CC BY
67
УДК 343 С. 12—17
О СОСТОЯНИИ ЗАЩИЩЕННОСТИ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК ОТ КОРРУПЦИОННЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТЫ
Шурпаев Ш. М.
Санкт-Петербургский государственный технологического институт (технический университет) E-mail: [email protected]
В статье на основе историко-правового анализа проводится оценка состояния защищенности сферы государственных и муниципальных закупок от коррупционных проявлений в современный период. Сделан вывод о том, что эволюция законодательства об осуществлении закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд прошла три периода, в ходе которых сформировался порядок организации и проведения закупочных процедур. Сделан вывод о том, существующая правовая регламентация закупок не избавила этот сегмент национальной экономики от воздействия коррупционного поведения как должностных лиц, так и представителей бизнес-среды. Исследованы положения международно-правовых актов, регулирующие осуществление публичных закупок, что позволило определить направления эффективного упреждения коррупционных рисков в данной сфере. Проведен краткий анализ законодательства зарубежных стран, регулирующего общественные отношения в сфере заключения и исполнения государственных контрактов.
Ключевые слова: публичные закупки, государственные закупки, коррупционные риски, коррупционные проявления, историко-правовой анализ, сравнительно-правовой анализ.
ON THE STATE OF PROTECTION AGAINST CORRUPTION IN PUBLIC PROCUREMENT:
HISTORICAL LEGAL AND COMPARATIVE LEGAL ASPECTS
Shurpaev Sh. M.
Saint-Petersburg State Institute of Technology E-mail: [email protected]
Based on historical and legal analysis, the article assesses the state of protection of public and municipal procurement against corruption in the modern period. It is concluded that the evolution of legislation on procurement to meet state and municipal needs has gone through three periods, during which the procedure for organizing and conducting procurement procedures was formed. It is concluded that the existing legal regulation of procurement has not saved this segment of the national economy from the effects of corrupt behavior of both officials and representatives of the business environment. The provisions of international legal acts governing the implementation of public procurement are examined, which allowed us to determine the directions for the effective prevention of corruption risks in this area. A brief analysis of the legislation of foreign countries regulating public relations in the field ofthe conclusion and execution of state contracts is carried out.
Keywords: public procurement, public procurement, corruption risks, corruption manifestations, historical and legal analysis, comparative legal analysis.
Введение
Сфера государственных и муниципальных закупок характеризуется коррупционной по-раженностью, что обусловлено повышенной уязвимостью данной сферы к коррупционным посягательствам. Нынешнее состояние общественных отношений в сфере государственных закупок связано в том числе с исто-рико-правовыми особенностями её развития. В этой связи целесообразно провести краткий исторический анализ развития законодательства, регулирующего отношения, возникающие при заключении и исполнении государственных контрактов. Это позволит оценить состояние защищенности сферы закупок от коррупционных проявлений в современный период.
Кроме того, требуется исследовать положения международно-правовых актов, относящихся к регулированию публичных закупок, в том числе, в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). С помощью этого представляется возможным установить, какие правовые инструменты из области права ВТО могут способствовать «очищению» от коррупционных проявлений сферы публичных закупок в России. И, наконец, уместно обратиться к законодательству зарубежных стран, регулирующему общественные отношения в сфере заключения и исполнения государственных контрактов.
Описание исследования
Правовое регулирование сферы публичных закупок по-разному осуществлялось в Российской империи, СССР и современной России. Практика заключения сделок, связанных с поставкой продукции для государственных нужд, известна со времен образования российского централизованного государства [16]. Но только с середины XVII в. появилась тенденция к принятию специальных нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления этой деятельности, причем в первую очередь в них отразились именно вопросы ценообразования [11]. Достаточно активно разработка нормативных правовых актов, устанавливавших процедуры организации заключения договоров на поставку товаров для государственных нужд, велась в период правления Петра I, поскольку активная внешняя политика и экономические реформы способствовали увеличению государственных потребностей [2]. В ходе реформы государственного управления в 1775—1776 гг. была создана Казенная палата, выполнявшая функции регулятора в сфере закупок для обеспечения
государственных нужд. При этом нецелевое расходование бюджетных средств влекло персональную ответственность: причиненные казне убытки взыскивались с членов Казенной палаты, допустивших предоставление подрядов недобросовестным поставщикам [6]. В XIX — начале ХХ в. произошло становление системы организации открытых и закрытых торгов, а кроме того, разработаны принципы покровительства отечественным производителям [21]. Таким образом, в досоветский период большинство известных сегодня правовых инструментов осуществления публичных закупок получили нормативную правовую основу. В советский период эти положения оказались невостребованными, поскольку была сформирована плановая экономика, и в отсутствие свободного рынка все экономические отношения регулировались без учета принципов конкуренции, а деятельность государственных предприятий фактически вся осуществлялась на основании бюджетных ассигнований [20, с 252—253]. В условиях существовавшей экономической системы иное не представлялось возможным. Поэтому наиболее динамичное развитие механизм осуществления государственных закупок получил в новейший период, после образования Российской Федерации как независимого государства, функционирующего в условиях рыночной экономики.
