CC BY
215
ISSN 2311-8709 (Online) Бюджетное регулирование
ISSN 2071-4688 (Print)
НОРМИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Александр Сергеевич ЧУЛКОВ
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономического анализа, статистики и финансов,
Кубанский государственный университет, Краснодар, Российская Федерация
История статьи:
Принята 01.02.2016 Одобрена 17.02.2016
УДК 336.144 JEL: H57, H68, R51
Ключевые слова:
государственные и муниципальные закупки, нормирование, эффективность
Аннотация
Предмет. В условиях замедления темпов роста национальной экономики особую актуальность приобретают пути повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Предметом исследования являются подходы к нормированию закупок для государственных и муниципальных нужд в России. Цели и задачи. Изучение новаций процесса государственных и муниципальных закупок, которые вступили в действие с 01.01.2016. Особое внимание уделено принципу нормирования закупок как наиболее действенному механизму экономии бюджетных средств уже на стадии планирования бюджетов. Одной из задач является изучение опыта нормирования в контрактной системе США.
Методология. Проанализированы основные принципы нормирования закупок для государственных и муниципальных нужд, путем группировки определены нормативные правовые акты, которые предстоит разработать для перехода к нормированию закупок. Результаты. Основные результаты проведенного в ходе подготовки статьи анализа сводятся к тому, что для наиболее эффективного практического внедрения процедур нормирования закупок необходимы определение видов и состава нормативных затрат, взвешенный подход к установлению численности работников и действенный механизм контроля. Выводы. В статье сделан вывод о том, что механизм нормирования закупок обладает преимуществами для государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Проведенный анализ опыта США и первых результатов разработки нормативных правовых актов по нормированию в России может быть полезен при практическом внедрении процедур нормирования закупок для государственных и муниципальных нужд.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
По данным официального сайта закупок для государственных и муниципальных нужд в настоящее время в формировании государственного (муниципального) заказа участвуют порядка 250 тыс. заказчиков. Принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а затем и Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) было призвано заложить основы равного доступа на рынок государственных и муниципальных закупок. Однако при стимулировании конкуренции не были учтены риски появления недобросовестной конкуренции. Так,
конкурентоспособность поставщика (особенно это касается аукционов) оценивается, как правило, по единственному критерию (низкая стоимость), а не совокупной экономической эффективности. Порядка 90% контрактов заключаются по результатам проведения неконкурентных
процедур. Очень высока доля несостоявшихся торгов, причем как в количественном, так и в стоимостном выражении, и эта тенденция пока не меняется. Помимо конкуренции другим важным показателем экономической эффективности торгов является экономия бюджетных средств, приобретающая особую актуальность в ситуации экономического кризиса.
В случае государственных и муниципальных закупок экономией называется разность между начальной и конечной ценами контракта. Однако речь, как правило, идет только о номинальной экономии, а не реальной с учетом перспективного развития государства или территории. За период реформы экономия возросла с 5,35 до 16,77%. Общая динамика снижения потерь остается, хоть и существуют некоторые различия по годам, но в целом в финансовом плане консолидированный бюджет Российской Федерации экономит десятки миллиардов рублей в год.
С 01.01.2016 введена в эксплуатацию Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС). Для бесперебойного перехода на новую систему
поставщикам будет обеспечен доступ к данным ЕИС как через существующий интерфейс, так и через новый. В ЕИС сохранятся ранее реализованные на сайте закупок1 интерфейсы, но расширится функционал. ЕИС призвана минимизировать коррупционную составляющую, а открытость и прозрачность новой схемы электронных торгов позволит снизить нагрузку на надзорные органы и суды, сократив число жалоб. Переход на ЕИС обещает исключить возможность проведения «договорных» тендеров, поскольку все контракты будут заключаться в открытом режиме.
Также вступает в силу порядок двухэтапного планирования. Двухэтапное планирование представляет собой ведение заказчиками двух обязательных для осуществления закупочной деятельности документов: помимо плана-графика заказчики должны будут формировать еще один документ - план закупок, разрабатываемый на три года, что свидетельствует о дальнейшей тесной интеграции с бюджетным процессом.
