CC BY
196
Яновский Е.С.
Коррупциогенные факторы в российском законодательстве: деформации нормативно-правового толкования
Современная коррупция, де-факто существующая в российской действительности, представляет собой сложное внеправовое явление, носящее устойчивый и многоаспектный характер. В условиях модернизации российской государственности, правовой и экономической систем коррупция оказывает существенное противодействие не только реформаторским начинаниям власти, но и формирует негативный образ государства как для российских граждан, так и на международной арене. Именно поэтому борьба с этим негативным социальным явлением, как справедливо подчеркнул Д.А. Медведев, должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы
правоохранительной и судебной систем - до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, коррупционным проявлениям [6].
Антикоррупционная политика, получившая импульс своего развития в начале 2000-х годов с приходом к власти нового политического лидера, в настоящее время развивается все более эффективно и направленно. Приняты важнейшие нормативно-правовые акты, составляющие фундамент борьбы с коррупцией, к числу которых можно отнести: Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 года № Пр-1568 [5]; Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [1]; Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [2]; внесены соответствующие изменения в действующее законодательство, приняты ведомственные распоряжения, касающиеся методики противодействия коррупции.
В статье 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» закреплены основные меры по профилактике коррупции, в числе которых следует подчеркнуть антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов. Важность этой процедуры обусловлена тем, что коррупционные проявления, как справедливо считает Ю.А. Тихомиров, во многом становятся возможными благодаря несовершенству нормативно-правовых актов, наличию коллизий и пробелов в законодательстве, что позволяет участникам коррупционных отношений использовать закон в достижении своих противоправных целей [7, с. 129]. В этой связи особого внимания заслуживает проблема анализа нормативно-правовых актов на коррупциогенность.
Целью антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов является выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение. При этом под коррупциогенными факторами закон понимает положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Иными словами, коррупциогенные факторы - это условия нормативно-правового характера, создающие возможность для проявления коррупции. Риски, заложенные в таких законодательных положениях, очевидны, что обусловливает необходимость их обнаружения и устранения.
Согласно ч. 1 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами федерального, регионального и местного уровней власти. Законом предусмотрена также и независимая антикоррупционная экспертиза институтами гражданского общества и гражданами, однако ее выводы для правоприменителя носят рекомендательный характер, что девальвирует смысл независимой антикоррупционной экспертизы.
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [3]. По нашему мнению, эти документы позволяют сформулировать превентивные меры, т.е. антикоррупционные стандарты, которым должны отвечать все нормативноправовые акты. Однако существует проблема субъективного подхода к трактовке коррупциогенных факторов, что может привести к тому, что более сложные из них окажутся вне поля экспертизы. В пункте 2 Методики указаны основные принципы проведения антикоррупционной экспертизы: обоснованность, объективность и проверяемость результатов. Для обеспечения обоснованности,
объективности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность законодатель отметил, что анализу должна подвергаться каждая норма проекта документа, а изложение результатов экспертизы должно быть единообразным с учетом состава и последовательности коррупциогенных факторов.
Коррупциогенными факторами согласно Методике, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96, являются две разновидности:
а) факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
б) факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. В пунктах 3-4 Методики содержание этих факторов раскрывается и им дается более детальная характеристика.
В соответствии с Методикой, утвержденной Пост-ановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 го-да № 96, факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, могут выражаться в широте дискреционных полномочий, т.е. отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Это связано с тем, что полномочия должностных лиц не всегда могут быть установлены предельно четко, и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому когда нормативно-правовой акт предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений без точного определения оснований принятия одного их них, возникают условия для проявления коррупции. Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены законом. Так, например, в нормативно-правовом акте по возможности следует устанавливать четкие критерии для применения санкций в зависимости от тяжести правонарушения, указывать точные варианты решений, охватываемых компетенцией органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), а также основания и условия принятия того или иного решения.
Определение компетенции субъекта правоприменения по формуле «вправе» также является разновидностью коррупциогенных факторов и представляет собой диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Риски, заложенные в таких нормативных положениях, обусловлены тем, что исполнение служебных обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности ведет к коррупционным проявлениям. Следовательно, в нормативно-правовом акте или его проекте необходимо по возможности четко фиксировать права и обязанности должностного лица, образующих в совокупности его полномочие, используя при этом понятные и однозначные выражения. Наряду с этим в нормативно-правовом акте должна быть установлена четкая связь между зафиксированными в нем субъективными правами гражданина, правами юридического лица и соответствующими обязанностями государственного, муниципального органа, что позволит исключить отказ в реализации их прав под предлогом отсутствия законных полномочий.
