогам проведенного нами опроса более чем 100 российских респондентов, представляющих заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей) из 15 субъектов Российской Федерации, мы пришли к выводу, что в обществе сформировалось следующее устойчивое мнение о публичных закуп-
ках: закупки - это коррупция; жадность чиновников, неэффективный расход бюджетных средств; картели и сговоры. Необходимо отметить, что любые законодательные изменения для многих респондентов создают впечатление безысходности и невозможности разрешить накопившиеся проблемы. Указанное свидетельствует о наличии четко выраженного кризиса правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок как инструмента реализации публичного интереса.
Это свидетельствует о многогранности понятийного аппарата, его комплексного содержания и истории развития государства.
Коррупционные проявления в российских закупках: исторический аспект
Коррупционные проявления возникли практически одновременно с образованием царской казны. Первое официальное упоминание о противодействии коррупции при расходовании казенных средств отмечено периодом царствования Ивана III, где одним из дошедших до наших дней документов была Белозерская уставная грамота, устанавливавшая в тот период твердые «кормы» для наместников и их аппарата [17, с. 7].
Сенатским указом от 1721 года «О борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов» установлено требование «передаточных денег» (переплаченных), а также штрафа с лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана). А если кто из подрядчиков с документами в руках и другими свидетельствами доказывал, что судья допустил подлог, приняв от подрядчика взятку, возвращение части переплаченной суммы вместе со штрафом, после расследования, возлагалось и на судью, а в случае смерти последнего его наследники, получившие «движимое и недвижимое имение», выплачивали только сумму взятки [5, с. 41].
В СССР о коррупции не было никаких упоминаний, поскольку подобное явление не свойственно социалистическому советскому обществу.
Предпосылки для возникновения нового понятия стали появляться на завершающем этапе перестройки - оно упоминалось в новом, формирующемся законодательстве Российской Федерации в части определения функционала правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и 1
пресечению коррупции .
1 О федеральных органах государственной безопасности: Закон Российской Федерации от 8 авг. 1992 г. № 3246/1-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 32. ст. 1871. (утратил силу); О федеральных органах налоговой полиции: Закон Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 5238-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. ст. 1114. (утратил силу).
В Российской Федерации понятие «коррупция» заимствовано из международного права, поскольку в истории развития российского государства для описания подобных явлений использовались понятия: мздоимство, казнокрадство, взяточничество.
Факт заимствования и по настоящее время подтверждается сложностью квалификации содержания тех или иных действий, попадающих под понятие «коррупция». Так, данное понятие отсутствует практически во всех кодифицированных актах Российской Федерации, включая Уголовный кодекс . В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях3 присутствует лишь две ссылки на законодательство о противодействии коррупции в части исчисления административных сроков.
В 2006 году Российская Федерация без оговорок ратифицировала международный договор -Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27.01.1999), предусматриваю-
4
щую уголовную ответственность юридических лиц . Но поскольку данная Конвенция содержала необязательное требование об установлении уголовной ответственности юридических лиц, в нашей стране по-прежнему отсутствует подобное наказание в Уголовном кодексе Российской Федерации.
В общенациональном масштабе в Российской Федерации приняты: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»5, Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции"»6, Национальные планы противодействия коррупции .
2 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
4 О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: Федер. закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ // Там же. 2006. № 31. Ст. 3424.
5 О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // Там же. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
6 О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4070.
7 Указы Президента РФ: от 11 апр. 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы»; от 1 апр. 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы»; от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы»; от 16. авг. 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы».
Закон № 273-Ф3 определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеизложенных деяний от имени и в интересах юридического лица.
Анализ сущности и содержания приведенных выше нормативных правовых актов и легально закрепленной терминологии демонстрирует ярко выраженную направленность действий органов государственной власти на первопричины, предпосылки возникновения коррупционных проявлений с обязательным привлечением внимания общественности.
Практика противодействия коррупции в публичных закупках зарубежных стран
Политика противодействия коррупции в публичных закупках зарубежных стран разнообразна: от сдерживания возможных коррупционных правонарушений путем максимального совершенствования мер по предотвращению коррупции в процедурных элементах публичных закупок, а также снижения уязвимости конкурентных и неконкурентных процедур к коррупции и последующей профилактике нарушений коррупционного характера [34, с. 145-158] до жесткого уголовного преследования за коррупционные преступления, совершенные специалистами по закупкам [24, с. 90].
Также заслуживают внимания результаты классификации фактов мошенничества в публичных закупках, основу которой составили «возрастная культура» работников заказчика, отсутствие надлежащей правовой регламентации процедур закупок, а также соблазн и управленческая некомпетентность наряду с умышленным игнорированием действующего законодательства [29, с. 162-178].
Единообразие в понимании проблем коррупции, а также выработке правовых подходов к противодействию коррупционных проявлений впервые отмечено в странах Европы в конце 70-х годов. Унификация политических и управленческих решений,а также принятие основных алгоритмов по противодействию коррупции в публичных закупках основаны на следующих актах: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979 г.)1; Международного кодекса поведения го-
1 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 дек. 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном
сударственных должностных лиц (1996 г.)2; Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996 г.)3; Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.)4; Конвенции ции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.)5, содержащей определение коррупции, под которой понимается просьба, предложение, дача или получение, прямо или косвенно, взятки либо любого другого ненадлежащего преимущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового; Конвенции ООН против коррупции (2003 г.),6 обозначившей публичные закупки ки наиболее коррупционной сферой деятельности.
Принимая во внимание многообразие наднационального законодательства в Европе, отметим, что определенный интерес представляют взгляды зарубежных ученых на проблему коррупции в публичных закупках. Так, одни исследователи указывают, что страны с переходной экономикой и развивающиеся страны наиболее подвержены коррупции в значительных масштабах, при этом повышение уровня конкуренции (формальной, неформальной) неизбежно приводит к росту коррупционных проявлений [35, с. 19-42; 36, с. 207-230]. Другие, основываясь на сравнении цен закупок идентичных това-
заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.: Юрид. лит., 1990.
2 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц. Принят 12 дек. 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 16 дек. 1996 г. Резолюцией 51/191 на 86-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) / Страсбург. 27 янв. 1999 г. (вступила в силу с 01.07.2002 г.) Ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20. ст. 2394. (вступила в силу в РФ с 28.07.2006).
5 Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174) / Страсбург. 4 нояб. 1999 г. (вступила в силу с 01.11.2003) Не ратифицирована в РФ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Конвенция ООН против коррупции. 31 окт. 2003 г. (вступила в силу с 14.12.2005) Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. ст. 2780 (вступила в силу в РФ с 08.06.2006).
ров, связывают значительные потери бюджета не с коррупционными проявлениями, а с недостаточной квалификацией и низкой эффективностью должностных лиц, занятых в публичных закупках [25, с. 1278-1308]. При этом коррупционные проявления, как правило, носят отсроченный характер и проявляются спустя один-два года [33].
Сербские ученые, отмечая недостаточность финансового управления и контроля государственного сектора, полагают необходимым повышать значимость внутреннего финансового контроля в сфере публичных закупок [34, с. 154-155].
