CC BY
44УДК: 340.130.53:328.185(574)
КОРРУПЦИОННЫЕ ФАКТОРЫ ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ»
Айсин С.Б., Бухаева А. А.
Кокшетауский университет им. А.Мырзахметова ( г. Кокшетау, Республика Казахстан)
Аннотация. Авторы настоящей статьи раскрывают проблемные вопросы Закона «О противодействии коррупции», также дают характеристику некоторым коррупционным преступлениям. Авторы также указывают на необходимость скорейшего проведения мер предупредительного характера для борьбы с коррупцией и перечисляют краткий перечень необходимых мероприятий.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные преступления, противодействие коррупции, предупредительные меры, конфликт интересов.
На сегодняшний день в Республике Казахстан действует Закон РК «О противодействии коррупции» (далее - Закон) принятый 18 ноября 2015 года, пришедший на смену Закону РК «О борьбе с коррупцией» действовавшему 17 лет.
Несмотря на то, что данный Закон призван регулировать общественные отношения в сфере противодействия коррупции и направлен, прежде всего, на реализацию антикоррупционной политики в Казахстане, сам Закон содержит немало коррупционных факторов, которые заключаются в следующем.
Первое. Согласно статье 11 Закона на служащих возложена обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная мера также предусмотрена в статье 16 Закона «О государственной службе Республики Казахстан», но к сожалению свою эффективность доказать не смогла. Даже повторное закрепление в Законе не помогло выявить нелегальные доходы служащих, изобличить их в совершении коррупционных правонарушениях.
Помимо этого в этой норме можно в некоторой степени усматривается противоречие между Конституцией и антикоррупционным законодательством. В частности, статьей 77 Конституции запрещается свидетельствовать человеку против самого себя, супруга (супруги) и близких родственников, несмотря на это на семью государственного служащего налагается обязанность сообщать о своих доходах, хотя они в праве от этого отказаться [1, с. 253].
Второе. Подпунктом 7) статьи 4 Закона закрепляется принцип противодействия коррупции, а именно поощрения лиц, оказывающих содействие в противодействии коррупции. Более того статьей 24 Закона предусмотрена обязанность государственных служащих информировать о коррупционных правонарушениях руководство государственного органа либо организации, сотрудником которой он является, либо уполномоченный орган по противодействию коррупции. Следует отметить, что данное нормативное положение на законодательном уровне закрепляет институт доносительства о совершении преступления и правонарушения. Как показывает история, данная норма уже скомпрометировали себя в советский период.
Также необходимо отметить, что подчиненные не осмеливаются сообщать в вышестоящие инстанции, т.к. прекрасно знают, что это может выйти им «боком» т.к. круговую поруку еще никто «не отменял», особенно в провинциях. И после «проверки» поступившей информации может выясниться, что подчиненный коллега «оклеветал» своё руководство и должен понести «справедливое наказание».
Третье. Законом регулируются отношения при возникновении конфликта интересов на государственной службе (статьи 1 и 15 Закона). Порядок разрешения указанного конфликта закреплен, в частности, в статье 51 Закона «О государственной службе Республики Казахстан». Отсутствие практики применения соответствующих норм свидетельствует об их
неэффективности. В частности нет примеров, когда данные нормы предотвращали бы проявления коррупции.
Боле того, как отмечает российский юрист Землин А.И. учитывая, что в соответствии с Законом «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе понимается противоречие между личными интересами лиц, занимающих ответственную государственную должность, лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, лиц, приравненных к ним, должностных лиц и их должностными полномочиями, при котором личные интересы указанных лиц могут привести к ненадлежащему исполнению ими своих должностных полномочий, очевидно, что использование правового термина «конфликт интересов» применительно к отношениям, возникающим между различными юридическими лицами, по меньшей мере, не вполне корректно [2, с. 241]. В Законе «О противодействии коррупции» конфликт интересов имеет явно внутриличностный характер, изначально определяется через понятие «личная заинтересованность» государственного служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей.