План закупок представляет собой перечень закупок, которые должны быть удовлетворены, и информацию о средствах, выделенных для их обеспечения. План-график - это перечень мероприятий по реализации плана закупок. Он содержит более детальную информацию об условиях процедур определения контрагентов.
Планирование закупок позволит поставщикам (подрядчикам, исполнителям) заранее получать объективную информацию о предстоящих закупках, что, несомненно, будет способствовать повышению конкуренции на рынке государственных и муниципальных закупок.
И наиболее важная, на наш взгляд, новация процесса закупок для государственных и муниципальных нужд - механизм нормирования закупок. В текущей экономической ситуации данная концепция становится особенно актуальной, поскольку нормирование
рассматривается как инструмент повышения эффективности расходов бюджета, связанных с предоставлением государственных и
муниципальных услуг и обеспечением государственных и муниципальных функций. Нормирование закупок позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды, исключив при этом закупки товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши, ликвидировав коррупционную составляющую в процедуре размещения заказов. Посредством
1 URL: http://zakupki.gov.ru
нормирования закупок законодатель получает возможность устанавливать требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг.
Ранее законодательство о размещении заказов за отдельными исключениями фактически регулировало лишь процедурную стадию закупочного процесса. Поэтому до внедрения в Российской Федерации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд контрактное законодательство не содержало норм и нормативов планирования закупок, исполнения государственных и муниципальных контрактов и контроля за их исполнением. Регулирование данных вопросов сводилось к планированию и санкционированию расходов бюджета на закупку товаров, работ и услуг и являлось предметом исключительно бюджетного законодательства Российской Федерации. В связи с принятием Закона № 44-ФЗ эта монополия была нарушена, так как трудно, а в иных случаях невозможно, разграничить вопросы контрактных и бюджетных правоотношений, поэтому в таких условиях чрезвычайно важной становится задача бесконфликтного соотнесения этих институтов права.
Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и/или определение нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (ч. 1 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Разделение видов нормирования формулировкой «и/или» говорит о том, что они взаимосвязаны между собой, но не обязательно должны быть внедрены одновременно. Более того, на первом этапе нормирования первоочередным является установление нормативных затрат. Такая
последовательность не случайна. В первую очередь требуется определить, какие закупки необходимо осуществить, чтобы обеспечить выполнение функций органов власти и казенных учреждений, устанавливая минимальный перечень товаров, работ, услуг, необходимый для обеспечения выполнения указанных функций.
С нормами ст. 19 Закона № 44-ФЗ коррелирует ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющая бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, которые включают в том числе и расходы на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. При обосновании бюджетных ассигнований на закупки необходимо определить, какие товары, работы, услуги и в каком количестве необходимо закупить. Фактически первый (первоочередной) вид нормирования призван решить вопрос необходимости той или иной закупки в принципе и обоснования ее объемов.
После определения конкретных товаров, работ, услуг (и их количества), которые нужно закупить для обеспечения выполнения указанных выше функций, возникает необходимость в нормировании этих объектов в целях недопущения приобретения продукции с избыточными потребительскими свойствами или предметов роскоши. Это диктует необходимость установления требований к отдельным видам товаров, работ, услуг. Таким образом, второй вид нормирования призван определить
потребительские, функциональные свойства и иные характеристики товаров, работ, услуг, необходимых для государственных и муниципальных нужд, для исключения избыточных потребительских свойств, не обусловленных пригодностью продукции для эксплуатации и потребления в целях оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения функций органами власти. Кроме установления видов нормирования ст. 19 Закона № 44-ФЗ определяет нормативные правовые акты, устанавливающие правила нормирования, фактически представляющие собой
трехуровневую систему регулирования, каждая ступень которой подчиняется вышестоящей.
На федеральном уровне Правительство РФ устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:
1) общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в
сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков.
