CC BY
133
Коррупционные правонарушения в сфере государственных и муниципальных закупок
Морозов Руслан Анатольевич,
аспирант «Югорский государственный университет» E-mail: moroan2017@yandex.ru
Предметом исследования выступают преступления в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, носящие коррупционный характер. Целью работы является комплексная характеристика коррупционных правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок. Методология анализа заключается в использовании ряда теоретических аналитическо-правовых методов исследования, как общенаучных, так и специальных. Охарактеризована проблема коррупционных проявлений для национальной экономики. Определены основные предпосылки в сфере публичных закупок и ракурсы проявления коррупции. Доказано различие сущности коррупционных злоупотреблений и коррупционных правонарушений. Определена суть заговора как наиболее распространенного на практике правонарушения и определены его основные признаки. Систематизированы риски коррупции по этапам проведения государственных и муниципальных закупок. Охарактеризованы основные коррупционные правонарушения в сфере государственных и муниципальных закупок и очерчены векторы их нивелирования, что могут быть использованы в законотворческой и исполнительной деятельности соответствующих субъектов власти и хозяйствования.
Ключевые слова: государственные закупки, муниципальные закупки, коррупция, коррупционные правонарушения, коррупционные злоупотребления, участники торгов.
S2
сэ см о см
сп
Сущность коррупции долгое время остается предметом дискуссий среди ученых из различных сфер - экономисты, юристы, политологи, социологи и др. Общий подход рассматривает коррупцию как корыстное использование своего положения в обществе в личных целях.
Актуальность данного вопроса имеет место еще с древних времен. Первое упоминание о коррупции встречается еще в законах царя Хаммура-пи: «§ 5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере» [8]. Проблема коррупционных проявлений в советское время не исследовалась, более того не признавалось и даже отрицалось ее существование.
Коррупция в контексте государственной закупки, по существу, заключается в мошенничестве лиц, которые занимаются закупочным процессом, что приводит к экономическим убыткам, наносимым государству участниками процесса закупок.
ООН коррупцию определяет как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных интересах, интересах третьих лиц или групп [1].
Словарь иностранных слов определяет коррупцию как «подкупность и продажность государственных, политических и общественных деятелей, должностных лиц» [8].
Синчурин О.В. считает, что термин «коррупционное преступление в сфере государственных закупок» наиболее точно отражает деяние, выражающееся в противоправном нарушении правил государственных, муниципальных закупок и закупок отдельными видами юридических лиц [3].
Тем не менее понятие коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок так и не получило четкого определения до сих пор. Об этом ранее отмечал В. Лунеев: «Существует много определений, но полной понятности и правовой точности нет» [2, с. 78-79].
Основной предпосылкой коррупции считается обмен взаимными услугами, что, как правило, порождает систему незаконных отношений. За оказанную услугу коррупционер получает взятку в денежной или иной форме. Получатель взятки должен быть наделен определенными властными полномочиями. Это позволяет выделить государственную, бюрократическую и политическую коррупцию.
Значительные объемы средств, находящихся в обороте в сфере государственных и муници-
пальных закупок, создают благоприятные предпосылки для коррупционных правонарушений и злоупотреблений.
Данные термины, на наш взгляд, следует различать. Коррупционное правонарушение предполагает преднамеренное деяние, за совершение которого установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность. Коррупционные правонарушения в сфере государственных и муниципальных закупок допускаются как со стороны распорядителей государственных средств, так и со стороны участников торгов.
В случаях, когда невозможно довести преднамеренность нарушения законодательства, хотя результаты закупок указывают на признаки коррупционного заговора, речь идет о коррупционных злоупотреблениях. Законодательные нормы могут нарушаться без злого намерения, в результате недостаточной квалификации участников конкурсных торгов, незнания законодательства, нехватки времени на проведение закупок и т.п.
Признаки коррупции в государственных или муниципальных закупках проявляются в трех ракурсах:
- прямые связи участников между собой;
- неформальные связи;
- конфликт интересов (например, конечный бенефициар компании - победителя тендера может быть служебное или должностное лицо заказчика, которое имеет полномочия относительно предоставления указаний членам тендерного комитета).
Для установления формальных и неформальных связей между участниками закупок необходим анализ структуры их собственности с помощью открытых реестров и баз данных. Неформальные связи можно отследить путем выявления наличия одинаковых телефонных номеров, соседних адресов участников, общих служебных лиц. Источниками служат официальные реестры и поисковые системы.
Наиболее распространенным на практике правонарушением при осуществлении государственных и муниципальных закупок является заговор между участниками закупочных процедур с целью получения преимущества одним из них. Суть заговора состоит в договоре конкурентов до начала торгов о том, кто из них сделает предложение для получения контракта. Другие участники либо воздерживаются от предоставления тендерных предложений, либо предоставляют их по завышенным ценам или заниженным качественным показателям. В дальнейшем победитель рассчитывается с участниками заговора долей полученной прибыли или опосредованно через субподряды.