Четвертое. В составляющих антикоррупционного законодательства акценты практически не расставлены. Так, экспертами отмечается, что собственно пресечение коррупции не сосредоточено на том или ином главном направлении. Получается, что правоохранительные органы и иные субъекты противодействия коррупции должны реагировать на любое ее проявление, что есть попытка «объять необъятное» [3].
Поэтому эксперты предлагают четко закрепить на уровне закона цель противодействия коррупции как минимизацию коррупционных проявлений, а указным правом вводить качественные границы коррупции, с которой должны бороться правоохранительные органы (чтобы не тратить силы на мелких чиновников, «зарабатывающих» по несколько тысяч тенге), и обозначать те сферы общественной жизни, противодействие коррупции в которых является в этом году (сезоне, пятилетке и т.п.) приоритетным. Такая система позволит, во-первых, быстро адаптировать правоохранительную систему к изменению обстановки, во-вторых, устранить ее реагирование на «низовую» коррупцию, и, в-третьих, избежать распыления сил и средств противодействия коррупции.
В действующем законодательстве Республики Казахстан в целом, как и непосредственно в Законе «О противодействии коррупции», до сих пор не выработан единый стройный подход к определению понятия «коррупционное правонарушение» и его квалифицирующих признаков. Отсутствие единого категориально-понятийного аппарата влечет невозможность установления четких пределов его правового регулирования, в результате чего все усилия по противодействию коррупции в большей степени приобретают «лоскутный», а не системный характер. На законодательном уровне не отражены соотношение и связь данного понятия с понятиями «коррупционное преступление», «коррупционный проступок» и «причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений».
Основным и единственным существующим критерием дифференциации коррупционных правонарушений законодатель определяет вид ответственности, установленной за их совершение (ст. 2 Закона), что бесспорно отвечает как канонам и принципам правовой доктрины, так и положениям международных норм. Соответственно, основываясь на видах юридической ответственности, установленных за совершение такого девиантного поступка, как коррупционное деяние, являющегося противоправным, выделяются четыре вида коррупционных правонарушений: административные проступки, преступления, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки. «Правонарушение», являясь общим понятием, представляет собой виновное противоправное деяние (действие и (или) бездействие) лица, причиняющее вред личности, обществу и государству, за которое наступает юридическая ответственность. В зависимости от степени общественной опасности и социальной вредности правонарушения делятся на преступления и проступки. Соответственно, с точки зрения соблюдения чистоты юридической терминологии полагаем целесообразным законодателю оперировать либо понятием «коррупционное деяние», либо «коррупционное правонарушение», определяемое как противоправное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым
актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Тождественная позиция отражена в ст. 8 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятого 15 ноября 2003 г. на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи СНГ [4].
Эксперты отмечают, что предусмотренная законодателем понятийная неопределенность и двусмысленность правовой конструкции не только негативно сказывается на правоприменительной практике, позволяющей формироваться на злоупотреблениях и усмотрении, неправомерных решениях судов и должностных лиц, но и идет вразрез как с принципом согласованности с системой действующего правового регулирования, так и c принципом формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой гарантии обеспечения верховенства права. Сложившаяся нормативная неоднозначность подлежит устранению. Иными словами, понятие «причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений», не позволяющее сделать однозначный вывод о своем содержании, должно быть либо исключено из законодательства, либо надлежащим образом раскрыто и пояснено [4].
Пятое. В самом Законе «О противодействии коррупции» нет единого подхода, как к запрету или как к ограничению, для государственных служащих к осуществлению предпринимательской деятельности и/или участию в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм.
Еще одна проблема, связанная с вышеизложенной - как понимать предпринимательскую деятельность. Понятие предпринимательской деятельности дано в статье 2 Предпринимательского кодекса РК и соотношение с иной экономической деятельностью не проводится. При этом предпринимательская деятельность может быть индивидуальной и коллективной, посредством участия в коммерческих организациях [5].
Шестое. В подпункте 2) статьи 1 Закона РК «О противодействии коррупции» под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, субъектах квазигосударственного сектора, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.
В подпункте 26) статьи 3 Уголовного кодекса РК изложено следующее определение: «должностное лицо это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан».