Эти требования далее уточняются самим Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными
администрациями. На основании этих правил и общих требований государственные органы, органы управления государственными
внебюджетными фондами, муниципальные органы устанавливают конкретные требования
нормирования собственных закупок и закупок их территориальных органов (подразделений) и подведомственных казенных и бюджетных учреждений, а также автономных учреждений и государственных, муниципальных унитарных предприятий, на которые распространяются положения Закона № 44-ФЗ (ч. 3-5 ст. 19).
Правила нормирования и утвержденные в соответствии с ними требования подлежат размещению в ЕИС (ч. 6 ст. 19 Закона № 44-ФЗ).
Основное правило нормирования затрат можно определить следующим образом: общий объем затрат, связанных с закупкой товаров, работ и услуг, рассчитанный на основе нормативных затрат, не должен превышать объема лимитов бюджетных обязательств, доведенных до федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и их территориальных управлений, государственных органов субъектов РФ, муниципальных органов как получателей средств соответствующего бюджета на закупку товаров, работ и услуг в рамках исполнения соответственно федерального бюджета, бюджетов
государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Разделом II постановления Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов» (далее -Общие требования) определены виды и состав нормативных затрат. В частности, к видам нормативных относятся затраты:
— на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения горюче-смазочными материалами и
вещевого обеспечения органов в сфере национальной безопасности,
правоохранительной деятельности и обороны вне рамок государственного оборонного заказа;
— на закупку товаров, работ и услуг в целях формирования государственного материального резерва, в том числе в рамках государственного оборонного заказа;
— на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;
— на информационно-коммуникационные технологии;
— на капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества;
— на финансовое обеспечение строительства, реконструкции (в частности, с элементами реставрации), технического перевооружения объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность;
— на дополнительное профессиональное образование работников;
— прочие (в том числе затраты на закупку товаров, работ и услуг в целях оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) и реализации государственных (муниципальных) функций).
Отметим, что Общие требования не устанавливают порядок расчета затрат, поскольку это поручено органам исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Согласно п. 16 Общих требований формулы расчета, которые будут применяться для определения нормативных затрат, должны учитывать:
— предусмотренные государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами и муниципальными органами нормативы материально-технического обеспечения указанных органов, их территориальных органов и находящихся в их ведении казенных учреждений;
— сроки эксплуатации (в отношении основных средств);
— численность работников;
— остатки основных средств и материальных запасов;
— цену единицы планируемых к приобретению товаров, работ и услуг. Относительно численности работников можно сказать следующее. Общие требования предписывают рассчитывать ее по приведенным в п. 17-21 формулам, причем формулы различаются в зависимости от типа заказчика. Например, для расчета численности федеральных органов, не относящихся к сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны, применяется одна формула, а для федеральных органов, относящихся к данной сфере, - другая.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что общими требованиями определяется общая номенклатура закупок, которая будет являться подтверждением их обоснованности.
Кроме того, исходя из положений ч. 3 и 4 ст. 19 Закона № 44-ФЗ требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и/или нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков должны разрабатываться и утверждаться государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами и муниципальными органами в соответствии с утвержденными Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями требованиями к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, к содержанию указанных актов и к обеспечению их исполнения.
Следует отметить, что в течение 2015 г. большинство субъектов РФ и муниципальных образований утвердили нормативные правовые акты, устанавливающие правила определения нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков. Как правило, такие нормативные правовые акты полностью дублируют положения Общих требований и постановления Правительства РФ от 20.10.2014 № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных
государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений».
Мы считаем, что в силу позиции Правительства РФ по сокращению поэтапно 10 и 15% государственных служащих и затрат на
обеспечение деятельности государственного аппарата возникает противоречие, в частности в отношении расчетных правил и формул, используемых в целях определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Согласно п. 17 Требований, утвержденных указанными постановлениями Правительства РФ, для определения расчетной численности основных работников используется фактическая численность служащих и работников. Таким образом, расчетная численность подменяется фактической численностью. Не предусмотрено норм, указывающих на методики обоснования численности работников
государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. При этом фактор численности является существенным для итогового значения затрат. В формулах расчета нормативных затрат на товары, работы услуги, предусмотренных Требованиями, используются количественные и ценовые показатели товаров, работ, услуг. При этом формулы не увязаны с требованиями к количеству, качеству, потребительским свойствам, и иным характеристикам товаров, работ, услуг, а также с их предельными ценами. В то время как ценовые показатели совершенно определенно зависят от требований к качеству и потребительским свойствам товаров, работ, услуг.