В 1992—2013 гг. в России было принято несколько комплексных нормативных правовых актов, регламентирующих всю систему публичных закупок. Применение каждого из них выявляло не только недостатки правового регулирования, но и возможное влияние этих недостатков на увеличение интенсивности коррупционных проявлений при заключении и исполнении государственных контрактов.
Так, Закон РФ 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках товаров и продукции для государственных нужд» устанавливал общие правила формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку продукции (товаров, работ, услуг) [13]. При этом основной акцент был сделан на соблюдении и защите конкуренции. Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [12] исходил из необходимости разработки государственных целевых программ, то есть из приоритета целевого финансирования этой деятельности. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд» [14] в целом установил единый порядок размещения заказов, но не создал транспа-рентных закупочных процедур. Общим недостатком этих законов можно назвать наличие существенных пробелов в регламентации процедур осуществления закупок для государственных нужд [15].
Принятый в 2013 г. Федеральный закон 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) [10] содержит перечень транспарентных закупочных процедур, которые могут повлиять на степень негативного воздействия коррупционных проявлений при заключении контракта, но в нем отсутствуют правовые механизмы для своевременного выявления нарушений. Детализация процедур заключения государственных контрактов повлекла за собой усложнение нормативной правовой базы, но не избавила публичные закупки от воздействия уже «привычных» коррупционных схем (включение в контракт блокирующих условий, завышение цены контракта, неправомерное ограничение доступа к участию в закупке). В стадии исполнения контракта названный закон не содержит условий для предупреждения фиктивной приемки закупки представителем заказчика. Новое контрактное законодательство справедливо подвергается критике специалистов, в том числе ввиду его несовершенства и кор-рупциогенности [18]. Ситуация усугубляется крайней нестабильностью законодательства о контрактной системе: с момента принятия Закона № 44-ФЗ и на 1 мая 2019 года в него было внесено 60 изменений или в среднем по 10 изменений в год. Кроме этого, корруп-циогенным фактором и риском современного контрактного законодательства следует назвать бланкетность многих его норм.
К типичным нарушениям требований Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» исследователи относят установление завышенной цены [4], проведение закупок без проведения предусмотренных законом процедур [3], неправомерное проведение закупки у единственного поставщика, хищение средств при невыполненных работах, проведение закупки в интересах аффилированных лиц [7]. Особую роль в перечисленных случаях играют коррупционные связи между должностными лицами-представителями заказчика и представителями
бизнес-среды, которые посредством подкупа обеспечивают своим структурам монопольное получение сверхприбыли.
Анализ правоприменительной практики органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере государственных закупок, позволяет объединить всё множество коррупционных нарушений предписаний контрактного законодательства в следующие группы:
1) деяния, противоречащие основополагающим принципам и целям контрактной системы в сфере закупок:
а) нарушения, связанные с неэффективным расходованием бюджетных средств (установление завышенных цен, иные нарушения определения начальной (максимальной) цены государственного контракта);
б) нарушения, причиняющие вред отношениям конкуренции при осуществлении закупок (нарушения правил формирования предмета закупки, ограничивающие число потенциальных участников, установление излишних требований к составу заявки, установление с нарушением дополнительных требований к участникам закупки и т. д.);
в) условно «комплексные» нарушения, сочетающие в себе как признаки деликтов, связанных с неэффективным расходованием бюджетных средств, так и ограничением конкуренции. Такие деяния можно отнести всё также условно к иным злоупотреблениям должностных лиц заказчика (нарушения порядка рассмотрения заявок, субъективные оценки заявок участников, занижение количества присваиваемых баллов заявке участника, неправомерный выбор способа закупки, неправомерный допуск к участию в закупке и т. д.).
2) деяния, типичные для различных стадий осуществления государственных закупок:
а) нарушения на стадии планирования закупок;
б) нарушения на стадии определения поставщиков;
в) нарушения на стадии исполнения государственного или муниципального контракта.
