CC BY
320
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
НИКОЛАЙ НИКОЛАЕВИЧ ТУРЕЦКИЙ
Доктор юридических наук, профессор, проректор Академии правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан, секретарь Казахстанского союза юристов, e-mail: [email protected]
Рассматриваются правовые и организационные меры по противодействию коррупции в Казахстане. Подчеркивается, что антикоррупционное законодательство Казахстана предусматривает не только уголовно-правовое воздействие на нарушителей, но и устранение причин и условий, способствующих коррупционным правонарушениям, посредством проведения мониторинга, анализа внутренних и внешних коррупционных рисков.
Legal and organizational measures to counteract corruption in Kazakhstan are considered. It is emphasized that the anti-corruption legislation of Kazakhstan provides not only a criminal-legal effect on violators, but also the elimination of the causes and conditions that contribute to corruption offenses, through monitoring, analysis of internal and external corruption risks.
Ключевые слова: борьба с коррупцией, меры противодействия коррупции, анализ коррупционных рисков, профилактика коррупционных правонарушений, антикоррупционный мониторинг
Республика Казахстан в рейтинге стран по уровню коррупции за 2007 г., составленному международной организацией «Transparency International», занимала 150-е место, в 2010 г. -уже 105-е место, в настоящее время - 131-е место. По мнению казахстанских специалистов, уровень коррупции за эти годы менялся незначительно, меры же противодействия ей усиливались. В чем причины таких рейтинговых колебаний?
В Казахстане неоднократно реорганизовывался уполномоченный орган по борьбе с коррупцией, в 2015 г. вступили в силу новые редакции Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, а также существенно изменились процедуры регистрации уголовных дел и ведения правовой статистики. Имеются и внешние факторы, влияющие на международный рейтинг Казахстана по коррупциогенным показателям.
Охарактеризуем правовые и организационные меры по противодействию коррупции, которые были приняты в Казахстане в последние годы.
Правовые меры включают в себя разработку и принятие более десяти новых нормативных
Key words: fighting against corruption, corruption counteracting measures, corruption risk analysis, prevention of corruption, anti-corruption monitoring
правовых актов антикоррупционной направленности. К наиболее важным следует отнести:
1) Антикоррупционную стратегию Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденную Указом Президента РК от 26 декабря
2014 г. Ее цели - повышение эффективности антикоррупционной политики государства, вовлечение в антикоррупционное движение всего общества путем создания атмосферы «нулевой» терпимости к любым проявлениям коррупции и снижение ее уровня;
2) Закон Республики Казахстан от 18 ноября
2015 г. «О противодействии коррупции». Он регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции и направлен на реализацию антикоррупционной политики Республики Казахстан. В последние годы неоднократно поднимался вопрос о неэффективности работы по искоренению коррупции с помощью карательных мер. Не случайно в названии нового Закона слово «борьба» заменено на слово «противодействие»: так подчеркивается уклон в профилактическую работу;
3) Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. «Об утверждении Правил
подготовки, внесения Национального доклада о противодействии коррупции Президенту Республики Казахстан и его опубликования». Выводы и предложения в докладе являются основой для совершенствования антикоррупционной политики страны;
4) Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. «Об утверждении Правил проведения внешнего анализа коррупционных рисков». Правила определяют порядок проведения внешнего анализа коррупционных рисков в деятельности государственных органов и организаций, субъектов «квазигосударственного» сектора, за исключением специальных государственных органов;
5) постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2015 г. «Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в противодействии коррупции»1.
В соответствии с последним из документов максимальная одноразовая выплата по уголовным делам об особо тяжких коррупционных преступлениях составляет 230 тыс. тенге (около 800 долл. США). За прошлый год поощрено 185 человек на общую сумму 27 млн тенге. Проявление активной гражданской позиции населения позволит добиться максимального снижения уровня коррупции2. Могут устанавливаться поощрения в виде награждения грамотой или объявления благодарности.
Как отмечают казахстанские эксперты, коррупция - одна из «опаснейших проблем, которые преследуют практически все страны». С ней необходимо бороться сообща3. Поэтому большое значение в деле противодействия коррупции имеет ее профилактика. Один из важных компонентов профилактики - антикоррупционный мониторинг. В октябре 2016 г. приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции утверждены Правила антикоррупционного мониторинга. Предмет мониторинга - деятельность государственного органа, организаций, субъектов квазигосударственного сектора. По результатам его проведения может быть вынесено решение:
1) о выработке предложений по повышению эффективности деятельности субъектов противодействия коррупции;
2) о выработке рекомендаций о проведении анализа коррупционных рисков в деятельности субъектов противодействия коррупции.