Кроме этого, в расчетных формулах не предусмотрен учет различных категорий служащих. Таким образом, существуют риски для формального применения предлагаемых формул на практике. Наряду с этим введено понятие нормативов на обеспечение функций федеральных государственных органов, что по существу подменяет требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг. Представляется, что понятие норматива на обеспечение функций избыточно и противоречит логике ст. 19 Закона № 44-ФЗ. Не установлены правила применения предельных цен на различные виды закупаемых товаров, работ, услуг, что не препятствует закупке товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ. Например, отсутствуют требования к предельным ценам для выявления затрат на капитальный ремонт государственного имущества, затраты на проведение текущего ремонта помещения, затраты
на приобретение мебели. Таким образом, разработанные проекты документов не решают задачи по ограничению закупки товаров роскоши в соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона № 44-ФЗ.
Ряд замечаний есть и к Общим требованиям к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе их предельные цены) и к Требованиям к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе их предельные цены) для обеспечения федеральных нужд.
Во-первых, в п. 18 перечня отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении которых устанавливаются потребительские свойства (в том числе характеристики качества) и иные характеристики, имеющие влияние на цену (далее - Ведомственный перечень), для некоторых видов товаров, работ, услуг предусмотрено право органов власти при формировании Ведомственного перечня установить значения количественных и (или) качественных показателей характеристик, отличающихся от значений, содержащихся в обязательном перечне отдельных видов товаров, работ, услуг, их потребительских свойств и иных характеристик (в том числе предельные цены), а также значений таких свойств и характеристик (далее - Обязательный перечень), также самостоятельно разрабатываемом органами исполнительной власти. При этом определено, что подобные значения должны быть обоснованы. Обоснование значений характеристик товаров, отличающихся от значений, содержащихся в Обязательном перечне, осуществляется, в том числе, с использованием функционального назначения товара.
Концептуально норма правильная: у органов власти, осуществляющих отдельные полномочия, могут быть повышенные требования к характеристикам отдельных товаров (например, органу власти, осуществляющему ведение какой-нибудь крупной государственной информационной системы может требоваться электронно-вычислительная техника с характеристиками, отличающимися от типовых). Однако указанная норма несет в себе риск злоупотребления со стороны органов власти указанным правом и использования его как механизма «обхода» требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен), установленных на уровне публично-правового образования.
Например, на уровне публично-правового образования будут установлены требования к транспортным средствам (мощность, предельная
цена), а орган власти, используя вышеуказанную норму, будет закупать транспортные средства, мощность и предельная цена которых выше. В связи с этим при разработке нормативных правовых актов при нормировании закупок должны быть более детально описаны условия и порядок применения нормы, позволяющей органам власти при формировании Ведомственного перечня установить значения количественных и (или) качественных показателей характеристик, отличающихся от значений, содержащихся в Обязательном перечне (например, предусмотреть, что если значения превышают установленные в Обязательном перечне, то проект ведомственного перечня должен согласовываться с органом власти, уполномоченным на разработку Обязательного перечня).
Во-вторых, постановление Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов» и постановление Правительства РФ от 20.10.2014 № 1084 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений» (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд, предлагается дополнить нормой, прямо определяющей, что указанные акты вступают в силу с 01.01.2016 в отношении товаров, работ, услуг, планируемых к закупке в 2017 г. и последующих годах (по аналогии с порядком вступления большей части норм Закона № 44-ФЗ по планированию закупок), поскольку в противном случае (если будет указано только, что нормативные правовые акты вступают в силу с 01.01.2016) есть риск неоднозначной трактовки положений указанных актов в части их распространения на планирование закупок в переходный период. Так, при планировании закупок товаров, работ, услуг на 2016 г. заказчики должны будут составлять планы-графики размещения заказов в соответствии с требованиями совместного приказа
Минэкономразвития России № 761 и Казначейства России № 20н от 27.12.2011 «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков».