В Китайской Народной Республике ученые, полагая, что право не в силах искоренить человеческий эгоизм, предлагают взять коррупцию под жесткий контроль [20, с. 193-194]. Особо отмечается, что вопрос коррумпированности в стране стоит не на индивидуальном, а на системном (общественном) уровне. Мелкий чиновник становится крупным взяточником и архивзяточником, крупный чиновник занимается выколачиванием денег с еще большим рвением, чиновники целой организации или целой системы коллективно деградируют, кабинеты высокопоставленных чиновников превращаются в биржи, где идет торговля властью и деньгами.
Следует обратить внимание, что в отношении взяток в сфере закупок установлена определенная зависимость: более эффективные поставщики готовы платить более высокую взятку, поэтому в условиях конкуренции вероятность коррупции снижается, поскольку увеличивается манипулятивная способность участников закупок [38, с. 1124-1135].
Указанное полностью подтверждает нашу гипотезу о природе коррупции, берущей начало в человеческой алчности (жадности), а порой в упрямстве и невежестве. Никакие создаваемые институты и всевозможные принимаемые методы не способны полностью искоренить коррупцию. Следовательно, целью противодействия коррупционным проявлениям и иным злоупотреблениям в публичных закупках является определение коррупционных рисков правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок и создание эффективной системы по профилактике, контролю и предупреждению таких рисков.
Интересен подход к профилактике правонарушений в сфере закупок в Республике Беларусь. Помимо уголовного и административного наказания предусмотрена материальная ответственность работника заказчика, причинившего своими действиями, бездействием ущерб работодателю-заказчику (прямой действительный ущерб, в том числе штрафы и неустойки, уплаченные заказчиком по вине работника). В указанных случаях к работнику (при наличии вины) применяются меры полной материальной ответственности1. Кроме того, в арсена-
Трудовой кодекс Республики Беларусь, Декрет Президента Республики Беларусь от 26 авг. 1999 г. № 29 «О допол-
ле белорусских заказчиков помимо дисциплинарных взысканий предусмотрены также лишение премий, изменение времени предоставления трудового отпуска и т.д. [14, с. 46-75].
Риск-ориентированный подход в противодействии коррупции
Публичные закупки в Российской Федерации представляют собой особую сферу регулирования правоотношений, поэтому нуждаются в специальном (индивидуальном) подходе не только к комплексному, межотраслевому правовому регулированию, но и к разработке мероприятий по противодействию возможным коррупционным проявлениям и иным злоупотреблениям. Следовательно, для предотвращения коррупционных проявлений в сфере публичных закупок необходимы не только специфические, но и комплексные, внутрисистемные меры, направленные одновременно как на минимизацию или предотвращение коррупционных рисков, так и на их профилактику.
Риск-ориентированный подход является не только элементом научной методологии, но и основой концепции реформирования системы государственного управления. В международной практике нормативное понимание риск-ориентированного подхода было заложено раньше, чем в Российской Федерации, и изложено в стандартах ФАТФ (Financial Action Task Force) по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения. Рекомендация 1 «Оценка рисков и применение риск-ориентированнного подхода» ФАТФ является обязательной для всех стран и их национальных систем, регулирующих вопросы противодействия отмывания денег и финансирования терроризма. Данный документ дефинирует риск-ориентированный подход как «...определение и оценку рисков и принятие шагов, в том числе определив орган или механизм по координации мер по оценке рисков, а также распределение ресурсов с целью эффективного снижения этих рисков» [15, с. 11].
Риск-ориентированный подход может использоваться при проведении внутреннего финансового аудита в целях выявления бюджетного риска, определении его значимости и степени воздействия на достоверность бюджетной отчетности.
В Российской Федерации в контексте реформирования системы государственного контроля появляется указание на данный подход, о чем косвенно свидетельствует Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Несмотря на то
нительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины». URL: https://pravo.by/document/?guid3961&p0= PD9900029.
что термин «риск-ориентированный подход» не встречается в тексте закона, базовые начала новой системы оценки рисков там прописаны. В акте дается определение риска как вероятности наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда различного масштаба и тяжести охраняе-1
мым законом ценностям .
Полноценное упоминание о риск-ориентированном подходе на законодательном уровне возникло в 2015 году путем внесения изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2. Данная норма предусматривала применение органами государственного контроля при организации отдельных видов контроля риск-ориентированного подхода как метода организации и проведения контроля, согласно которому выбор формы, продолжительности, периодичности проведения контрольных мероприятий зависит от отнесения деятельности хозяйствующих субъектов и используемых ими при такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу опасности. Законодатель указывает, что в целях оптимального использования различных ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля, снижения издержек хозяйствующих субъектов и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля может применяться риск-ориентированнный подход.
Правительство Российской Федерации определяет Перечень видов федерального государственного контроля, в отношении которых применяется риск-ориентированный подход. В части публичных закупок риск-ориентированный подход был отнесен исключительно к полномочиям антимонопольного органа по контролю за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих публичные закупки3. Однако, с нашей точки
1 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31 (часть I). ст. 5007.
2 См.: ст. 8.1 Федерального закона от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Там же. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6249.
3
О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»): Постановление Правительства РФ от 17 авг. 2016 г. № 806 // Там же. 2016. № 35, ст. 5326.
зрения, указанное упоминание не является достаточным, ввиду того, что оно не предполагает полноценную реализацию концептуального подхода к финансовому обеспечению публичных закупок, поскольку не учитывает коррупционные риски, связанные с расходом бюджетных средств на приобретение тех или иных благ.
Тем не менее ключевым понятием данного подхода является термин «риск», который в научной литературе трактуется по-разному. Наиболее разработано данное понятие в экономической теории и менеджменте. В частности, в зарубежной литературе Дж. Милль и Н. У. Сениор отождествляли риск с математическим ожиданием потерь, которые могут произойти в результате выбранного решения, поэтому риск рассматривается как ущерб, наносимый осуществлением данного решения [16, с. 34]. В микроэкономике риск определяется возможностью негативных результатов и низкой вероятностью и высокой ценой успеха [30, с. 34].
Далее приведем позиции отечественных ученых, представленные в экономической литературе. Так, О. А. Грунин рассматривает риск в качестве движущей силы, способной породить опасность или привести к убытку [8, с. 51]. В. Н. Вяткин считает, что риск - возможность события, неожиданного для субъекта, которое может произойти в период перехода субъекта из одной ситуации к другой [4, с. 24]. И. Т. Балабанов акцентирует внимание на том, что риск - возможность совершения события с тремя возможными экономическими результатами: отрицательным, положительным и нулевым [1, с. 27].
По мнению В. М. Гранатурова, риск характеризуется как неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации проекта неблагоприятных последствий [7, с. 6]. Соглашаясь с мнением И. И. Кучерова, Н. А. Поветкиной, укажем, что понятие «риск» не должно восприниматься только как отрицательное [18].
С точки зрения социальной философии риск возможно рассматривать проявляющуюся в период кризиса систему знаний и отношений, позволяющих принимать наиболее оптимальные решения с учетом многообразия неопределенности [22, с. 161].
Оптимальное определение риска предложил Ю. А. Тихомиров, понимая под ним вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере [19, с. 11].