К организационным мерам противодействия коррупции относятся изменение структуры и подчиненности антикоррупционной службы, а также подследственности уголовных дел.
Еще в 1994 г. в целях борьбы с экономическими, финансовыми и коррупционными правонарушениями и преступлениями был образован Департамент налоговой полиции в составе Министерства финансов РК, в 1999 г. он был передан на правах Комитета налоговой полиции Министерству государственных доходов Республики.
В январе 2001 г. в соответствии с Указом Президента РК «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» создан самостоятельный правоохранительный орган - Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция). В августе 2014 г. его упразднили вместе с Агентством по делам государственной службы и образовали новое Агентство по делам государственной службы и противодействия коррупции, которому были переданы функции по выявлению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений. При этом часть полномочий финансовой полиции перешла к Министерству финансов, в структуре которого создана Служба экономических расследований. Она расследует дела по экономическим и финансовым преступлениям (лжепредпринимательство, незаконное предпринимательство, уклонение от уплаты налогов, экономическая контрабанда и т. д.). Основными целями данной службы являются:
защита экономических интересов государства и бизнеса;
обеспечение возмещения ущерба государству;
защита предпринимательства и снижение административного давления на бизнес.
В декабре 2015 г. Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции было реорганизовано в Министерство по делам государственной службы и противодействия коррупции Республики Казахстан. В его структуру вошло Национальное бюро по противодействию коррупции.
И наконец, в сентябре 2016 г. Указом Президента РК Министерство по делам государственной службы Республики Казахстан реорганизовано в Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции как государственный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан.
Таким образом, всего орган по борьбе с коррупцией претерпел реорганизацию шесть раз, трижды был в составе Правительства и трижды функционировал как орган, непосредственно подчиненный Президенту Казахстана.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Агентство является уполномоченным государственным органом в сфере государственной службы, системного предупреждения коррупционных проявлений и контроля за соблюдением качества оказания государственных услуг. В структуре Агентства имеются специальное ведомство - Национальное бюро по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба), а также территориальные органы в областях, городах республиканского значения и столице Республики.
Положение о Национальном бюро утверждено приказом председателя Агентства от 13 октября 2016 г. Основные задачи Национального бюро:
1) защита прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, общества и государства;
2) участие в разработке и реализации государственной политики по вопросам выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений;
Орган по борьбе с коррупцией претерпел реорганизацию шесть раз, трижды был в составе Правительства и трижды функционировал как орган, непосредственно подчиненный Президенту Казахстана
3) выявление, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных уголовных правонарушений.
К профилактическим функциям Национального бюро относятся:
участие в разработке и реализации стратегий и программ в сфере противодействия коррупции;
участие в подготовке ежегодного Национального доклада о противодействии коррупции в Республике Казахстан;
анализ криминогенной ситуации в социально-экономической сфере на предмет выявления коррупционных правонарушений;
профилактика, предупреждение и пресечение правонарушений среди личного состава Национального бюро.
В результате осуществления Национальным бюро правовых и организационных мер:
снижены административные барьеры, затрудняющие процедуры оказания населению государственных услуг, а также сокращено количество лицензируемых видов деятельности и разрешений;
создана система «Электронное правительство», обеспечивающая обратную связь госу-
дарства с населением посредством интернет-ресурсов. У каждого государственного органа есть свой веб-сайт, руководители министерств и ведомств создали личные блоги на правительственном портале;
ужесточена ответственность должностных лиц за совершение ими коррупционных преступлений;
проведена внеочередная аттестация сотрудников правоохранительных органов.
Заместитель председателя Агентства РК по делам государственной службы и противодействия коррупции А. Ж. Шпекбаев отметил, что «ранее система противодействия коррупции главным образом была направлена на борьбу с последствиями коррупции и выражалась в наказании виновных лиц. Сейчас в антикоррупционную политику страны вносятся существенные коррективы. Так, акцент в противодействии коррупции смещен на ее превенцию, объединение усилий государства и общества в минимизации коррупции»4. С учетом этого в структуре Агентства созданы три управления по профилактике коррупции: управление антикоррупционного мониторинга, управление внешнего анализа коррупционных рисков и управление формирования антикоррупционной культуры.