В то же время в кратчайшие сроки должны быть утверждены общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе их предельные цены) и иные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе их предельные цены) для обеспечения федеральных нужд, которые должны будут содержать конкретные требования к отдельным товарам, работам, услугам (например, автомобилям, электронно-вычислительной технике и др.). Соответственно, если указанные постановления Правительства РФ № 1047 и № 1084 не будут содержать уточнения, что применяются только в отношении закупок товаров, работ, услуг, планируемых на 2017 г. и последующие годы, может возникнуть вопрос о необходимости соответствия требованиям указанных актов закупок товаров, работ, услуг в текущем 2016 г.
Рассмотрение нового для отечественной практики института нормирования государственных и муниципальных закупок разумно осуществлять через призму зарубежного опыта, так как методология сравнительного права дает возможность выделить полезные для заимствования в целях совершенствования российского законодательства правовые механизмы. Особенно полезен опыт США.
Свод правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, далее - FAR), представляющий собой результат кодификации законодательства США о государственных закупках, подробно регламентирует весь процесс закупок от общих принципов до типовых форм контракта. Нормирование в данном акте является начальным этапом процесса закупки, которому посвящен значительный по объему раздел 7.
Следует обратить внимание на ст. 7.102 FAR. Фактически нормирование в рамках FAR -процесс, результатом которого должен стать выбор конкретной типовой формы контракта. Указанная цель неразрывно связана с использованием библиотеки контрактов, являющейся одним из основных достижением FAR, так как позволяет максимально снизить административное усмотрение должностного лица при составлении условий контракта. Данная направленность процесса нормирования государственных закупок как регламентированного процесса выбора конкретного договорного типа представляется существенным достижением американского законодателя в области установления
недискриминационного доступа к государственным закупкам.
Документарным выражением процесса нормирования закупок является составление плана, требования к содержанию которого приведены в ст. 7.105 FAR. Такой план должен включать в себя:
1) обоснование необходимости закупки. Здесь суммируется предыстория принятия решения о закупке, описываются возможные альтернативы, опыт предыдущих закупок;
2) применимые условия, такие как, например, совместимость с программным обеспечением и т.п.;
3) затраты;
4) возможности или производительность, то есть качественные требования к необходимым товарам, работам или услугам;
5) сроки поставки или исполнения;
6) компромиссы, то есть ожидаемый компромисс между предлагаемыми условиями по цене, качеству и срокам;
7) описание потенциальных рисков;
8) способы оптимизации закупки, в том числе:
— проведение предшествующих закупкам конференций и иных мероприятий, направленных на стимулирование производителей предлагать свои условия контракта с последующей адаптацией контракта, исходя из данных предложений;
— выбор только необходимых и обоснованных с точки зрения стоимости предложений;
— определение тех рекомендаций производителей, которые со временем должны стать общеобязательными;
9) рассмотрение закупки - обоснование, почему в данном случае закупка будет эффективной;
10) бюджет планируемого контракта;
11) описание товара (услуги) - обоснование выбора закупаемого товара (заказываемой услуги);
12) требование к управлению информацией, то есть указание на то, какая система менеджмента будет применяться для мониторинга контракта. По умолчанию должна применяться система
Менеджмента заработанной стоимости (Eamed Value Management System), которая предполагает ежемесячное направление отчетов контрактному управляющему в порядке, установленном подразделом 34.2 FAR;
13) проверка и оценка - описание методов проверки каждой стадии выполнения контракта;
14) сведения об участниках планирования контракта - об исполнителях, указываемые обычно и в российском документообороте.
Изложенное выше краткое содержание плана говорит о крайне подробном регулировании, предлагаемом FAR, нормы которого описывают процесс нормирования закупок со стадии формирования рабочей группы, до составления подробного плана действий, и подготовки проекта контракта с использованием библиотеки контрактов.
