CC BY
1170
1 кя»***
КРУГЛЫЙ СТОЛ «КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ»
Н.Г. Соколова, А.С. Коцюруба, Ч.М. Куулар, Е.А. Ижогина, Е.В. Кулаков, А.В. Сальников, Е.А. Аксенова, О.А. Порутчиков, С.С. Григорьев, С.А. Костылев
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2015.4.3
Аннотация. Вопрос совершенного и эффективного законодательства, навер-
ное, никогда не потеряет актуальности. Одним из ключевых инструментов, призванных способствовать такому законодательству, является антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступают установление правовой корректности проектируемых нормативных правовых актов, и снижение коррупционных рисков в уже действующих.
Согласно части 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции. Участники «круглого стола» провели анализ каждого коррупцио-генного фактора, обозначенного законодателем в методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. Приведены примеры коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, при рассмотрении отдельных факторов высказаны предложения по их устранению или минимизации.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, коррупциогенность норм права, нормативный правовой акт, нормотворчество, полномочия, орган государственной власти, должностное лицо.
23 сентября 2015 г. в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации магистрантами программы «Безопасность государственного управления и противодействие коррупции» Института государственной службы и управления под руководством заведующей кафедрой государствоведения, профессора С.В. Бошно состоялся «круглый стол», посвященный обсуждению корруп-циогенных факторов, которые обозначены законодателем в методике проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96. Во вступительном слове С.В. Бошно отметила, что, коррупциогенные факторы - это положения нормативных правовых актов или их проектов, создающие возможности для коррупции. Содержание нормативного правового акта должно быть таким, чтобы он был способен принести ощутимый результат в виде эффективной регламентации общественных отношений. Было подчеркнуто, что по сути все обозначенные законодателем коррупциогенные факторы взаимосвязаны, один вытекает из другого.
Каждый участник «круглого стола» в рамках проведенной дискуссии проанализировал отдельно взятый коррупциогенный фактор, привел пример и попытался дать рекомендации по его устранению.
1. А.С. Коцюруба исследовал такой коррупциогенный фактор, как «широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц)». Под дискреционным полномочием следует понимать полномочие субъекта, из содержания которого невозможно определить его рамки.
Из самого содержания данного коррупциогенного фактора следует, что он включает в себя три разновидности дискреционных полномочий: 1) неопределенность сроков принятия решения субъектами правоприменительной деятельности; 2) наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности; 3) неопределенность условий и оснований принятия решения субъектами правоприменительной деятельности.
Неопределенность сроков принятия решения субъектами правоприменительной деятельности может выражаться: 1) отсутствием срока принятия решения субъектом правоприменительной деятельности; 2) возможностью увеличить продолжительность сроков принятия решения субъектом правоприменительной деятельности на неопределенный срок либо без установления четких границ продления сроков; 3) установлением необоснованно широкого временного диапазона принятия решения субъектом правоприменительной деятельности; 4) отсутствием четкого указания на принцип исчисления сроков принятия решения субъектом правоприменительной деятельности.
Дублирующие полномочия субъектов правоприменительной деятельности позволяют принимать решения, находящиеся в компетенции
иных органов или должностных лиц, что приводит к «размыванию» ответственности и, как следствие, к невозможности установить виновного в бездействии. Они могут проявляться: а) в установлении в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности; б) установлении в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и то же решение (одну и ту же деятельность); в) установлении разных субъектов рассмотрения жалоб на действия одних и тех же должностных лиц или органов.
Неопределенность условий и оснований принятия решения субъектами правоприменительной деятельности предоставляет правоприменителю несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований, условий, сроков для принятия одного из них.
Примером рассматриваемого коррупциогенного фактора является пункт 12 приказа Министра обороны РФ от 30.09.2010 № 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений»: «Не позднее чем через десять рабочих дней с даты поступления в уполномоченный орган сведений о жилых помещениях, которые могут быть распределены, уполномоченный орган вручает под расписку или иным способом, свидетельствующим о факте и дате его получения, военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, извещения о распределении жилых помещений по рекомендуемому образцу (приложение № 6 к настоящей Инструкции)».
Отсутствуют условия и порядок распределения жилых помещений, предоставляющие возможность должностному лицу на свое усмотрение выбрать условия, варианты и порядок распределения жилого фонда. Отсутствует открытость данных о поступлении сведений о наличии жилых помещений. Также в приказе не указываются взаимосвязь и условия, при которых очередное помещение, поступившее для распределения, предоставлялось бы военнослужащему следующему в очереди. Таким образом, благодаря данному пункту закона субъект, принимающий решения о предоставлении служебного помещения, наделяется дискреционными полномочиями.