Внешний анализ коррупционных рисков проводится на основании совместного решения руководителя уполномоченного органа по противодействию коррупции и органа-объекта внешнего анализа коррупционных рисков (далее - совместное решение), а в случае их отсутствия - лиц, исполняющих их обязанности либо замещающих их должности. Совместное решение может быть принято на основании:
1) поручений Президента Республики Казахстан, премьер-министра Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, решений и рекомендаций консультативно-совещательных органов при Президенте Республики Казахстан;
2) результатов антикоррупционного мониторинга, в том числе изучения обращений физических и юридических лиц;
3) инициативного обращения объекта внешнего анализа коррупционных рисков и решения уполномоченного органа о его проведении.
Проведение внешнего анализа коррупционных рисков включает в себя два этапа. На первом этапе осуществляются сбор, обобщение и анализ информации об объекте, на втором этапе по результатам исследования готовится аналитическая справка.
Так, в декабре 2016 г. Агентство РК по делам государственной службы и противодействию коррупции провело внешний анализ коррупционных рисков в деятельности Министерства
энергетики. Были установлены следующие причины и условия совершения коррупционных правонарушений:
недостаточное правовое и методическое регулирование порядка организации и оформления результатов проверки;
установление заведомо неисполнимых требований;
отсутствие должной открытости и прозрачности в деятельности Министерства;
несоответствие стандартов государственных услуг положениям правовых актов, регламентирующих оказание государственных услуг, и т. д.
Агентство выработало рекомендации по устранению причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
В октябре 2016 г. приказом председателя Агентства утверждены Типовые правила проведения внутреннего анализа коррупционных рисков. Внутренний анализ органы государственной власти должны проводить самостоятельно. Основанием для проведения анализа является решение руководителя субъекта этого анализа, принимаемое на основе результатов антикоррупционного мониторинга. Объект анализа -деятельность структурного подразделения, ведомства, территориального и приравненного к нему подразделения. Коррупционные риски выявляются в нормативных правовых актах, затрагивающих работу подразделения, а также в организационно-управленческой деятельности подразделения.
По результатам данного анализа готовится аналитическая справка с рекомендациями по устранению выявленных коррупционных рисков. Результаты анализа коррупционных рисков должны размещаться на специальном интернет-ресурсе, где допускается их публичное обсуждение.
За прошлый год пять центральных и 16 местных исполнительных органов проанализировали профильную деятельность на наличие коррупци-
онных рисков. Впрочем, какие-либо риски при этом выявлены не были5.
В Национальном докладе о противодействии коррупции за 2017 г. в заключение предлагается принять комплекс законодательных и организационных мер. В частности, говорится о необходимости закрепить «обязательность исполнения заключений об устранении причин и условий, способствующих совершению коррупции, выявленных в результате анализа коррупционных рисков»6.
Таким образом, антикоррупционное законодательство Казахстана не только воздействует на правонарушителей с помощью уголовно-правовых мер, но и направлено на устранение причин и условий, способствующих коррупционным правонарушениям, посредством проведения мониторинга, анализа внутренних и внешних коррупционных рисков. Уполномоченные органы по противодействию коррупции в значительной степени ориентированы на профилактику коррупционных правонарушений и формирование антикоррупционного мировоззрения.
1 Ранее действовало постановление Правительства Республики Казахстан от 23 августа 2012 г. «Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией».
2 Национальный доклад о противодействии коррупции. Астана, 2017. С. 65. URL: http://www.anticor-ruption.gov.kz.
3 Шпекбаев: Если бы не коррупция, то за 1 год могли бы построить в РК 628 школ или 1256 детских садов // URL: https://forbes.kz/news/2016/06/10/ newsid_113717.
4 Шпекбаев: «Казахстан выработал системный подход по реализации антикоррупционной политики» // URL: https://www.zakon.kz/4753101-a.shpek-baev-kazakhstan-vyrabotal.html.
5 Национальный доклад о противодействии коррупции. С. 31.
6 Там же. С. 67.