Говоря о возможностях использования американского опыта для развития российской контрактной системы, следует отметить, что данный опыт, очевидно, уже рассматривался законодателем при разработке Закона о контрактной системе и во многом был использован. Собственно, сам термин «контрактная система» происходит из американской правовой системы. Уже из приведенного описания порядка планирования государственных закупок в России и США видны многие очевидные примеры заимствования, в том числе сам институт нормирования.
Необходимо также определить место контроля в системе закупок для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с п. 2 ст. 99 Закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок - субъектов контроля).
Согласно п. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ соблюдение правил нормирования в сфере закупок, предусмотренных ст. 19, контролируют органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
Этот контроль осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и
отчетности в соответствии с Законом № 44-ФЗ, БК РФ и принимаемыми на их основании нормативными правовыми актами РФ:
— федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд;
— органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта РФ (должностными лицами), в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта РФ;
— органом муниципального финансового контроля, являющимся органом местной администрации (должностными лицами), в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.
Основы данного нового для российского законодательства о государственных закупках института уже заложены, что дает возможность его оценки.
Именно новизна института планирования, и еще незавершенный процесс нормотворчества в данной области придают рассмотрению данного вопроса особую актуальность и создают предпосылки для проведения дальнейших исследований.
Список литературы
1. Вершинина Е.С. Эффективность государственных закупок // Молодой ученый. 2015. № 5. С.339-340.
2. Саакян Т.В., Хабаев С.Г., Крадинов П.Г. Нормирование государственных закупок как инструмент их интеграции с бюджетным процессом // Финансовый журнал. 2015. № 2. С. 5-15.
3. Чулков А. С. Особенности внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации // Экономика устойчивого развития. 2011. № 5. С. 96-99.
4. Саакян Т.В. Нормирование в сфере закупок: требования к товарам, работам, услугам // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2015. № 12. С. 7-17.
5. Обаляева Ю.И., Черный А.С. К вопросу развития институтов контрактной системы // Journal of economic regulation. 2015. № 3. С. 110-118.
6. Хабаев С.Г., Крадинов П.Г. Методические подходы к формированию нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов // Аудит и финансовый анализ. 2014. № 5. С.369-373.
7. Белов В.Е. Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико-правовые аспекты // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 4. С. 57-62.
8. Хабаев С.Г., Крадинов П.Г. Методологические подходы к нормированию в сфере закупок: требования к отдельным видам товаров, работ, услуг // Бухучет в здравоохранении. 2014. № 11. С.68-75.
9. Хабаев С.Г., Крадинов П.Г. Формирование информационной базы для нормирования в сфере закупок в бюджетных учреждениях // Бухучет в здравоохранении. 2014. № 12. С. 61-69.
10. Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. 2013. № 8. С. 8-11.
11. Белов В.Е. Планирование в контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 16-21.
12. Борисова Е.В. Роль государственных закупок в формировании инновационной экономики России // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2015. № 2. С. 11-15.
13. Зайцев В.И. К вопросу о совершенствовании регулирования сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. 2015. № 24. С. 438-440.
14. Чулков А.С. Оказание государственных и муниципальных услуг в условиях конкурентной борьбы // Финансы. 2014. № 11. С. 3-10.
15. Тургаева А.А., Кенина К.А. Влияние государственных и муниципальных закупок на экономику России // Новая наука: стратегии и векторы развития. 2015. № 6. С. 220-222.
16. Федоренко И.Н., Михайлова В.В. Контроль и оптимизация как основа повышения эффективности расходования бюджетных средств в системе государственных закупок // Инновационная наука. 2015. № 12. С. 311-314.
17. Чертков В.С., Мижарева Н.В. Практика применения закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд через систему контроля // Международный научно-исследовательский журнал. 2015. № 10. С. 80-84.
18. Кирсанов С., Марек К. Развитие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных услуг в России // Информационные технологии и системы: управление, экономика, транспорт, право. 2015. № 2. С. 162-168.