2. Н.Г. Соколова рассмотрела коррупциогенный фактор «определение компетенции по формуле «вправе». Данный фактор означает диспо-зитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Определение компетенции государственного органа или должностного лица при помощи формулировок «вправе», «может» относится к любым видам полномочий -регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным.
Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, они неразрывно связаны. Единство прав и обязанностей составляет компетенцию государственного органа (должностного лица). Разделение
прав и обязанностей зачастую создает в нормативных правовых актах иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, т.е. не осуществлять его.
При проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация в акте полномочий органа (может и должен) не подменялась перечнем его прав (может, вправе). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.
Примером наличия данного коррупциогенного фактора в норме права может служить часть 1 ст. 44 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», согласно которой лицо, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, может быть направлено на медицинское освидетельствование. Использование формулировки «может быть направлено» позволяет произвольно решать вопрос о направлении на медицинское освидетельствование.
3. Ч.М. Куулар отметила, что одним из наиболее распространенных коррупциогенных факторов является «выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц)».
Данный коррупциогенный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или, предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии.
Запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными и доступно изложенными, а привилегии и различные льготы должны получать именно те, кому они адресованы. Также необходимо ограничить любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения конкретного чиновника, т.е. минимизировать субъективный характер действий.
Рассматривая проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке предоставления в аренду неиспользуемых объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся в неудовлетворительном состоянии и относящихся к федеральной собственности, и о порядке расторжения договоров аренды таких объектов культурного наследия» можно сделать вывод о наличии в нем положений, вводящих избыточные ограничения.
Например, согласно пункту 20 проекта акта «договор аренды подлежит расторжению в одностороннем порядке арендодателем в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае невыполнения арендатором обязательства получить и представить арендодателю банковскую гарантию, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации».
Случай одностороннего расторжения договора аренды противоречит положениям ст. 450, 619 ГК РФ. Помимо этого не ясно, что правоприменитель имеет в виду под «иными основаниями, предусмотренными законодательством Российской Федерации», которые могут стать основанием для одностороннего расторжения договора.
Таким образом, нарушается право физических и юридических лиц на равенство перед законом.
4. Е.А. Ижогина проанализировала, коррупциогенный фактор «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации принявшего первоначальный нормативный правовой акт». Данный фактор чаще проявляется в виде так называемых лазеек и отсутствия четкой регламентации значимых аспектов в процессе разработки и принятия законов (неполноты и неопределенности содержащейся в тексте закона), что оставляет возможность и в ряде случаев даже приводит к необходимости регламентировать существенные вопросы на уровне подзаконных нормативных актов, ведомственных инструкций и т.д.
Характерным моментом проявления такого коррупциогенного фактора является широта дискреционных полномочий, неизбежно возникающая при отсутствии, установленных на законодательном уровне рамок и границ подзаконного нормотворчества в данной конкретной сфере или применительно к конкретным вопросам, нормативное регулирование которых является целью принятия конкретного законодательного акта.
В качестве характерного примера можно привести ст. 15.40 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Совершение уполномоченным банком операций по счету, открытому головному исполнителю, исполнителю для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до одного миллиона рублей».
Определение «в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа» можно считать кор-рупциогенным фактором, так как является примером бланкетной нормы и отсылает не к конкретной статье нормативного правового акта, а к цело-
му виду нормативных правовых актов. Решение об отнесении тех или иных нормативных правовых актов к соответствующему разделу законодательства в данном случае является необъективным, напрямую зависит от уровня полноты знаний конкретного должностного лица, его субъективного мнения и желания учитывать требования всех значимых законодательных актов.
Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2014 № 1149 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части оценки соответствия указанной продукции (работ, услуг)» содержит норму в соответствии с которой определение органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) осуществляется исходя из значительного количества нормативных правовых актов, круг которых четко не определен. В ст. 3 Правил, утвержденных данным Постановлением «Понятия, используемые в настоящих Правилах», не раскрывается определение «тайны, охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации, иной информации ограниченного доступа и продукции (работ, услуг)», перечень советствующих законодательных актов не приводится. При этом в соответствии с пунктом б ст. 5 указанных выше Правил органу по аккредитации предоставляется право «устанавливать дополнительные критерии аккредитации (в исключительных случаях, связанных с необходимостью обеспечения выполнения требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны и иной информации ограниченного доступа, защиты информации от неправомерного распространения, предоставления доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, иных неправомерных действий в отношении таких сведений)».