Легальное закрепление понятия «риск» произошло в конце 2002 года в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», в статье 2 которого под риском понималась вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственно-
му или муниципальному имуществу, окружающей
среде, жизни или здоровью животных и растений
1
с учетом тяжести этого вреда .
Классификация коррупционных рисков в публичных закупках
В рамках риск-ориентированного подхода возможна классификация рисков исходя из источников их возникновения, а также коррупционной составляющей, поскольку коррупционные риски - риски, связанные с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов [6, с. 34-35].
К коррупционным рискам в публичных закупках мы отнесем финансовые (бюджетные, налоговые, валютные, таможенные и т.д.) риски, полностью исключив нефинансовые (репутационные и иные риски).
По источникам возникновения коррупционных рисков в публичных закупках возможно их разделение на внутренние и внешние. Внутренние риски всегда определены пределами правоотношений субъектов сферы закупок, выраженными как несоблюдением законодательства о публичных закупках, так и недостаточной организацией, самоорганизацией работы должностных лиц, ответственных за финансирование и реализацию публичных закупок. Однако последнее является исключением, при условии отсутствия умысла должностного лица.
К внешним рискам, с одной стороны, следует отнести несовершенство нормотворчества в части правового регулирования и финансового обеспечения публичных закупок, с другой - нарушения контрагентом контрактного обязательства.
Основу коррупции составляет занятие должностей, обеспечивающих доступ к непосредственному распределению бюджетных средств (принятие решения по распределению, перераспределению средств бюджета), а также возможность принятия решений в части закупок необходимых благ (товаров, работ, услуг). При исследовании внутренних коррупционных рисков в сфере публичных закупок нами установлено, что в процессе принятия того или иного решения ответственное должностное лицо может руководствоваться не только публичным интересом, но и своим частным, выходящим, например, из коррупционных побуждений. Поэтому весьма сложно оценить масштабы коррупционных проявлений, которые выражаются не в количестве и размере взяток, а в манипулировании ценами на закупку товаров, работ, услуг.
Функционал должностного лица, определенный полномочиями, связанными с распределением финансовых или материальных благ, может провоцировать данное должностное лицо на коррупционные проявления, как с позиции корыстных побу-
1 О техническом регулировании: Федер. закон от 27 дек.
2002 г. № 184-ФЗ // Там же. 2002. № 52 (ч. 1), ст. 5140.
ждений, так и с позиции неравенства социального, должностного положения, привилегий и причастности к распределению благ.
Представленная позиция находит подтверждение в исследовании последствий коррупции в закупках путем проведения аукционов. Исследователями отмечено, что действия коррумпированного должностного лица заказчика всегда приводят к снижению качества и к более высокой конечной цене получаемого блага [26, с. 122-127]. Смещение приоритета публичного интереса в сторону частного интереса такого должностного лица составляет сущность должностного злоупотребления или коррупционного проявления.
Коррупционные проявления сложно выявить в силу того, что они зачастую находятся в правовом поле нормативных актов. Например, отдельные должностные лица в силу своего должностного положения принимают решения о приоритете расхода бюджетных средств или определенной закупки. Возникает закономерный вопрос: при наличии потребности в товарах, работах, услугах (особенно в условиях ограниченного финансирования) решение о приоритетных закупках будет принято исходя из публичного интереса либо под воздействием интересов третьих (заинтересованных) лиц? Ответить однозначно на данный вопрос и раскрыть коррупционные проявления возможно при наличии соответствующей информации от третьих (заинтересованных) лиц, поскольку должностное лицо, ответственное за принятие решения о выделении бюджетных средств или за осуществление публичной закупки, действует в рамках правового поля.
С одной стороны, должностные лица заказчика могут сознательно нарушать нормы законодательства о публичных закупках, и, как правило, такие действия сопровождаются их частным интересом в получении для себя или в пользу третьих лиц имущественного или неимущественного блага. В данной связи необходима активная реализация политики и практики антикоррупционного поведения, нравственной и идеологической неприязни должностных лиц к нарушениям и злоупотреблениям в сфере закупок.
В подтверждение можно привести пример публичных закупок в Лесото. Действия госслужащих по реализации неолиберальной и полностью прозрачной политики управления публичными закупками преподносится как глобальная и необходимая реформа. Однако проведение такой реформы не способствует уменьшению масштаба коррупции [37, с. 397-431].
С другой стороны, анализ правоприменительной практики рассмотрения органами контроля жалоб на действие/бездействие заказчика, комиссий заказчика показал, что увеличение числа нарушений со стороны заказчика зачастую и непосредственно связано с изменениями в законодательстве о пуб-
личных закупах. Ответственные за осуществление публичных закупок должностные лица либо не успевают отслеживать новации законодательства, либо не могут своевременно перестроить свою рутинную работу, исходя из новых требований, в силу наличия определенных противоречий или отсутствия технической возможности их реализации в рамках интеграции региональных информационных систем с Единой информационной системой.
Аналогичную точку зрения высказывают и зарубежные ученые, представившие в ходе исследования индекса коррупционного риска в публичных закупках следующие данные: из 192 попавших на риск-ориентированный контроль закупок только в 96 случаях подтвердились факты наличия коррупции [28, с. 245-267]. Следовательно, необходимо различать случаи коррумпированных и некоррумпированных действий (бездействия) должностных лиц заказчика.
Подобные (некоррумпированные) правонарушения в своем большинстве совершаются без умысла или иной выгоды для должностного лица заказчика в силу недостаточных знаний нормативных правовых актов в новой редакции. Основой решения проблемы фактической некомпетентности должностных лиц заказчика может стать повышение их квалификации, включая легальное закрепление плановой аттестации в рамках законодательства о публичных закупках и стимулирование труда. Отсутствие четких и ясных стимулов зачастую провоцирует снижение личной ответственности, результативности и эффективности работы чиновников [32, с. 155-157].
Пятнадцатилетняя практика реализации публичных закупок в Российской Федерации наглядно свидетельствует о том, что выбранный акцент на формализацию административных процедур, без учета финансовых правоотношений, возникающих в том числе на стадии планирования публичной потребности до получения и использования результата выполненного контрактного обязательства, не смог обеспечить ни полноценное искоренение коррупции, сговоров и иных злоупотреблений в процессе закупок, ни развитие конкуренции, ни эффективный расход бюджетных средств.
Любые «странные» закупки и их оплата из бюджета по необъективным ценам объяснялись административными нарушениями, допущенными заказчиком и его работниками. При этом никто не поднимал вопрос о том, что данная закупка (дорогого автомобиля, предмета роскоши и т.д.) неоднократно проходила согласование при планировании, рассмотрении финансовых потребностей заказчика, анализе и принятии бюджета, доведении до заказчика лимитов бюджетных обязательств или соответствующих субсидий, утверждении с последующим размещением плана-графика закупок.
Отсутствие нормирования и единого стандарта унифицированных потребностей, а также единого
органа, обеспечивающего потребности всех заказчиков, создает предпосылки для коррупционных рисков в виде негласного «неформального соревнования»: кто купит дороже, лучше, кто быстрее и больше «освоит» бюджет и т.д. Например, руководитель одного министерства приобретает в свой рабочий кабинет мебель из красного дерева, руководитель другого министерства - из иных ценных пород. Под указанные задачи уже запланированы бюджетные средства и соответствующие проекты плана-графика закупок. Учитывая, что чиновник не прибавляет добавочной стоимости в экономике государства, не занят в реальном производстве, возникают закономерные вопросы:
- насколько оправданы подобные траты за счет бюджета?