Согласно подпункту 8) статьи 1 Закона РК «О государственной службе» под должностным лицом понимается - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.
В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона РК «Об административных процедурах» под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие государственные функции (функции представителя власти) либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.
Как видно из понятия должностного лица, закреплённого в Уголовном кодексе Республики Казахстан, выпали субъекты квазигосударственного сектора, что не позволяет единообразно, как понимать, так и применять нормы антикоррупционного законодательства при привлечении субъекта квазигосударственного сектора к уголовной ответственности. Следовательно, анализируемая норма Закона «О противодействии коррупции» по отношению к субъектам квазигосударственного сектора носит превентивный (криминологический) характер, а не нормативный, не обязывающий [6].
В связи с этим органу-разработчику необходимо устранить искусственную коллизию в этой части и, параллельно, отождествить определение должностного лица, содержащееся в Законах Республики Казахстан «О государственной службе» и «Об административных процедурах» путем приведения в соответствие.
Седьмое. Закон «О противодействии коррупции» содержит в себе еще одну норму противоречащую Основному закону страны. К примеру, статья 16 «Меры противодействия коррупции в сфере предпринимательства» перекладывает обязанности с субъектов противодействия коррупции на субъектов предпринимательства по предупреждению коррупции, в том числе по минимизации причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, путем:
1) установления организационно-правовых механизмов, обеспечивающих подотчетность, подконтрольность и прозрачность процедур принятия решений;
2) соблюдения принципов добросовестной конкуренции;
3) предотвращения конфликта интересов;
4) принятия и соблюдения норм деловой этики;
5) принятия мер по формированию антикоррупционной культуры;
6) взаимодействия с государственными органами и иными организациями по вопросам предупреждения коррупции.
Вышеуказанная норма Закона вступает в противоречие с пунктом 2 статьи 5 Конституции РК, согласно которой не допускается возложение на общественные объединения функций государственных органов.
Восьмое. В Законе РК «О противодействии коррупции» ничего не говорится о профилактике коррупционных деяний юридических лиц, которые, не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции.
Необходимо обратить внимание на то, что и само юридическое лицо тоже может осуществлять подкуп, а также предоставлять им противоправно имущественные блага и преимущества, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Например, Корпорацию Hyundai обвиняют в том, что она создала тайный фонд для подкупа правительственный чиновников, политиков и банкиров. В феврале 2006 года другая южнокорейская фирма, Samsung, также оказалась замешанной в коррупционных скандалах [7].
Одним из самых отрицательных последствий коррупции является удар по международному имиджу государства. Примером этого может служить объявление США о применении к Казахстану Акта об иностранной коррупционной деятельности от 1977 года. Данный закон был принят для того, чтобы предотвратить дачу взяток или совершение иных форм коррупции американскими компаниями за рубежом. По данному закону дача взятки даже за границей является преступлением. Сам факт публичного объявления применения к республике норм данного документа наносит непоправимый вред международному имиджу и инвестиционной привлекательности Казахстана [8, с. 25].
Девятое. Понятие коррупции, отраженное в ст. 1 Закона РК «О противодействии коррупции», свидетельствуют об ограниченности его применении, что обусловлено следующим.
Для констатации факта коррупции необходимо, чтобы коррупционер «торговал» тем должностным положением, которым он легально обладает. Если он использует должностное положение соседа по кабинету или некого другого сослуживца, опираясь на авторитет занимаемой должности или близкое знакомство, коррупции в его действиях нет. Важно отметить, что при разбирательствах по факту вероятной коррупции всегда необходимо найти акты (нормативные, корпоративные, индивидуальные или иные), устанавливающие:
- круг должностных полномочий лица;
- факт назначения его на должность с указанным выше кругом полномочий, а если исполнял полномочия другого лица, - факт передачи полномочий и легитимность передачи [3].