Недостаточная регламентация на законодательном уровне и отсутствие четко очерченных границ подзаконного нормотворчества приводит к появлению ведомственных и локальных нормативных правовых актов, искажающих суть статутного закона или неправомерно расширяющих его толкование. Бланкетные и отсылочные нормы предоставляют возможность «вольного» нормотворчества, ведущего к вторжению в компетенцию вышестоящего органа государственной власти или иного органа государственной власти, принявшего статутный законодательный акт.
Только максимально полное законодательное урегулирование, исключение бланкетных и отсылочных норм, а также определение рамок под-
законного нормотворчества может являться действенным средством снижения уровня коррупционной опасности указанного выше фактора.
При проведении антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов особое внимание должно уделяться определению компетенции принимающего его органа в вопросах подзаконного регулирования и недопустимости расширения или сужения границ правовых норм, предусмотренных статутным актом.
5. Е.В. Кулаков рассмотрел коррупциогенный фактор «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов». Данный коррупциогенный фактор заключается в принятии нормативного правового акта, регулирующего правоотношения за пределами той сферы, в которой государственный орган, орган местного самоуправления или организация осуществляет свои функции.
Суть его может заключаться как в присвоении органом, организацией или должностным лицом чужих полномочий, выходящих за рамки их компетенции, так и в наделении их такими полномочиями и в установлении собственных процедур, порядков и правил, установлении разрешений, запретов, ответственности, а также придание иного смысла ранее закрепленным понятиям, толковании нормативных правовых актов, издании документов не являющихся нормативными правовыми актами (писем), однако содержащих нормы права, и решении других вопросов, регулирование которых находится в компетенции других органов или регламентируется на уровне законодательства.
Например, в письме Министерства финансов Российской Федерации Федеральной налоговой службе от 08.12.2006 № 031-10-2/272 устанавливается порядок применения в 2006 и 2007 гг. коэффициента-дефлятора в целях применения главы 26.2 Налогового кодекса РФ. «В 2007 г. величина предельного размера доходов по итогам 9 месяцев 2007 г., ограничивающая право перехода организаций на упрощенную систему налогообложения с 01.01.2008, равна 18 615 тыс. руб. (15 млн руб. х 1,241), величина предельного размера доходов налогоплательщика, ограничивающая право на применение упрощенной системы налогообложения по итогам отчетного (налогового) периода в 2007 г., равна 24 820 тыс. руб. (20 млн руб. х 1,241)».
Письмо не является нормативным правовым актом, однако в данном случае оно содержит нормы, адресованные широкому кругу лиц - организациям, налогоплательщикам.
Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции нормотворческого органа делает такой акт изначально незаконным, что ставит под вопрос целесообразность дальнейшего проведения антикоррупционной экспертизы подобного акта, поэтому при проведении антикоррупционной экспертизы в первую очередь лицу, проводящему экспертизу, необходимо определить, находится ли в компетенции данного органа, организации
или их должностного лица принятие подобного нормативно правового акта и не противоречат ли его положения действующему законодательству.
6. Также Е.В. Кулаковым был рассмотрен схожий с указанным выше фактором такой коррупциогенный фактор, как «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона».
В условиях постоянно меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами. Как следствие, появляются законодательные пробелы, которые могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным источником регулирования общественных отношений.
Нормативный правовой акт должен полностью отражать компетенцию должностных лиц, органов управления, порядок осуществления ими определенных действий. Если реализация этого требования в нормативном правовом акте невозможна или нецелесообразна, то в нем должно содержаться положение о разработке соответствующих правовых актов, которые необходимы для его реализации (с указанием их характера и сроков подготовки).
Если нормативный правовой акт признает утратившими силу ранее действовавшие нормативные акты или отдельные их положения, то возникновение пробела в правовом регулировании становится наиболее вероятно. В связи с этим необходимо выяснить, имеется ли необходимость в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, устраняющих правовые пробелы, и запланированы ли их разработка и принятие в оптимальные сроки.
7. А.В. Сальников изучил приведенные на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации (http://minjust.ru/ru/node/5806) данные, свидетельствующие о распространенности такого коррупциоген-ного фактора как «отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка)» и необходимости выработки дополнительных мер по его выявлению и исключению из проектов нормативных правовых актов в ходе проведения антикоррупционных экспертиз.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в части 2 ст. 12 «Сроки рассмотрения письменного обращения» содержит норму, в соответствии с которой в «исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 ст. 10 настоящего Федерального закона,
руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение». Таким образом, процедура рассмотрения обращения граждан в полном объеме по существу всех изложенных вопросов ограничивается сроком 60 дней (30 дней на рассмотрение и продление еще на 30 дней). Однако на практике исключительными случаями являются, в том числе те, когда для принятия решений и удовлетворения законных требований граждан по объективным причинам необходимо время, которое превышает срок 60 дней. При этом порядок и процедура последующего продления рассмотрения обращений, возможность и количество таких продлений не нашли своего отражения в законе. Данный фактор дает возможность должностным лицам через 60 дней, не разрешив в полном объеме обращение по существу, дать ответ гражданину и считать его окончательным, ссылаясь при этом на требования указанного выше закона.