- можно ли оценить действия работников заказчика, направленные на приобретение такой мебели при наличии широкого спектра иной комфортной, но недорогой стандартной офисной мебели, как содержащие признаки коррупции или иных злоупотреблений?
Таким образом, предоставленная каждому заказчику возможность определять, что и по какой цене покупать за счет бюджетных средств вне рамок стандартизации и унификации, фактически сформировала предпосылки коррупционных проявлений в сфере закупок. Полагаем, что сокращение численности заказчиков и их должностных лиц неизбежно приведет к уменьшению количества коррупционных проявлений и злоупотреблений.
Ярко выраженный акцент действующей антикоррупционной политики в части соблюдения всеми субъектами сферы закупок конкурентных процедур с одновременным ужесточением ответственности за их нарушения сформировал основу для отчетности по эффективности и результативности осуществления закупки в рамках Закона № 44-ФЗ и полностью детерминировал эффективность и результативность расхода бюджетных средств. Например, ряд ученых рассматривают проблему существенного снижения цены (демпинг) не как эффективное снижение цены и экономию бюджетных средств, а как некомпетентность заказчика или недобросовестность поставщика, что так или иначе может привести к срывам поставок или рискам использования некачественной продукции [23, с. 26].
Нормы Закона № 44-ФЗ, призванные противодействовать коррупции, наоборот, создают предпосылки для ее возникновения. Так, сложные алгоритмы конкурентных процедур, наряду с запретом оплачивать выполненные контрактные обязательства за пределами бюджетного года, способствуют тому, что на торги, предполагающие заключение и исполнение в декабре, добросовестные участники закупок просто не выходят, понимая, что получить оплату по контракту возможно будет только через
судебный акт и исполнительное производство. Как правило, значительная часть межбюджетных трансфертов в силу бюрократического порядка бюджетного процесса доводится до заказчиков в апреле-мае, а завершение расчетов по таким трансфертам определено к октябрю. За данный период времени довольно сложно провести процедуру конкурентной закупки согласно нормам Закона № 44-ФЗ, получить своевременно выполненное в полном объеме контрактное обязательство и оплатить его.
Легализованные случаи согласования органами контроля заключения контрактов по итогам несостоявшихся конкурентных процедур с единственным контрагентом не только затягивают по времени процесс закупки, но и провоцируют субъекты закупки на коррупционные проявления, сговор [3, с. 19]. Указанное стало следствием утраты заказчиком естественной свободы выбора действий, направленных на получение искомого блага, а также невозможности быстрой адаптации в силу экономических или политических изменений.
Ежегодной проблемой каждого субъекта Российской Федерации является значительное число незаключенных контрактов. При этом все неизрасходованные средства возвращаются в соответствующий бюджет (см.: ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В данной связи отдельные должностные лица заказчиков сознательно идут на нарушение закона, на свой риск принимают не в полном объеме выполненное контрактное обязательство для его оплаты до истечения бюджетного года. Подобные злоупотребления могут быть прикрыты вполне легальными действиями: рекламацией заказчика и одновременным согласием поставщика оперативно заменить поставленное, но неисправное оборудование; устранить недостатки по текущему или капитальному ремонту в дополнительные разумные сроки; по документам принять на ответственное хранение часть нового оборудования заказчика на время ремонта и т.д.
Подобные злоупотребления возможно пресечь исключительно гармонизацией бюджетного законодательства и законодательства о публичных закупках, обеспечением возможности проведения конкурентного отбора контрагентов при отсутствии финансового обеспечения.
Например, контракт может быть заключен с условием начала его действия с даты подтверждения финансирования. Отсутствие финансирования в течение шести месяцев с даты заключения контракта является основанием для его расторжения без компенсаций и неустойки. В данном случае минимизации коррупционных проявлений со стороны должностных лиц заказчика будут способствовать цифровые технологии, исключающие человеческий фактор на местах при принятии решений о финансировании тех или иных проектов, потребностей.
Результаты
В результате рассмотрения сущности внутренних рисков можно сформулировать вывод о том, что минимизация коррупционного риска предполагает рациональный выбор субъекта правоотношений наименее рискового варианта действий исходя из анализа перспективного развития ситуации и на основании полученных знаний, умений и навыков.
Значительная часть коррупционных рисков формируется в силу особенностей правового регулирования публичных закупок. «Нормотворческий хаос» в виде избыточного количества изменений в законодательство о закупках, в совокупности с массивом подзаконных нормативных правовых актов, по факту является основой для провокации коррупционных проявлений. Наличие множества исключений, преференций, неопределенных, порой не выполнимых на практике требований ставит как заказчиков, так и участников закупок в зависимость от дискреции принятых решений органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок.
Более того, преференции в отношении национальных производителей способствуют исключительно повышению бюджетных рисков. Импортоза-мещение направлено на повышение конкурентоспособности национальной продукции путем снижения ее себестоимости на фоне повышения качественных характеристик. Предложенный законодателем способ императивно обеспечивает искусственное повышение спроса на неконкурентоспособную продукцию за счет средств бюджета.
Для достижения одной из легально закрепленных в Законе № 44-ФЗ целей - предотвращение коррупции и иных злоупотреблений в сфере закупок - коррупционные риски по факту из централизованных органов и учреждений, обеспечивающих материально-техническое снабжение, «размыли» среди значительного числа государственных и муниципальных заказчиков, должностные лица которых (учитель, врач, завхоз и т.д.) вынужденно попали в поле коррупционных рисков при осуществлении публичных закупок.
Соблюдение формальных требований реализации конкурентных процедур, а также сроков выполнения контрактных обязательств не совпадает с бюджетным процессом (проблема «IV квартала», невозможность внесудебной оплаты после окончания финансового года и др.), формируя предпосылки для возникновения коррупционных проявлений. Например, «проблема IV квартала» заключается в том, что согласно нормам Бюджетного кодекса РФ закупки необходимо провести в течение бюджетного года, поскольку «неосвоение» возвращается обратно в бюджет, свидетельствуя о неэффективности работы заказчика. Указанное подталкивает должностных лиц заказчика «освоить» все бюджетные
средства в конце года, в том числе оплатив фактически не поставленный товар и т.д.
Изложенное выше в своей совокупности свидетельствует, что именно непредсказуемость государственного регулирования способствует повышению риска провокации на коррупционные проявления со стороны участников закупок.
С нашей точки зрения, только системный подход к правовому регулированию и финансовому обеспечению публичных закупок, а также повышение уровня определенности в правоприменении норм о публичных закупках (юридическая определенность) будут способствовать снижению коррупционных рисков. Необходимо отметить, что именно соблюдение субъектами правоотношений всех требований и норм, установленных в законе, прецеденте или обычае, формирует такую юридическую определенность [21, с. 56].
Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 4 Постановления № 1-П указал, что «неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями...» . Позже Конституционный Суд Российской Федерации уточнил, что необходимая степень определенности правового регулирования общественных отношений может быть достигнута в разъяснениях Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, а также в судебных актах, принимаемых, в том числе, Верховным Судом Российской Федерации по конкретным делам по результатам рассмотрения кассационных (надзорных) жалоб2.