В практике деятельности правоохранительных органов установление этих двух обстоятельств нередко вызывает проблемы. Как правило, они порождены серьезным перераспределением полномочий внутри организации. В некоторых случаях передача
полномочий, например, от руководителя организации на уровень начальника отдела, не противоречит законодательству, но не находит надлежащего оформления. Так, во всевозможных внутренних регламентах государственных органов и учреждений часто обнаруживается правило об исполнении заместителем полномочий руководителя органа в его отсутствие. Однако учет убытия и прибытия руководителя не ведется, что объективно препятствует установлению факта, имел ли заместитель право реализовывать полномочия начальника в тот или иной момент времени. Если окажется, что права такого он не имел, нет коррупции. Более критичны случаи, когда руководитель передает те полномочия, которые он ни при каких условиях не может передать конкретному подчиненному. Например, руководитель передает обычному клерку то или иное право, которым он наделен в соответствии с законом. Здесь уже не важно, был ли оформлен акт передачи полномочий. Действия обоих незаконны, но коррупции в их действиях нет.
На уровне правоприменения межотраслевые институты «расфасовываются» по отраслям права, опасность такой системы заключается в том, что, например, условия, способствовавшие совершению акта коррупции придется рассматривать не в рамках уголовного судопроизводства, а в рамках совершенно иной отрасли права, например, административного, трудового, действия помощников (не претендующих на роль соучастников) - в формате третьей отрасли права -гражданского и т. д. [1, с. 253].
Также необходимо отметить, что сложилась порочная практика, при которой «нечистоплотные» следователи переквалифицируют уголовные дела с коррупционных составов на мошенничество, а затем и вовсе за примирением сторон прекращают уголовное преследование.
В заключении хотелось бы отметить, что относительно новый Закон РК «О противодействии коррупции» с момента его принятия действует пять лет и все вышеприведенные недостатки и пробелы в специальном нормативном правовом акте весьма негативно сказываются на всей системе антикоррупционного законодательства, что в свою очередь ведет к малоэффективной деятельности субъектов антикоррупционной политики по уменьшению данного порочного явления в обществе.
Хотелось бы отметить, что Закон состоит из 11 статей и содержит более 9 коррупционных факторов, которых априори не должно быть, т.к. Закон в статье 6 призывает осуществлять антикоррупционый мониторинг, анализ коррупционных рисков и выявлять коррупциогенные нормы при производстве юридической экспертизы в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Полагаем, что орган по противодействию коррупции обратит на это внимание и немедленно устранит недостатки.
Библиографический список
1. Коновалов В.А. О некоторых пробелах правового противодействия коррупции в России // ВЕСТНИК ОГУ №11 (172)/ноябрь, 2014 с. 253.
2. Землин А.И. Актуальные правовые аспекты противодействия коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд // Актуальные проблемы экономики и права 2015. № 1. с.241.
3. Устинков А.В., Козилов Е.Н.Проблемы правового противодействия коррупции в России Журнал «Право и безопасность» Номер - 4 (33), 2009http:// dpr.ru/pravo/ pravo_29_19.htm.
4. Спектор Е.И. Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации // Спектор, уголовное право и криминология https:// cyberleninka.ru/.
5. Тарасова А. Коллизии законодательства по борьбе с коррупцией: гражданско-правовой аспект. 06.05.2012 https:// zakon.ru/ discussion/ 2012/5/6/kollizii_zakonodatelstva _po_borbe_s_korrupciej_grazhdanskopravovoj_aspekt.
6. Канатов А., Ахметов Е. правка по результатам мониторинга Закона Республики Казахстан от 18 ноября 2015 года № 410-V «О противодействии коррупции» Институт законодательства Республики Казахстан http://www.iz.adilet.gov.kz/ru
7. Коррупционный скандал // Свобода слова. 2006. 4 мая, с. 7.
8. Нурпеисов Д.К. Международный имидж Казахстана и уровень коррупции // Вестник КазНУ. - 2002. - № 3 - С. 25-28, с. 25.
Бухаева Анар Аргыновна, доктор политических наук, заведущий кафедрой юрипруденция, Кокшетауский университет им. А.Мырзахметова (Республика Казахстан, г. Кокшетау).
Айсин Сайкен Бакытович, кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденция, Кокшетауский университет им. А.Мырзахметова (Республика Казахстан, г. Кокшетау).