К коррупциогенным факторам относится использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание. В целом использование бланкетных и отсылочных диспозиций правовых норм не может рассматриваться как явный недостаток законодательной техники. Однако в целях устранения путаницы в правовых актах из их проектов следует исключать общие и не вполне определенные формулировки и отсылки к другим правовым источникам. Наличие неконкретных нормативных отсылок позволяет субъектам правоприменения действовать не в публичных интересах, а руководствуясь личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность возрастает, если имеется отсылка к правовой норме, которая в свою очередь отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам. Вместе с тем следует отметить, что различные юридические акты требуют и различных подходов к их антикоррупционной экспертизе: как, например, законы и подзаконные акты. Закон регулирует наиболее важные и устойчивые группы общественных отношений, поэтому при его создании невозможно требовать высокой степени конкретизации, следовательно, в нем преобладают нормы-декларации, нормы-принципы и т.д., которые не применимы к правовым актам.
Отсутствие или неполнота административных процедур выражается в отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. При наличии корыстной или иной личной заинтересованности субъекта правоприменения это может привести к проявлениям коррупции. Поэтому административные процедуры должны быть четко
зафиксированы в нормативно-правовых актах и по возможности доведены до сведения общественности.
Реализация некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает наличие состязательных процедур с участием заинтересованных лиц, претендующих на предоставление определенного права. Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного подхода уполномоченного субъекта в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников. При отсутствии в нормативно-правовом акте конкурсных процедур риск коррупционных проявлений увеличивается. Поэтому наличие конкурсных (аукционных) процедур способствует противодействию коррупционных проявлений.
Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, могут выражаться в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления; юридико-лингвистической неопределенности нормативно-правового акта или его проекта.
Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, выражается в установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. «Дефект правовой нормы, - считает С.И. Носов, - имеет место при завышенных требованиях нормы права к участнику правоотношения, нечетком формулировании диспозиции правовой нормы, наличии отсылочных, бланкетных норм, коллизионных правовых норм, дублировании полномочий, общих формулировок об ответственности чиновников без указания их на конкретное содержание» [7, с. 134]. Следовательно, если требования, необходимые для реализации гражданином или юридическим лицом своего субъективного права, чрезмерно завышены, то между заинтересованными лицами и субъектами правоприменения возникают отношения, связанные с проявлением коррупции. Завышение требований может носить завуалированный характер (например, основанием для отказа выступает «представление сведений не полном объеме», т.е. без конкретизации, что понимается под «полным объемом» сведений). Поэтому подобные положения должны устраняться.
Юридико-лингвистическая неопределенность нормативно-правовых актов и их проектов также относится к разряду коррупциогенных факторов. Она может выражаться в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Такие дефекты могут обусловить произвольное применение его норм, в том числе связанное с коррупционными проявлениями. Следует иметь в виду, что в наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, нормы с нечетким указанием условий, при которых правоприменитель правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований» и т.д.). Источником коррупционных проявлений могут стать положения документа, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (например, «обладает иными полномочиями» и др.).
С принятием нового Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утратил силу предыдущий документ - Постановление Правительства РФ от 5.03.2009 № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [4], в котором содержание возможных коррупциогенных факторов и их классификация, по нашему мнению, были изложены шире. Так, например, в новой Методике законодатель не упомянул о факторах, связанных с:
- существованием собственно пробела в правовом регулировании;
- отсутствием запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
- отсутствием мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
- не указанием форм, видов контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
- нарушением режима прозрачности информации.
Данные коррупциогенные факторы содержат в себе возможности для правонарушений, поскольку несовершенство нормативно-правового акта ставит правоприменителя в условия, допускающие преступное поведение, что при проведении экспертизы, безусловно, должно устраняться.
По результатам антикоррупционной экспертизы, проведенной соответствующими органами, составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы и т.п.) и
соответствующих коррупциогенных факторов. В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов с целью их анализа и устранения. Вместе с тем практика показывает, что отсутствие научного подхода к анализу нормативно-правовых актов на коррупциогенность снижает эффективность антикоррупционной экспертизы и борьбы с коррупцией.
Таким образом, анализ российского антикоррупционного законодательства позволяет сделать вывод, что в настоящее время сложилась нормативно-правовая база противодействия коррупции, но требуется методика выявления специфических, нетипичных коррупциогенных факторов с их более детальной классификацией и описанием. Необходимо четкое определение юридической ответственности должностных лиц за коррупционные правонарушения и формирование такой правовой нормы, которая отвечала бы требованиям согласованности с системой российского права. Именно поэтому обучение основам антикоррупционной деятельности и изучение механизмов анализа нормативно-правовых актов на коррупциогенность становятся необходимым условием борьбы с этим явлением.
Литература
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
2. Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
3. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
4. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
5. «Национальный план противодействия коррупции» (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) // Российская газета. 2008. 5 августа.
6. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 12.11.2009 // http:// kremlin.ru/transcripts/5979
7. Журнал российского права. 2008. № 12.