Коррупционные риски и проявления в сфере закупок связаны не только с несовершенным законодательством, регулирующим публичные закупки,
1
См.: п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 21 янв. 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Бериг", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод «Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор"» // Российская газета. 2010. № 5106 (27).
2 По делу о проверке конституционности пункта 8 статьи 75, подпункта 1 статьи 111 и подпункта 23 пункта 2 ста-
тьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой акционерного общества «Флот Новороссийского морского торгового порта»: Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.2017 № 34-П // Российская газета. 2017. № 7445 (279).
но и с современной правовой культурой всего нашего общества. Отсутствие истинного патриотического воспитания гражданина, уважения к закону и правопорядку с одновременным порицанием любого нарушения правовых норм становятся благоприятной почвой для возникновения в дальнейшем рисков должностных злоупотреблений и иных коррупционных проявлений, в том числе в сфере закупок.
Действующее законодательство о публичных закупках содержит разные цели: это и обеспечение публичных потребностей в товарах, работах, услугах, и противодействие коррупции. Поэтому, исходя из логики реализации контроля, как обратной связи управленческого воздействия, необходимо понять приоритеты контрольного мероприятия:
- своевременное получение заказчиком полноценного и качественного блага при условии эффективного расхода бюджетных средств и развития конкуренции;
- тотальное и жесткое противодействие коррупции.
Принимая во внимание, что для пресечения коррупционных проявлений, иных преступлений в Российской Федерации действует уголовное законодательство, созданы компетентные правоохранительные органы, при осуществлении контроля в сфере закупок необходимо исходить из приоритета не процедуры, а получения конечного блага и эффективного расхода бюджетных средств.
При определении риск-ориентированных угроз в отношениях, связанных с публичными закупками, значимым видом риска, безусловно, являются бюджетные риски. Характеризуя бюджетные риски в системе закупок, следует отметить, что они существуют при исполнении всех уровней бюджетной системы. По мнению Д. Л. Комягина, управление средствами на едином счете бюджета должно осуществляться с целью уменьшения рисков в финансовой сфере [11, с. 7].
Под бюджетным риском предлагается понимать любое возможное событие, негативно влияющее на результат выполнения бюджетной процедуры, в том числе на операцию (действие) по выполнению бюджетной процедуры, а также на качество финансового менеджмента главного распорядителя (администратора) бюджетных средств3.
В научной литературе выделяют разные виды угроз, характеризующие бюджетные риски. В частности, Н. Г. Долматова указывает на то, что риски на стадии исполнения бюджетов связаны с неисполнением бюджетов по доходам, расходам, источникам
3 Об утверждении Федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита» [Электронный ресурс]: Приказ Минфина России от 21 нояб. 2019 г. № 196н. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
финансирования дефицита бюджетов, возникновением обстоятельств, вызывающих дополнительную нагрузку на бюджет, и в целом с нарушением бюджетного законодательства [9, с. 28-30].
З. А. Коновалова солидарна с позицией О. С. Белокрыловой и Е. Ф. Гуцелюк, отмечая избыточное расходование бюджетных средств, безрезультативное их расходование, упущенную выгоду при заключении контрактов, недопоступление средств в бюджет, бесконтрольное отвлечение бюджетных средств [12, с. 21-22; 2, с. 28-30].
С точки зрения финансового права абсолютно не важно, как и с кем заключен контракт, - важны: правильный расчет заказчиком начальной (максимальной) цены контракта (стоимости закупки), а также своевременное и полное выполнение контрагентом контрактного обязательства, что подтверждается приемкой и экспертизой заказчика (эквивалент полученного блага потраченным из бюджета средствам).
Полностью разделяем позицию С. В. Заполь-ского, отметившего, что антикоррупционный потенциал финансового права как одной из составляющих позитивного регулирования экономической жизни долгие годы остается невостребованным, и именно прозрачность финансовой деятельности государства лежит в основе борьбы с коррупцией [10, с. 237-239].
Выделяя три уровня коррупции (между чиновниками высшего звена, между чиновниками и работниками бюджетной сферы первого уровня управления, противоправные способы присвоения денежных средств напрямую из фондов), О. Н. Горбунова полагает, что коррупция - это преступления, связанные с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов. Поэтому ответственность за них должна быть другая, с учетом всех новаций государства, связанных как с гуманизацией, так и с ужесточением наказания в этой сфере государственной жизни [6, с. 34-35].
Уголовные дела могут быть закрыты или завершены приговором, однако вернуть в бюджет средства, как показывает практика, не представляется возможным. Полагаем справедливым выделение коррупционных правонарушений в публичных закупках из уголовного преследования в сферу действия финансовой ответственности, позволяющей кратно компенсировать материальный ущерб, упущенную выгоду и моральный, репутационный вред, причиненный публичному интересу, бюджету в результате коррупционных действий должностного лица.
Заметим, что все мероприятия, направленные на противодействие коррупции, как и значительная часть управленческого администрирования, достаточно затратные. Например, для реализации таких антикоррупционных технологий, как антикоррупционная экспертиза, требуется привлечение значи-
тельных материальных, кадровых и финансовых ресурсов [13]. В данной связи вполне закономерен вопрос о величине затрат бюджета на содержание управленческого аппарата и значительного числа должностных лиц, отвечающих за финансирование и реализацию публичных закупок.
Выводы
На основании вышеизложенного приходим к выводу, что публичные закупки подвержены рискам. Управление данными рисками является приоритетным звеном повышения результативности расхода бюджетных средств и минимизации финансовых потерь путем выявления и классификации рисков в публичных закупках с последующим анализом вариантов развития и перспективного прогноза действий в части минимизации финансовых потерь.
Коррупционные риски в публичных закупках (внешние и внутренние) условно возможно выделить на этапах: планирования (определение потребностей заказчика, приоритет потребностей, расчет и формирование начальной (максимальной) цены контракта, определение срока реализации конкурентной процедуры и срока выполнения контрактного обязательства); отбора контрагента (описание объекта закупки и требований к участникам закупки, рассмотрение заявок и выбор контрагента); исполнения контрактного обязательства (своевременная приемка выполненного обязательства и экспертиза, своевременная оплата, претензионная работа и взыскание неустойки в случае нарушений со стороны контрагента, рекламации в период гарантийных обязательств).
Подобная классификация коррупционных рисков позволяет нам предположить, что тотальное внедрение цифровизации публичных закупок не будет способствовать уменьшению коррупции, наоборот, трансформирует коррупционные риски в «цифровое поле», поскольку оцифровке подверглись практически все без исключения алгоритмы и процессы, изначально не соответствующие конечной цели и ориентированные на ложный, а не истинный результат.
Наличие значительного числа норм, регулирующих публичные закупки, в совокупности с многочисленными и постоянными внеконцептуальными изменениями, не только усиливает эффект негативного восприятия закупок обществом, но и снижает заинтересованность работников заказчика в качественном исполнении трудовой функции, связанной с осуществлением закупок. При этом снижение мотивации и заинтересованности работников заказчика является ключевым фактором для возникновения коррупционных проявлений на любой стадии осуществления публичных закупок.