В свою очередь, преступления коррупционной направленности в рассматриваемой сфере уместно подразделить на:
— посягательства, связанные со злоупотреблением служебным или должностным положением (ст. 200.4, 201, 201.1, 285, 285.1, 285.2, 285.4 УК РФ);
— посягательства, связанные с хищением бюджетных средств и предоставлением
заведомо ложных сведений в этих целях (ст. 159, 292 УК РФ);
— посягательства, связанные с выплатой должностному лицу-представителю заказчика незаконного вознаграждения в виде части цены контракта (ст. 200.5, 290, 291 УК РФ);
— посягательства, связанные с инсценировкой обоснованности закупки и расходов по исполнению контракта (ст. 160, 204, 292 УК РФ).
Таким образом, многообразие коррупционных проявлений в сфере государственных закупок свидетельствует о низкой степени защищенности данной сферы. Стабильно высокая криминализация отношений в сфере заключения и исполнения государственных контрактов фиксируется в течение длительного времени [1; 5; 9; 17]. При этом учет в действующем законодательстве международно-правовых норм не позволил решить проблему коррупционной пораженности публичных закупок.
Так, Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года [19] наиболее важным в механизме осуществления закупок полагает бюджетную экономию, эффективность, открытость и целевой характер. Из этого следует, что защищенность сферы закупок от коррупции подразумевает, с одной стороны, наличие экономической обоснованности необходимости заключения контракта и его цены, а с другой, — доступность для общественного контроля. Необходимо отметить, что в период переговоров о присоединении России к ВТО действовавший механизм осуществления публичных закупок подвергался критике со стороны Рабочей группы, созданной для определения соответствия российских правовых и экономических механизмов праву ВТО. В п. 1142 Доклада рабочей группы России (приложение к Протоколу о присоединении России к ВТО) было рекомендовано приобрести статус наблюдателя в факультативном Соглашении ВТО по правительственным закупкам и решить вопрос о присоединении к нему после подписания Протокола о присоединении к ВТО.
В определенной степени эта критика была учтена при совершенствовании действующего законодательства, и это способствовало некоторому нивелированию негативного влияния коррупционных рисков. Так, в п. 3 ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в настоящее время закреплено преимущество субъектов малого предпринимательства при определении
поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Соответственно, снижена возможность для предоставления права на участие в процедурах закупок иным субъектам на условиях, связанных с коррупционными проявлениями. В то же время, многие другие положения этого закона не избавлены от коррупциоген-ности (участие в определении поставщика, признание процедуры закупки не состоявшейся и др.), и это способствует противоправному обогащению как должностных лиц-представителей заказчика, так и недобросовестных поставщиков.
Зарубежный опыт правового регулирования порядка осуществления публичных закупок дает определенные направления для совершенствования законодательства. Так, в ряде стран (например, а Чехии, Армении, Южной Корее, США) учреждена централизованная модель закупочной деятельности, и все закупки контролируются специальным уполномоченным органом. В ФРГ, напротив, закупочные процедуры децентрализованы, а в структуре отдельных министерств и ведомств созданы подразделения, курирующие заключение государственных контрактов (примерно также организована эта деятельность и в России, но при этом проверка исполнения законодательства в названной сфере осуществляется как надзорным органом — Генеральной прокуратурой РФ, так и административным — ФАС России, и подотчетным Федеральному Собранию РФ органом финансового контроля — Счетной палатой). В Великобритании элементы централизации и децентрализации сочетаются. В странах ЕАЭС (Беларусь, Казахстан, Киргизия) существует механизм планирования государственных закупок, когда их обоснование проверяется при проектировании и утверждении бюджета, т. е. публичные закупки находятся под прямым правительственным и парламентским контролем [8].
Заключение
Подводя итог, можно отметить, что эволюция законодательства об осуществлении закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд прошла три периода, в ходе которых сформировался порядок организации и проведения закупочных процедур. Но при этом правовая регламентация закупок не избавила этот сегмент национальной экономики от воздействия коррупционного поведения как должностных лиц, так и представителей бизнес-среды. Приведенный зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует о наличии
общих тенденций в развитии законодательства о публичных закупках, в том числе, появление специальных направлений госу-
дарственного контроля и надзора, что требует учета при формировании комплекса антикоррупционных мер в этой сфере.
Список литературы
1. Гладких, В. И. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы / В. И. Гладких, В. Г. Старовойтов // Российская юстиция. — 2013. — № 9. — С. 47—50.