19. Сизов Д.А. Федеральный закон о контрактной системе как новая ступень в развитии аудита эффективности расходования бюджетных средств // Экономика и предпринимательство. 2015. № 10. С. 87-89.
20. Гусев В.В. Бюджетные ассигнования на закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд // Современное общество и право. 2015. № 3. С. 84-87.
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
RATIONING OF PROCUREMENT FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS AS AN ELEMENT OF ENHANCING THE EFFICIENCY OF BUDGET OUTLAYS
Aleksandr S. CHULKOV
Budget Regulation
Kuban State University, Krasnodar, Russian Federation [email protected]
Article history:
Received 1 February 2016 Accepted 17 February 2016
JEL classification: H57, H68, R51
Keywords: State, municipal, procurement, rationing, efficiency
Abstract
Subject The article addresses approaches to rationing the procurement for State and municipal needs in Russia.
Objectives The aim is to review innovation in the process of public procurement, which shall enter into force on January 1, 2016. Particular focus is on the procurement rationing principle as the most effective mechanism of budget savings at the budget planning phase.
Methods The study analyzes basic principles of procurement rationing for State and municipal needs. It employs the grouping method to identify laws and regulations to be developed for the transition to procurement rationing.
Results For efficient practical implementation of procedures for procurement rationing, it is necessary to define types and structure of standard costs, a balanced approach to the number of employees, and a viable mechanism of control.
Conclusions The procurement rationing mechanism has advantages for public agencies and local authorities. The analysis of the U.S. experience and first results of developing the regulations on rationing in Russia may be useful for practical implementation of procurement rationing procedures for State and municipal needs.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Vershinina E.S. Effektivnost' gosudarstvennykh zakupok [Public procurement efficiency]. Molodoi uchenyi = Young Scientist, 2015, no. 5, pp. 339-340.
2. Saakyan T.V., Khabaev S.G., Kradinov P.G. Normirovanie gosudarstvennykh zakupok kak instrument ikh integratsii s byudzhetnym protsessom [Public procurement rationing as a tool for its integration with the budget process]. Finansovyi zhurnal = Financial Journal, 2015, no. 2, pp. 5-15.
3. Chulkov A.S. Osobennosti vnedreniya byudzhetirovaniya, orientirovannogo na rezul'tat, v sub"ektakh i munitsipal'nykh obrazovaniyakh Rossiiskoi Federatsii [Specifics of introducing the performance-based budgeting in constituent entities and municipalities of the Russian Federation]. Ekonomika ustoichivogo razvitiya = Economy of Sustainable Development, 2011, no. 5, pp. 96-99.
4. Saakyan T.V. Normirovanie v sfere zakupok: trebovaniya k tovaram, rabotam, uslugam [Procurement rationing: requirements for goods, works and services]. Sovetnik bukhgaltera gosudarstvennogo i munitsipal'nogo uchrezhdeniya = Advisor to Accountant of State and Municipal Institutions, 2015, no. 12, pp. 7-17.
5. Obalyaeva Yu.I., Chernyi A.S. K voprosu razvitiya institutov kontraktnoi sistemy [On developing the contract system institutions]. Journal of Economic Regulation, 2015, no. 3, pp. 110-118.
6. Khabaev S.G., Kradinov P.G. Metodicheskie podkhody k formirovaniyu normativnykh zatrat na obespechenie funktsii federal'nykh gosudarstvennykh organov [Methodological approaches to formation of standard costs to support functions of federal public authorities]. Audit i finansovyi analiz = Audit and Financial Analysis, 2014, no. 5, pp. 369-373.
7. Belov V.E. Normirovanie v sisteme planirovaniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh zakupok: ekonomiko-pravovye aspekty [Rationing in public procurement planning: economic and legal aspects].
Probely v rossiiskom zakonodatel'stve = Gaps in Russian Legislation, 2014, no. 4, pp. 57-62.
8. Khabaev S.G., Kradinov P.G. Metodologicheskie podkhody k normirovaniyu v sfere zakupok: trebovaniya k otdel'nym vidam tovarov, rabot, uslug [Methodological approaches to rationing in procurement:
requirements to certain types of goods, works and services]. Bukhuchet v zdravookhranenii = Accounting in Healthcare, 2014, no. 11, pp. 68-75.