Основными признаками возможного заговора между участниками публичных закупок следует выделить такие:
- неучастие в торгах некоторых участников рынка без объективных причин;
- высокая вероятность формирования предмета закупки под определенного участника;
- непрозрачность допуска к торгам и отклонения предложений;
- некоторые из участников торгов являются связанными лицами.
На каждом из этапов проведения государственных или муниципальных закупок возникают определенные коррупционные риски (табл. 1).
Таблица 1. Риски коррупции по этапам проведения государственных и муниципальных закупок
Этап проведения закупок Коррупционные риски
Определение потребностей утверждение лишних, некачественных или завышенных закупок
Подготовка к тендеру 1. формирование технических требований в пользу определенного участника торгов, через корректировку тендерных документов (неточность спецификаций, подгон их под данные одного из участников)
Выбор подрядчика, подписание договора обмен конфиденциальной или привилегированной информацией с участником в течение процесса предоставления преимущества над другими участниками торгов
Выполнение контракта нанизкое качество товара или работ, их несоответствие техническим требованиям. Другими рисками являются утверждения неоправданных изменений к условиям договора, которые изменяют объем обязательств подрядчика или стоимость договора
Оплата и аудит коррупционные риски связаны с неправильным ведением бухгалтерского учета или нерациональным использованием средств, мошенничеством или дублированием счетов за товары и несоответственно сертификацией завершения проекта.
[Систематизированы автором]
Схожей позиции придерживается и Хлысто-ва Н.Б. с Дроздовым В.Ю., считая, что коррупционное преступление в сфере государственных закупок можно классифицировать на виды в зависимости от этапа их осуществления [7, с. 257].
Среди основных коррупционных правонарушений в сфере государственных и муниципальных закупок следует отметить следующие:
- осуществление закупки без применения предусмотренных законодательством процедур;
- отсутствие годового плана закупок;
- отсутствие необходимых документов или их несоответствие установленным законодательством требованиям относительно оформления;
- несоответствие заключенного договора о закупке отчетам о результатах проведения процедуры закупки и годовому плану закупок;
- осуществление процедур закупки при отсут- р ствии комитета по конкурсным торгам; И
- подделка документов членами комитетов кон- е курсных торгов и участниками процедур заку- А пок; но
- завышение объемов и стоимости предмета за- у купки; >
- осуществление закупок по завышенным ценам;
- допущение к оценке предложений конкурсных торгов участников, которые являются связанными лицами с другими участниками процедуры закупки;
- установление непрозрачных и нечетких технических и квалификационных требований документации конкурсных торгов;
- нарушение порядка обнародования/опубликования информации о закупке;
- неправомерное отклонение предложений конкурсных торгов участников процедуры закупки;
- неправомерное определение победителя процедуры закупки.
Рассмотренные правонарушения приводят к созданию почвы для коррупционных действий со стороны заказчиков, которые во время проведения процедур государственных и муниципальных закупок проявляются такими способами:
- участник, который должен выиграть, подает конкурсную документацию в конце, раскрытие его ценового предложения происходит последним, что предоставляет возможность сфальсифицировать результаты торгов;
- тесная взаимосвязь государственных предприятий с частными - за счет выигравшего нужного участника обогащаются представители государственной власти;
- заказчику предоставляется право на исправление арифметических ошибок в ценовом предложении.
Эффективным средством решения отмеченных проблем в сфере государственных и муниципальных закупок в определенной мере может стать импле-ментация эффективного и апробированного мирового опыта организации государственных закупок.
В частности для устранения таких противоправных действий со стороны участников торгов как заговор в законодательстве развитых западных стран мира установлены жесткие санкции ответственности.
Наиболее четко сформулированный запрет заговора между участниками торгов в законодательстве Канады. Так Раздел 47 Закона о конкуренции Канады прямо запрещает мошенничество с заявками в торгах (bid - rigging), которое определяется как загодя договоренные заявки или отказ некоторых из потенциальных участников от участия в торгах. Мошенничество с заявками карается заключением сроком до 5 лет и/или штрафом, размер которого определяется судом [9, с. 895].
Аналогичные нормы содержит и европейское право. Статья 85 Римского Соглашения 1957 г. определяет как несовместимые с принципом общего рынка все соглашения, которые прямо или опосредствовано связаны с фиксацией участника— ми рынка цен продажи, закупочных цен или других S2 торговых условий. Наказание устанавливается отдельно странами-членами ЕС [9, с. 897-898]. ° Комплекс средств противодействия коррупции ¡в осуществляется в двух направлениях:
- создание эффективной системы нормативных правил, которые будут детально регламентировать потенциальные коррупционно опасные этапы процедуры государственных и муниципальных закупок;
- создание четких механизмов контроля за точным соблюдением принятых нормативных правил.
В отношении первого направления следует отметить, что в Российской Федерации действовавший Федеральный Закон № 94-ФЗ [5] достаточно детально регламентировал весь процесс размещения государственного и муниципального заказа. В то же время на фоне антикоррупционных позитивных положений в нем также содержались отдельные этапы и элементы процедуры государственных закупок, которые недостаточно четко были прописаны, имели юридически неоднозначное толкование или были направлены на принятие субъективных решений. Эти пробелы закона давали возможность недобросовестным должностным лицам предпринимать попытки получения незаконного дохода. До момента устранения таких неоднозначных пробелов законодательства использовались внутриведомственные регламенты (инструкции). Сменивший его ФЗ № 44 [6] устранил наработанные практикой применения пробелы и неоднозначности, однако не решил в полной мере все правовые проблемы.