История возникновения и реализации коррупционных рисков подтверждает факт существования коррупции и иных злоупотреблений в любом государстве, предполагающем наличие штата должностных лиц, отвечающих за распределение, перераспределение финансовых ресурсов либо за реализацию публичного интереса в процессе осуществления публичных закупок.
Указанные должностные лица полностью или частично подвержены коррупционным рискам, которые являются следствием трансформации публичного интереса (реализация полномочий исключительно во благо общества) в частный интерес (возможность извлечь помимо публичного интереса
дополнительные имущественные или неимущественные блага для себя или в пользу третьих лиц).
С точки зрения риск-ориентированного подхода все риски в публичных закупках можем условно разделить на коррупционные и иные (нефинансовые) риски. В свою очередь коррупционные риски в публичных закупках возможно разделить на внутренние (несоблюдение законодательства о публичных закупках, недостаточная организация работы должностных лиц, ответственных за финансирование и реализацию публичных закупок) и внешние (несовершенство нормотворчества в части регулирования и финансового обеспечения публичных закупок и нарушения контрактного обязательства) (рис.).
Классификация коррупционных рисков в публичных закупках
Для непосредственного формирования эффективной системы профилактики коррупционных рисков в процессе финансового обеспечения публичных закупок полагаем необходимым введение полной финансовой ответственности должностных лиц за коррупционные действия, кратной размеру причиненного убытка. Выделение коррупционных правонарушений в публичных закупках из уголовного преследования и отнесение их к сфере действия финансовой ответственности будут способствовать эквивалентной компенсации материального ущерба, финансовой (упущенной) выгоды и нематериального (морального, репутационного) вреда, причиненного публичным интересам, бюджету в результате действий должностных лиц.
Значительную часть коррупционных рисков, связанных со сроками оплаты выполненного контрактного обязательства, возможно нивелировать путем гармонизации бюджетного законодательства и законодательства о публичных закупках. Например, путем проведения закупки в отсутствии финансового обеспечения с возможностью его последующего подтверждения. Отсутствие финансирования в течение шести месяцев с даты заключения контракта является основанием для его расторжения без компенсаций и неустойки.
В целом минимизацию коррупционных рисков в публичных закупках возможно представить в виде комплекса скоординированных правовых, финансовых и кадровых мер, направленных на профилакти-
ку и предупреждение коррупции с обязательной системой мониторинга достигнутых результатов, а также получения обратной связи. Представляется, что в настоящее время необходимы меры по организации комплексной профилактики в части: соблюдения норм действующего законодательства о публичных закупках в сочетании с законодательной инициативой, учитывающей основы национальной антикоррупционной стратеги; осознания всеми субъектами сферы публичных закупок проблемы коррупции как угрозы национальной безопасности; осуществления комплексной и непрерывной работы с должностными лицами заказчиков по профилактике и пресечению коррупционных проявлений; вовлечения в процесс публичных закупок представителей общественности и экспертов.
Библиографический список
1. Балабанов И. Т. Риск-менеджмент М.: Финансы и статистика, 1996. 192 с.
2. Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф. Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок // Вопросы регулирования экономики. 2015. № 4. С. 28-30.
3. Беляева О. А. Провоцирование сговоров между участниками публичных закупок. // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2017. № 4. С. 17-20.
4. Вяткин В. Н., Гамза В. А., Маевский Ф. В. Риск-менеджмент. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. 365 с.
5. Гончаров Е. История торгов в России XVII-XVIII вв. // Конкурсные торги. 1998. № 8. С. 39-44.
6. Горбунова О. Н. Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых отношений, связанных с коррупцией // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: материалы междунар. науч.-практ. конф. М.: РАП, 2012. С. 31-45.
7. Гранатуров В. М. Экономический риск: сущность, методы измерения, пути снижения. М., 1999. 154 с.
8. Грунин О. А., Грунин С. О. Экономическая безопасность организации. СПб.: Питер, 2002. 310 с.
9. Долматова Н. Г. Бюджетные риски на стадии исполнения бюджетов // Финансовое право. 2019. № 7. С. 28-30.
10. Запольский С. В. Финансово-правовые средства борьбы с коррупцией // Налоги и финансовое право. 2012. № 2. С. 237-239.
11. Комягин Д. Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 22 с.
12. Коновалова З. А. Финансовые инструменты противодействия правонарушениям в сфере закупок // Финансовое право. 2017. № 10. С. 21-22.
13. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2016. 224 с.
14. Лысаковский Г. А. Реформа правового регулирования закупок за счет собственных средств государственных организаций и субъектов хозяйствования с долей государства в Республике Беларусь // Публичные закупки в зарубежных странах: динамика правового регулирования: монография / отв. ред. О. А. Беляева, В. А. Вайпан, К. В. Кичик. М.: Юс-тицинформ, 2017. С. 46-75.
15. Международные стандарты ФАТФ по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения. Рекомендации ФАТФ: пер. с англ. М.: Вече, 2012. 176 с.
16. Милль Дж. Основы политической экономии. М.: Прогресс, 1980. 480 с.
17. Противодействие коррупции в системе закупок для государственных и муниципальных нужд: учеб. пособие / под ред. А. И. Землина. М.: Моск. гор. ун-т управления Правительства Москвы, 2014. 88 с.
18. Риски финансовой безопасности: монография / И. И. Кучеров и др.; отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М.: Норма, 2018. 304 с.
19. Тихомиров Ю. А. Риск в праве: природа и причины // Право и современные государства. 2016. № 6. С. 9-19.
20. Сяо ЦюШи. История и перспективы законодательства о борьбе с коррупцией в государственных органах в Китае // Сб. докл. Китайского отделения Международной ассоциации конституционного законодательства «Верховенство закона и борьба с коррупцией / под ред. Мо Цзихуна - Пекин, 2015. С. 193-194.
21. Цыгановкин В. А. Правовая определенность как защита от юридических рисков // Современные риски и право: правовые средства предупреждения, управления, защиты: XVIII Международ. науч. конф. (Муромцевские чтения): сб. ст. / под ред. Н. И. Архиповой, С. М. Тимофеева, Е. Ю. Князевой (Москва, 26 апреля 2018 г.) М.: РГГУ, 2018. 570 c.
22. Честнов И. Л. Постклассическая методология исследования права как ответ на кризис юриспруденции // Кризис права: история и современность: монография / под общ. ред. В. В. Денисенко, М. А. Беляева, Е. Н. Тонкова. СПб.: Алетейя, 2018. 515 с.
23. Эмпирический анализ системы госзакупок в России / О. Н. Балаева, А. А. Бальсевич, А. С. Баши-на и др.; под науч. ред. А. А. Яковлева, О. А. Демидовой, Е. А. Подколзиной; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. 357 с.
24. Akomah B. B., Nani G. Determining the causes of cjrruption in public procurement in Ghana // Afri-
can journal of applied research (AJAR). 2016. Vol. 3. Issue 3. Pp. 82-93.
25. Bandiera O., Prat A., Valletti T. Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment // American Economic Review. 2009. Vol. 99. Issue 4. Pp. 1278-1308.
26. Dastidar K. G., Mukherjee D. Corruption in delegated public procurement auctions // European Journal of Political Economy. 2014. Vol. 35. Pp. 122-127.