2. Гончаров, Е. Ю. История торгов в России XVII—XVIII вв. / Е. Ю. Гончаров // Конкурсные торги. — 1998. — № 8. — С. 39—44.
3. Гук, Д. В. Проблемные аспекты борьбы со взяточничеством в сфере госзакупок / Д. В. Гук // Юридическая наука. — 2013. — № 1. — С. 46—50.
4. Землин, А. И. Актуальные правовые вопросы противодействия коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд / А. И. Землин // Актуальные проблемы экономики и права. — 2015. — № 1. — С. 238—244.
5. Землин, А. И. Коррупционные риски при осуществлении государственных закупок / А. И. Землин // Государственный аудит. Право. Экономика. — 2016. — № 3. — С. 92—102.
6. Калинин, С. В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России / С. В. Калинин // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2011. — № 1. — С. 349—353.
7. Карабанов, А. Л. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты / А. Л. Карабанов, С. К. Мелькин. — М. : Волтерс Клувер, 2010. — С. 25—49.
8. Коношко, Л. В. Зарубежный опыт организации государственных закупок / Л. В. Коношко,
A. Ю. Сураева // Экономика и управление: проблемы, тенденции, перспективы развития : материалы Междунар. науч.-практ. конф. / отв. ред. О. Н. Широков. — Чебоксары : ЦНС «Интерактив плюс», 2016. — С. 27—30.
9. Корякин, В. М. Ценообразование в госзакупках для нужд обороны и его коррупциогенность /
B. М. Корякин // Военное право. — 2014. — № 3. — С. 231—244.
10.0 контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.09.2019).
11. О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей : именной указ от 07.07.1654 // Полное собрание законов Российской Империи. — СПб., 1830. — Т. 1. — № 132.
12. О поставках продукции для федеральных государственных нужд : федер. закон РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.09.2019).
13. О поставках продукции и товаров для государственных нужд : закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 (утратил силу) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.09.2019).
14. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федер. закон РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ (утратил силу) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс. — URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 12.09.2019).
15. Першин, Д. А. Эволюция системы госзакупок в Российской Федерации / Д. А. Першин // Социально-экономические явления и процессы. — 2014. — № 3. — С. 81—84.
16. Стурза, К. И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России / К. И. Стурза // История государства и права. — 2013. — № 4. — С. 20—24.
17. Сухаренко, А. Н. Проблемы противодействия коррупции в системе государственных закупок / А. Н. Сухаренко // Мониторинг правоприменения. — 2013. — № 3. — С. 50—54.
18. Тасалов, Ф. А. Закупки: от технического задания к исполнению контракта : монография / Ф. А. Тасалов. — М. : Проспект, 2018. — 256 с.
19. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках : принят 01.07.2011 на 44 сессии ЮНСИТРАЛ [Электронный ресурс] // ЮНСИТРАЛ. — URL: http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/ procurement_infrastructure/2011Model.html (дата обращения: 14.09.2019).
20. Финансовое право : учебник / отв. ред. В. С. Запольский. — М. : Волтерс Клувер, 2011. — 792 с.
21. Яруллин, С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России /
C. М. Яруллин // История государства и права. — 2010. — № 20. — С. 26—29.
References
1. Gladkikh, V. I. Protivodeystvie korruptsii v sfere gosudarstvennykh zakupok: starye i novye podkhody /
V I. Gladkikh, V. G. Starovoytov // Rossiyskaya yustitsiya. — 2013. — № 9. — S. 47—50.
2. Goncharov, Ye. Yu. Istoriya torgov v Rossii XVII—XVIII vv. / Ye. Yu. Goncharov // Konkursnye torgi. — 1998. — № 8. — S. 39—44.
3. Guk, D. V. Problemnye aspekty borby so vzyatochnichestvom v sfere goszakupok / D. V Guk // Yuridicheskaya nauka. — 2013. — № 1. — S. 46—50.
4. Zemlin, A. I. Aktualnye pravovye voprosy protivodeystviya korruptsii pri osushchestvlenii zakupok dlya gosudarstvennykh nuzhd / A. I. Zemlin // Aktualnye problemy ekonomiki i prava. — 2015. — № 1. — S. 238—244.
5. Zemlin, A. I. Korruptsionnye riski pri osushchestvlenii gosudarstvennykh zakupok / A. I. Zemlin // Gosudarstvennyy audit. Pravo. Ekonomika. — 2016. — № 3. — S. 92—102.