Система противодействия коррупции связана с таким принципом, как прозрачность. Соблюдение этого принципа должно быть обдуманным с учетом специфики предмета государственных закупок. Прозрачность и доступность информации относительно проведения государственных и муниципальных закупок влияет на всю их систему, так как обеспечивается привлечение значительного числа участников конкурсов и соответственно ведет к увеличению конкуренции. Кроме этого, принцип прозрачности способствует значительному снижению расходов на проведение мониторинга в сфере государственного заказа.
Таким образом, злоупотребления во время расходования бюджетных средств и отсутствие механизмов контроля общественности за процессом осуществления государственных и муниципальных закупок приводят к неэффективному использованию бюджетных средств, росту расходов бюджета и, как следствие, к деформации механизмов конкуренции в экономике и ухудшению инвестиционного климата в стране. Кроме деморализующих последствий она приводит к чрезмерным расходам, неэффективности и искривлению конкурентной среды, существенно влияя на основные функции государства и общества, в том числе на экономическое развитие. Именно поэтому публичные закупки были и остаются одной из сфер хозяйственной деятельности, которая характеризуется высокими коррупционными рисками, и требуют выработки действенного механизма его нивелирования.
Литература
1. Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 г.
2. Лунеев В. Коррупция, учтённая и фактическая // Государство и право.- 1996.- № 8. -С.78-79.
3. Синчурин О.В. Понятие коррупционных преступлений в сфере закупок и их классификация // Государственная служба и кадры.-2019.- № 1. - С. 125-129.
4. Словарь иностранных слов / под ред. А.С. Мель-ничука. - К.: Главная редакция «Украинская советская энциклопедия», 1974.- 776 с.
5. Федеральный Закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнения работ, предоставления услуг для государственных и муниципальных потребностей» от 25 июля в 2005 г. № 94-ФЗ.
6. Федеральный Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года N44^3.
7. Хлыстова Н. Б., Дроздов В.Ю. Коррупционное преступление в сфере государственных закупок: понятие, место в системе должностных преступлений и классификация // Социальная интеграция и развитие этнокультур в евразийском пространстве.- 2019.- № 1 (8). - С. 250257.
8. Хрестоматия по истории Древнего Востока. // Т. 1. Перевод В.А. Якобсона в частичной обработке А.А. Немировского. - М., 1980.
9. Church, Jeffrey R. Industrial organization: A strategic approach / Jeffrey Church, Roger Ware. -McGraw Hill, 2000.- 926 p.
CORRUPTION OFFENSES IN THE FIELD OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT
Morozov R.A.
Ugra state University
The subject of the research is corruption-related crimes in the field of procurement to meet state and municipal needs. The aim of the work is a comprehensive description of corruption offenses in the field of state and municipal procurement. The methodology of the analysis consists in the use of a number of theoretical analytical and legal research methods, both general scientific and special. The problem of corruption manifestations for the national economy is characterized. The main prerequisites in the field of public procurement and perspectives of manifestation of corruption are determined. The difference between the essence of corruption abuses and corruption offenses is proved. The essence of the conspiracy as the most widespread offense in practice is determined and its main features are determined. The risks of corruption have been systematized by stages of state and municipal procurement. The main corruption offenses in the field of state and municipal procurement are characterized and vectors of their leveling are outlined, which can be used in the legislative and executive activities of the relevant subjects of power and business.
Keywords: public procurement, municipal procurement, corruption, corruption offenses, corruption abuses, bidders.
References
1. United Nations Declaration on the Fight against Corruption and Bribery in International Business Transactions of December 16, 1996.
2. Luneev V. Corruption, considered and factual // State and law.-1996. - No. 8. - S. 78-79.
3. Sinchurin OV Concept of corruption crimes in the sphere of procurement and their classification // State service and personnel.- 2019. - No. 1. - S. 125-129.
4. Dictionary of foreign words / ed. A.S. Melnichuk. - K.: Main edition of «Ukrainian Soviet Encyclopedia», 1974.- 776 p.
5. Federal Law «On placing orders for the supply of goods, performance of work, provision of services for state and municipal needs» dated July 25, 2005 No. 94-FZ.
6. Federal Law «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs» dated April 5, 2013 N44-FZ.
7. Khlystova NB, Drozdov V. Yu. Corruption crime in the field of public procurement: concept, place in the system of malfeasance and classification // Social integration and development of ethnocultures in the Eurasian space.- 2019. - No. 1 (8). - S. 250-257.
8. Reader on the history of the Ancient East. // T. 1. Translation by V.A. Yakobson in partial processing by A.A. Nemirovsky. - M., 1980.
9. Church, Jeffrey R. Industrial organization: A strategic approach / Jeffrey Church, Roger Ware. - McGraw Hill, 2000.- 926 p.