27. Fazekas M., Sberna S., Vannucci A. The extralegal governance of corruption: Tracing the organization of corruption in public procurement // Governance. 2022. Vol. 35. Issue 4. Pp. 1139-1161.
28. Ferwerda J., Deleanu I. & Unger B. Corruption in Public Procurement: Finding the Right Indicators // European Journal on Criminal Policy and Research. 2017. Vol. 23. Issue 2. Pp. 245-267.
29. Graycar A. Mapping corruption in procurement // Journal of Financial Crime. 2019. Vol. 26. Issue 1. Pp. 162-178.
30. Kai He. China's crisis behavior: Political survival and foreign policy after the Cold War. Cambridge: Cambridge university press, 2016. 186 p.
31. Komakech R. A. Corruption in Public Procurement in Uganda: What to Do? // Proceedings of the 2-nd International Conferences on Governance and Service Delivery in Developing Economies. 2019. Pp. 754-770.
32. Lusk M. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. David Osborne and Ted Gaebler. Reviewed by Mark Lusk, Boise State University // The Journal of Sociology & Social Welfare. 2015. Vol. 21. Issue 1. Pp. 155-157.
33. Machoski E., de Araujo J. M. Corruption in public health and its effects on the economic growth of Brazilian municipalities // European Journal of Health Economics. 2020. Vol. 21(5). Pp. 669-687. https://link. springer.com/article/10.1007/s10198-020-01162-3.
34. Made Boskovie M., Kostic J. The Legislation of the Republic of Serbia in the Field of Prevention of Corruption on Public Procurement // Bratislava Law Review. 2021. Issue 5(1). Pp. 145-158.
35. Svensson J. Eight Questions about Corruption // The Journal of Economic Perspectives. 2005. Vol. 19. Issue 3. Pp. 19-42.
36. Svensson J. Who Must Pay Bribes and How Much? Evidence from a Cross Section of Firms // The Quarterly Journal of Economics. 2003. Vol. 118. Issue 1. Pp. 207-230.
37. Toeba T. Corruption in Public Procurement in Lesotho // Law and Development Reviw. 2018. Vol. 11. Issue 2. Pp. 397-431.
38. Wang H. Quality manipulation and limit corruption in competitive procurement // European Journal of Operational Research. 2020. Vol. 283. Issue 3. Pp. 1124-1135.
References
1. Balabanov I. T. Risk-menedzhment [Risk Management]. Moscow, 1996. 192 p. (In Russ.).
2. Belokrylova O. S., Gutselyuk E. F. Ekonomi-cheskie riski sistemy gosudarstvennykh i munitsi-pal'nykh zakupok [Economic Risks of the State and Municipal Procurement System]. Voprosy reguliro-vaniya ekonomiki - Journal of Economic Regulation. 2015. Issue 4. Pp. 28-30. (In Russ.).
3. Belyaeva O. A. Provotsirovanie sgovorov mezhdu uchastnikami publichnykh zakupok [Provoking Collusion Between Public Procurement Participants]. Zhurnal predprinimatel'skogo i korporativnogo prava -Journal of Business and Corporate Law. 2017. Issue 4. Pp. 17-20. (In Russ.).
4. Vyatkin V. N., Gamza V. A., Maevskyi F V. Risk-menedzhment [Risk Management]: a textbook. 2nd ed., upd. and rev. Moscow, 2016. 365 p
5. Goncharov E. Istoriya torgov v Rossii XVII-XVIII vv. [The History of Trading in Russia of the 17th-18th Centuries]. Konkursnye torgi - Competitive Bidding. 1998. Issue 8. Pp. 39-44. (In Russ.).
6. Gorbunova O. N. Sootnoshenie publichnogo i chastnogo v pravovom regulirovanii finansovykh otnosheniy, svyazannykh s korruptsiey [The Public and Private in the Legal Regulation of Financial Relations Connected with Corruption]. Sootnoshenie publichnogo i chastnogo v pravovom regulirovanii finansovykh i smezhnykh ekonomicheskikh otnosheniy. Materialy mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii [The Public and Private in the Legal Regulation of Financial and Related Economic Relations. Proceedings of the International Scientific and Practical Conference]. Moscow, 2012. Pp. 31-45. (In Russ.).
7. Granaturov V. M. Ekonomicheskiy risk: sushchnost', metody izmereniya, puti snizheniya [Economic Risk: Essence, Measurement Methods, Ways to Reduce]. Moscow, 1999. 154 p. (In Russ.).
8. Grunin O. A., Grunin S. O. Ekonomicheskaya bezopasnost' organizatsii [Economic Security of Organizations]. St. Petersburg, 2002. 310 p. (In Russ.).
9. Dolmatova N. G. Byudzhetnye riski na stadii ispolneniya byudzhetov [Budget Risks at the Stage of Budget Execution]. Finansovoe pravo - Financial Law. 2019. Issue 7. Pp. 28-30. (In Russ.).
10. Zapol'skiy S. V. Finansovo-pravovye sredstva bor'by s korruptsiey [Financial and Legal Means of Combating Corruption]. Nalogi i finansovoe pravo -Taxes and Financial Law. 2012. Issue 2. Pp. 237-239. (In Russ.).
11. Komyagin D. L. Ispolnenie federal'nogo byud-zheta kak stadiya byudzhetnogo protsessa v Rossiyskoy Federatsii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [The Execution of the Federal Budget as a Stage of the Budget Process in the Russian Federation: Synopsis of Cand. jurid. sci. diss.]. Moscow, 2005. 22 p. (In Russ.).
12. Konovalova Z. A. Finansovye instrumenty protivodeystviya pravonarusheniyam v sfere zakupok
[Financial Instruments for Countering Procurement Offenses]. Finansovoe pravo - Financial Law. 2017. Issue 10. Pp. 21-22. (In Russ.).
13. Konflikt interesov na gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhbe, v deyatel'nosti organizatsiy: prichiny, predotvrashchenie, uregulirovanie: nauchno-prakticheskoe posobie [Conflict of Interests at the State and Municipal Service and in the Activities of Organizations: Causes, Prevention, Settlement: Scientific and Practical Guide]. Ed. by A. F. Nozdrachev. Moscow, 2016. 224 p. (In Russ.).
14. Lysakovskiy G. A. Reforma pravovogo reguli-rovaniya zakupok za schet sobstvennykh sredstv gosudarstvennykh organizatsiy i sub''ektov khozyayst-vovaniya s doley gosudarstva v Respublike Belarus' [Reform of Legal Regulation of Procurement at the Expense of Own Funds of State Organizations and Business Entities with a Share of the State in the Republic of Belarus]. Publichnye zakupki v zarubezh-nykh stranakh: dinamika pravovogo regulirovaniya [Public Procurement in Foreign Countries: Dynamics of Legal Regulation]: a monograph. Ed. by O. A. Belyaeva, V. A. Vaypan, K. V. Kichik. Moscow, 2017. Pp. 46-75. (In Russ.).
15. Mezhdunarodnye standarty FATF po protivo-deystviyu otmyvaniyu deneg, finansirovaniyu terro-rizma i rasprostraneniyu oruzhiya massovogo unichto-zheniya. Rekomendatsii FATF [International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation of Weapons of Mass Destruction. The FATF Recommendations]. Transl. from English. Moscow, 2012. 176 p. (In Russ.).