Федеральным законом от 24.11.2014 № 357-ФЗ в Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» были внесены изменения, однако рассматриваемые нами вопросы так и не были отрегулированы.
В качестве примера отсутствия административных процедур, непосредственно затрагивающих интересы граждан можно привести постановление Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». В соответствии с пунктом 15 утвержденных данным постановлением Правил «Первичная обработка поступивших документов включает проверку правильности доставки документов и наличия документов и приложений к ним, а также распределение документов на регистрируемые и не подлежащие регистрации». Вместе с тем в данном нормативном правовом акте не отражается порядок и критерии процедуры распределения документов на регистрируемые и не подлежащие регистрации. Таким образом руководителям и должностным лицам органов исполнительной власти фактически предоставляется возможность на свое усмотрение принимать решение об осуществлении или неосуществлении процедуры регистрации того или иного документа.
Снижение коррупциогенности может достигаться путем включения административных процедур в содержание законодательного акта и уменьшения их регулирования на подзаконном уровне. Вместе с тем, при отсутствии четко прописанных административных процедур в законе они в обязательном порядке должны максимально развернуто и полно закрепляться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Одной из самых действенных мер по уменьшению количества кор-рупциогенных факторов может служить «пакетное» принятие нормативных
правовых актов, когда одновременно с законом разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие практическую реализацию содержащихся в нем норм.
8. Исследование Е.А. Аксеновой было посвящено такому корруп-циогенному фактору, как «отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага)».
Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования государственно-служебных отношений (например, при назначении на должности), финансовых отношений (например, предоставление, распределение, выделение бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан с участием Российской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований.
При отсутствии в нормативном правовом акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендуют несколько лиц, увеличивается риск коррупциогенных проявлений.
Если неверно истолковать этот коррупциогенный фактор, то возможен риск неопределенности для деятельности органов власти и для поддержания интересов жителей того или иного муниципального образования. Само по себе закрепление административных процедур предоставления какого-либо блага не является коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации предусмотрен именно такой порядок, например предоставление жилых помещений на условиях социального найма для малоимущих граждан или предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства для многодетных семей.
Выбор административного порядка предоставления блага в противовес конкурсным процедурам может восприниматься как коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор может повлечь за собой нарушение принципа равенства граждан перед законом и ущемление их законных прав по отношению к другим гражданам. При этом речь не идет о каких-либо льготах. Конкурсный отбор применим к ситуациям, когда все категории населения находятся в равных условиях и одинаково могут претендовать на получение данного блага независимо от пола, национальной принадлежности, социального статуса и других обстоятельств.
Например, несмотря на то что в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственные гражданские служащие назначаются на должность на конкурсной основе, норма права, предусматривающая назначение на должность государственной гражданской службы из кадрового резерва без проведения конкурса на замещение соответствующей вакантной должности, не противоречит законодательству и не содержит рассматриваемого коррупциогенного фактора, поскольку включение в кадровый
резерв на должность государственной гражданской службы само производится на конкурсной основе. В связи с этим отсутствует необходимость повторного проведения конкурса. Кроме того, назначение такого конкурса нарушало бы законные права лица, включенного на конкурсной основе в кадровый резерв на эту же должность, и лишило бы смысла существование самого института кадрового резерва.
9. О.А. Порутчиков отметил, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.07.2015 № 732 в методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов был введен новый коррупциогенный фактор -«нормативные коллизии». Под нормативными коллизиями понимаются противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Нормативной коллизией признается полное или частичное противоречие их содержанию. Коллизионность норм рассматривается чаще всего как негативное явление, мешающее нормальной работе правовой системы, создающее неудобство в правоприменительной практике. Разумеется, в некоторых случаях коллизии между нормативными правовыми актами - явление объективное и естественное, возникающее в связи с устареванием законодательства, несовершенством экономических и политических сфер общества.
Среди характерных признаков коллизий норм права можно выделить следующие:
- коллизирующие нормы регулируют один и тот же круг общественных отношений, в рамках которых реализуются права и обязанности субъектов права;
- технико-юридический дефект - логико-языковые нарушения, деформация в построении и выражении правовых норм в системе права, характеризующие отсутствием точного, последовательного нормативного установления;
- текстуальные выражения, которые фиксируются на бумажном носителе с помощью письма;
- правотворческая деятельность компетентных субъектов - федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти или органов местного самоуправления;
- нарушение требований, определяющих законность нормативных правовых актов.