6. Kalinin, S. V. Istoricheskie predposylki i sovremennoe sostoyanie pravovogo regulirovaniya instituta gosudarstvennykh i munitsipalnykh zakupok v Rossii / S. V. Kalinin // Yuridicheskaya nauka i praktika. Vestnik Nizhegorodskoy akademii MVD Rossii. — 2011. — № 1. — S. 349—353.
7. Karabanov, A. L. Sovremennye problemy protivodeystviya korruptsii: ugolovno-pravovoy i kriminologicheskiy aspekty / A. L. Karabanov, S. K. Melkin. — M. : Volters Kluver, 2010. — S. 25—49.
8. Konoshko, L. V Zarubezhnyy opyt organizatsii gosudarstvennykh zakupok / L. V. Konoshko, A. Yu. Suraeva // Ekonomika i upravlenie: problemy, tendentsii, perspektivy razvitiya : materialy Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. / otv. red. O. N. Shirokov. — Cheboksary : TsNS «Interaktiv plyus», 2016. — S. 27—30.
9. Koryakin, V. M. Tsenoobrazovanie v goszakupkakh dlya nuzhd oborony i ego korruptsiogennost /
V M. Koryakin // Voennoe pravo. — 2014. — № 3. — S. 231—244.
10. O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipalnykh nuzhd : feder. zakon RF ot 05.04.2013 № 44-FZ [Elektronnyy resurs] // SPS KonsultantPlyus. — URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya: 12.09.2019).
11. O podryadnoy tsene na dostavku v Smolensk muki i sukharey : imennoy ukaz ot 07.07.1654 // Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy Imperii. — SPb, 1830. — T. 1. — № 132.
12. O postavkakh produktsii dlya federalnykh gosudarstvennykh nuzhd : feder. zakon RF ot 13.12.1994 № 60-FZ [Elektronnyy resurs] // SPS KonsultantPlyus. — URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya: 12.09.2019).
13. O postavkakh produktsii i tovarov dlya gosudarstvennykh nuzhd : zakon RF ot 28.05.1992 № 2859-1 (utratil silu) [Elektronnyy resurs] // SPS KonsultantPlyus. — URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya: 12.09.2019).
14. O razmeshchenii zakazov na postavki tovarov, vypolnenie rabot, okazanie uslug dlya gosudarstvennykh i munitsipalnykh nuzhd : feder. zakon RF ot 21.07.2005 № 94-FZ (utratil silu) [Elektronnyy resurs] // SPS KonsultantPlyus. — URL: http://www.consultant.ru/ (data obrashcheniya: 12.09.2019).
15. Pershin, D. A. Evolyutsiya sistemy goszakupok v Rossiyskoy Federatsii / D. A. Pershin // Sotsialno-ekonomicheskie yavleniya i protsessy. — 2014. — № 3. — S. 81—84.
16. Sturza, K. I. Istoriko-pravovoy analiz razvitiya instituta gosudarstvennogo zakaza v Rossii / K. I. Sturza // Istoriya gosudarstva i prava. — 2013. — № 4. — S. 20—24.
17. Sukharenko, A. N. Problemy protivodeystviya korruptsii v sisteme gosudarstvennykh zakupok / A. N. Sukharenko // Monitoring pravoprimeneniya. — 2013. — № 3. — S. 50—54.
18. Tasalov, F. A. Zakupki: ot tekhnicheskogo zadaniya k ispolneniyu kontrakta : monografiya / F. A. Tasalov. — M. : Prospekt, 2018. — 256 s.
19. Tipovoy zakon YUNSITRAL o publichnykh zakupkakh : prinyat 01.07.2011 na 44 sessii YUNSITRAL [Elektronnyy resurs] // YUNSITRAL. — URL: http://www.uncitral.org/uncitral/ru/uncitral_texts/ procurement_infrastructure/2011Model.html (data obrashcheniya: 14.09.2019).
20. Finansovoe pravo : uchebnik / otv. red. V. S. Zapolskiy. — M. : Volters Kluver, 2011. — 792 s.
21. Yarullin, S. M. Istoriya vozniknoveniya i razvitiya gosudarstvennogo zakaza v Rossii / S. M. Yarullin // Istoriya gosudarstva i prava. — 2010. — № 20. — S. 26—29.
Рецензент: канд. мед. наук, юрист О. Н. Егоров.
Дата поступления статьи в редакцию: 30.09.2019.