16. Mill J. S. Osnovy politicheskoy ekonomii [Principles of Political Economy]. Moscow, 1980. 480 p. (In Russ.).
17. Protivodeystvie korruptsii v sisteme zakupok dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [Countering Corruption in the Procurement System for State and Municipal Needs]: a study guide. Ed. by A. I. Zem-lin. Moscow, 2014. 88 p. (In Russ.).
18. Riski finansovoy bezopasnosti: monografiya [Risks of Financial Security]: a monograph. I. I. Kucherov et al.; ed. by I. I. Kucherov, N. A. Povetkina. Moscow, 2018. 304 p. (In Russ.).
19. Tikhomirov Yu. A. Risk v prave: priroda i prichiny [Risk in Law: Nature and Causes]. Pravo isovre-mennye gosudarstva - Law and Modern States. 2016. Issue 6. Pp. 9-19. (In Russ.).
20. Xiao Qiushi. Istoriya i perspektivy zakono-datel'stva o bor'be s korruptsiey v gosudarstvennykh organakh v Kitae [The History and Prospects of AntiCorruption Legislation in Government Agencies in China]. Sbornik dokladov Kitayskogo otdeleniya Mezhdunarodnoy assotsiatsii konstitutsionnogo zakonodatel'stva «Verkhovenstvo zakona i bor'ba s korruptsiey» [A Collection of Reports of the Chinese Branch of the International Association of Constitutional Legislation 'The Rule of Law and the Fight Against Corruption']. Beijing, 2015. Pp. 193-194.
21. Tsyganovkin V. A. Pravovaya opredelennost' kak zashchita ot yuridicheskikh riskov [Legal Certainty as a Protection from Legal Risks]. Sovremennye riski i pravo: pravovye sredstva preduprezhdeniya, upravl-eniya, zashchity: XVIII Mezhdunarodnaya nauchnaya konferentsiya. Moskva, 26 aprelya 2018 g. [Modern Risks and Law: Legal Means of Prevention, Management, Protection: XVIII International Scientific Conference. Moscow, 2018, April 26]: a collection of articles. Ed. by N. I. Arkhipova, S. M. Timofeev, E. Yu. Knyazeva. Moscow, 2018. 570 p. (In Russ.).
22. Chestnov I. L. Postklassicheskaya metodolo-giya issledovaniya prava kak otvet na krizis yuris-prudentsii [Postclassical Methodology of the Study of Law as a Response to the Crisis of Jurisprudence]. Krizis prava: istoriya i sovremennost' [The Crisis of Law: History and Modernity]: a monograph. Ed. by V. V. De-nisenko, M. A. Belyaev, E. N. Tonkov. St. Petersburg, 2018. Pp. 161-180. (In Russ.).
23. Empiricheskiy analiz sistemy goszakupok v Rossii [Empirical Analysis of the Public Procurement System in Russia]. O. N. Balaeva, A. A. Bal'sevich, A. S. Ba-shina et al.; ed. by A. A. Yakovlev, O. A. Demidova, E. A. Podkolzina. Moscow, 2015. 357 p. (In Russ.).
24. Akomah B. B., Nani G. Determining the Causes of Corruption in Public Procurement in Ghana. African Journal of Applied Research (AJAR). 2016. Vol. 3. Issue 3. Pp. 82-93. (In Eng.).
25. Bandiera O., Prat A., Valletti T. Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment. American Economic Review. 2009. Vol. 99. Issue 4. Pp. 1278-1308. DOI: 10.1257/aer.99. 4.1278. (In Eng.).
26. Dastidar K. G., Mukherjee D. Corruption in Delegated Public Procurement Auctions. European Journal of Political Economy. 2014. Vol. 35. Pp. 122127. DOI: 10.1016/j.ejpoleco.2014.05.003. (In Eng.).
27. Fazekas M., Sberna S., Vannucci A. The ExtraLegal Governance of Corruption: Tracing the Organization of Corruption in Public Procurement. Governance. 2022. Vol. 35. Issue 4. Pp. 1139-1161. (In Eng.).
28. Ferwerda J., Deleanu I., Unger B. Corruption in Public Procurement: Finding the Right Indicators. European Journal on Criminal Policy and Research. 2017. Vol. 23. Issue 2. Pp. 245-267. DOI: 10.1007/ s10610-016-9312-3. (In Eng.).
29. Graycar A. Mapping Corruption in Procurement. Journal of Financial Crime. 2019. Vol. 26. Issue 1. Pp. 162-178. DOI: 10.1108/JFC-06-2018-0063. (In Eng.).
30. Kai He. China's Crisis Behavior: Political Survival and Foreign Policy after the Cold War. Cambridge: Cambridge University Press, 2016. 186 p. DOI: 10.1017/CBO9781316494059.001. (In Eng.).
31. Komakech R. A. Corruption in Public Procurement in Uganda: What to Do? Proceedings of the 2nd International Conferences on Governance and Service Delivery in Developing Economies. 2019. Pp. 754-770. (In Eng.).
32. Lusk M. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. D. Osborne, T. Gaebler. Reviewed by M. Lusk, Boise State University. The Journal of Sociology & Social Welfare. 1994. Vol. 21. Issue 1. Pp. 155-157. (In Eng.).
33. Machoski E., de Araujo J. M. Corruption in Public Health and Its Effects on the Economic Growth of Brazilian Municipalities. European Journal of Health Economics. 2020. Vol. 21 (5). Pp. 669-687. DOI: 10.1007/s10198-020-01162-3. (In Eng.).
34. Mat'c Boskovie M., Kostic J. The Legislation of the Republic of Serbia in the Field of Prevention of Corruption on Public Procurement. Bratislava Law Review. 2021. Issue 5 (1). Pp. 145-158. DOI: 10.46282/ blr.2021.5.1.234. (In Eng.).
Информация об авторе:
В. В. Кикавец
Кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69
ORCID: 0000-0002-7931-8497 ResearcherID: AAD-2180-2021
35. Svensson J. Eight Questions about Corruption. The Journal of Economic Perspectives. 2005. Vol. 19. Issue 3. Pp. 19-42. DOI: 10.1257/0895330057 74357860. (In Eng.).
36. Svensson J. Who Must Pay Bribes and How Much? Evidence from a Cross Section of Firms. The Quarterly Journal of Economics. 2003. Vol. 118. Issue 1. Pp. 207-230. DOI: 10.1162/00335530360535180. (In Eng.).
37. Toeba T. Corruption in Public Procurement in Lesotho. Law and Development Review. 2018. Vol. 11. Issue 2. Pp. 397-431. DOI: 10.1515/ldr-2018-0025. (In Eng.).
38. Wang H. Quality Manipulation and Limit Corruption in Competitive Procurement. European Journal of Operational Research. 2020. Vol. 283. Issue 3. Pp. 1124-1135. DOI: 10.1016/j.ejor.2019.11.053. (In Eng.).
About the author:
V. V. Kikavets
Russian State University of Justice
69, Novocheremushkinskaya str., Moscow, 117418,
Russia
ORCID: 0000-0002-7931-8497 Researcher ID: AAD-2180-2021