9. Khabaev S.G., Kradinov P.G. Formirovanie informatsionnoi bazy dlya normirovaniya v sfere zakupok v byudzhetnykh uchrezhdeniyakh [Building the information base for rationing in procurement in budget institutions]. Bukhuchet v zdravookhranenii = Accounting in Healthcare, 2014, no. 12, pp. 61-69.
10. Matevosyan S.S. Printsip effektivnosti pri osushchestvlenii zakupok tovarov (rabot, uslug) dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [The principle of efficiency in the procurement of goods (works, services) for State and municipal needs]. Finansovoepravo = Financial Law, 2013, no. 8, pp. 8-11.
11. Belov V.E. Planirovanie v kontraktnoi sisteme [Planning in the contract system]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika = Laws of Russia: Experience, Analysis, Practice, 2013, no. 11, pp. 16-21.
12. Borisova E.V. Rol' gosudarstvennykh zakupok v formirovanii innovatsionnoi ekonomiki Rossii [The role of public procurement in the formation of innovation-driven economy of Russia]. Intellekt. Innovatsii. Investitsii = Intelligence. Innovation. Investment, 2015, no. 2, pp. 11-15.
13. Zaitsev V.I. K voprosu o sovershenstvovanii regulirovaniya sfery zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [On improving the regulation of procurement of goods, works and services for State and municipal needs]. Molodoi uchenyi = Young Scientist, 2015, no. 24, pp.438-440.
14. Chulkov A.S. Okazanie gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug v usloviyakh konkurentnoi bor'by [Provision of State and municipal services in a competitive environment]. Finansy = Finance, 2014, no. 11, pp. 3-10.
15. Turgaeva A.A., Kenina K.A. Vliyanie gosudarstvennykh i munitsipal'nykh zakupok na ekonomiku Rossii [An effect of State and municipal procurement on the Russian economy]. Novaya nauka: strategii i vektory razvitiya = New Science: Strategies and Vectors of Development, 2015, no. 6, pp. 220-222.
16. Fedorenko I.N., Mikhailova V.V. Kontrol' i optimizatsiya kak osnova povysheniya effektivnosti raskhodovaniya byudzhetnykh sredstv v sisteme gosudarstvennykh zakupok [Control and optimization as a basis for enhancing the efficiency of budget spending in public procurement]. Innovatsionnaya nauka = Innovative Science, 2015, no. 12, pp. 311-314.
17. Chertkov V.S., Mizhareva N.V. Praktika primeneniya zakona o kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd cherez sistemu kontrolya [The practice of applying the contract system law in the area of procurement of goods, works and services for State and municipal needs through the control system]. Mezhdunarodnyi nauchno-issledovatel'skii zhurnal = International Research Journal, 2015, no. 10, pp. 80-84.
18. Kirsanov S., Marek K. Razvitie kontraktnoi sistemy v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug v Rossii [Developing the contract system in the procurement of goods, works and services for State and municipal services in Russia]. Informatsionnye tekhnologii i sistemy: upravlenie, ekonomika, transport, pravo = Information Technologies and Systems: Management, Economy, Transport, Law, 2015, no. 2, pp. 162-168.
19. Sizov D.A. Federal'nyi zakon o kontraktnoi sisteme kak novaya stupen' v razvitii audita effektivnosti raskhodovaniya byudzhetnykh sredstv [Federal law on the contract system as a new stage in the development of performance audit of budget spending]. Ekonomika i predprinimatel'stvo = Journal of Economy andEntrepreneurship, 2015, no. 10, pp. 87-89.
20. Gusev V.V. Byudzhetnye assignovaniya na zakupku tovarov, rabot, uslug dlya gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) nuzhd [Budget allocations for the purchase of goods, works and services for State (municipal) needs]. Sovremennoe obshchestvo i parvo = Modern Society and Law, 2015, no. 3, pp. 84-87.