10. С.А. Костылев отметил, что главным признаком такого коррупци-огенного фактора, как «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права», является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему ха-
рактеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.
Так, пунктом 7 Положения о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.2007 № 505, инициатор проекта инвестиционного договора направляет в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого он находится, заявку на заключение договора и 22 документа согласно перечню. Часть из этих документов удостоверяется нотариально, часть руководителем инициатора проекта, часть представляется в оригинале. Данное требование является обременительным и излишним. Но даже представившему такой пакет документов инициатору проекта может быть отказано в даче согласия на заключение инвестиционного договора по причинам, не связанным с комплектностью документов (подпункт 28 пункта 11 Положения).
В таком случае, когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Данный фактор в отличие от иных прямо способствует коррупции.
11. С.С. Григорьев рассматривал коррупциогенный фактор «злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций». На данный фактор указывают: а) предоставление заявителю права свободно выбирать способ совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; б) предоставление заявителю права свободно выбирать сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры; в) предоставление заявителю возможности устранять препятствия после подачи документов путем предоставления дополнительных или исправленных документов.
Согласно части 1 ст. 17 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого
и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Предоставляя субъекту малого и среднего предпринимательства возможность выбора одной из обозначенных форм поддержки, законодатель в то же время не указывает порядок и случай предоставления той или иной формы поддержки. Более того, средства на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства из федерального бюджета предоставляются государственным фондам поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, осуществляющим деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и бюджетам субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе самостоятельно оказывать иные формы поддержки за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (часть 3 ст. 16 указанного закона). Кроме того, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства может оказываться корпорацией развития малого и среднего предпринимательства (часть 5 ст. 16 указанного закона). Таким образом, предусматривается несколько видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и несколько типов организаций, способных ее оказать.
Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Способом предотвращения такого фактора является подробное описание прав и обязанностей участников правоотношения в правовой норме.
12. Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность» стал предметом совместного обсуждения всех участников «круглого стола». Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Коррупциогенность создает использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых в российском законодательстве, допускающих различные трактовки и прочее.
Согласно части 1 ст. 2 Федерального закона от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией. В данном случае понятие «безупречная репутация» имеет оценочный характер, что законодательно закрепить нельзя. Полагаем, что правильнее было бы совсем отказаться от оценочных понятий в законодательстве.
В большой степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким
указанием условий, при которых правоприменитель может принимать определенные решения, а также содержащие отсылку в виде слов «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку» и т.п. Например, часть 4 ст. 27.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях гласит: «В исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых». Отсутствуют законодательные критерии определения «исключительности случаев» и «достаточности оснований».
В соответствии с частью 5 ст. 113 УПК РФ привод не может производиться в ночное время, за исключением случаев, не терпящих отлагательства.
Подобные недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться неоднозначно, что позволяет чиновнику варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет дискреционные полномочия чиновника. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность, поэтому выходом здесь представляется четкое и конкретное изложение норм права.
Участники «круглого стола» - магистранты 3 курса ИГСУ РАНХиГС:
1. Аксенова Е.А. - e-mail: Aksenova7Elena@yandex.ru;
2. Григорьев С.С. - e-mail: zerg-net@yandex.ru;
3. Ижогина Е.А. - e-mail: alena0779.79@mail.ru;
4. Костылев С.А. - e-mail: Kostylev.2016@inbox.ru;
5. Коцюруба А.С. - e-mail: katz777.87@mail.ru;
6. Кулаков Е.В. - e-mail: kulakov_ev@mail.ru;
7. Куулар Ч.М. - e-mail: chkuular@gmail.ru;
8. Порутчиков О.А. - e-mail: Porutchikov.oleg@mail.ru;
9. Сальников А.В. - e-mail: serpent89@rambler.ru;
10. Соколова Н.Г. - e-mail: sonage@mail.ru.
Библиографический список
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.1.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ.
3. Федеральный закон от 08.01.1998 г № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
4. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
8. Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.08.2007 № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2014 № 1149 «Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части оценки соответствия указанной продукции (работ, услуг)».
13. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30.09.2010 № 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений».
14. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 № 031-10-2/272.
15. Алешкова Н.П. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов // Муниципальное право. 2012. № 3. С. 576.
16. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / М.С. Азаров, В.В. Астанин, И.С. Барзилова [и др.]; сост. Е.Р Россинская. М.: Проспект, 2010.
17. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М.: Норма, ИНФРА-М, 2012.
18. Лопашенко Н.А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 232.
