CC BY
607
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА В СИСТЕМЕ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИИ
Татишвили Тенгиз Мерабович, аспирант кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Аннотация. Рассматривается антикоррупционная экспертиза - относительно новая методика действий в борьбе с коррупцией и ее место в системе мер по противодействию коррупции. Показаны коррупциогенные факторы и способы их выявления в нормативных правовых актах.
Ключевые слова коррупция, коррупциогенность, антикоррупционная политика, антикоррупционная программа, антикорупционная экспертиза, коррупциогенный фактор.
Коррупция - это, прежде всего, непредусмотренное законом предоставление и использование должностными лицами материальных объектов и нематериальных преимуществ, а также благ в ходе реализации публичных полномочии, либо с использованием своего служебного положения. Само слово коррупция происходит от латинского слова «согшрйо» и означает порчу, подкуп.
Коррупция служит одной из причин недоверия гражданина государству и является глобальной проблемой. Некоторые ученые считают коррупцию своего рода захватом государства, когда влиятельными лицами покупаются нужные им решения властей.
Само по себе это явление существует с давних времен, оно было известно уже в древней Греции. Еще Платон предлагал казнить чиновников, которые получают вознаграждения за выполнение своих обязанностей. Персидский царь Дарий казнил судей за взяточничество. В Риме же, наоборот, было время, когда коррупция процветала, и чиновнику разрешалось получать подарки, не превышающие определенной стоимости.
В России коррупция существовала еще в царские времена; истории известен случай, когда одному из чиновников, предлагая взятку в три тысячи рублей, обещали, что об этом никто не узнает, на что последовал ответ: «дайте мне пять тысяч, и можете говорить кому хотите». Велась и борьба с этим явлением, например, Иван Грозный ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. Петр Великий тоже жестоко боролся с коррупцией, об этом говорят такие эпизоды, как, например, казнь «за лихоимство» губернатора Сибири М.П. Гагарина, и последовавшее через несколько лет обвинение в злоупотреблениях и четвертование обер-фискала А.Я. Нестерова, который
в свое время уличил Гагарина1.
Коррупция никуда не делась и во времена СССР - из доклада генпрокурора СССР (1948-1953) ГН. Сафонова руководству страны следовало, что вся советская судебная система снизу доверху поражена коррупцией: «Докладываю, что за последнее время Прокуратурой СССР вскрыты многочисленные факты взяточничества, злоупотреблений, сращивания с преступными элементами и вынесения неправосудных приговоров и решений в судебных органах Москвы, Киева, Краснодара и Уфы. Расследованием установлено, что эти преступления совершались в различных звеньях судебной системы, а именно в народных судах, Московском городском суде, Киевском областном суде, Краснодарском краевом суде, Верховном суде РСФСР и, наконец, в Верховном суде СССР... Хотя следствие по этим делам еще далеко не закончено, однако только по Москве арестовано 111 человек, в том числе: судебных работников — 28, адвокатов — 8, юрисконсультов — 5 и прочих — 70»2.
В 1998 году фонд ИНДЭМ выступил с докладом: «Россия и коррупция: кто кого», где говорилось о коррумпированности практически всех сфер общественной жизни и предлагалось включить в государственную политику антикоррупционную программу: «антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Разработка и реализация такой программы должны базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений; на ясных и продуктивных принципах»3.
Из вышеприведенных примеров можно заключить, что коррумпированность в России была во все времена, как и борьба с ней, впрочем, как правило, безуспешная. Но законодательство не стоит на месте и осваивает все новые приемы борьбы с коррупцией. В 2006 году Россия ратифицировала Европейскую конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию оОн против коррупции, которая, характеризует коррупцию как всеобщее опасное явление, ослабляющее демократию и тормозящее развитие человечества в целом. Этим начинается новый этап борьбы с коррупцией в нашей стране.
Сегодня мы наблюдаем активные действия со стороны и государства и граждан по противодействию и предотвращению коррупции. Указами президента от 13 апреля 2010 года «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» и от 13 марта 2012 года «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» предусмотрен ряд мер в данном направлении. Стали осуществляться такие
1 См. подробнее: Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997.
2 Романов Б. Коррупция в царской России и в сталинском СССР // http://www.proza.rU/2010/0;
3 Джонстон М. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. Вашингтон, 1997; ИТАР-ТАСС, 29.04.96. Изложение статьи Г.РЧеддока в «Крисчен сайнс монитор».
действия, как мониторинг заявлений и обращений граждан по вопросам коррупции и размещение его результатов в СМИ и на официальных сайтах; опросы общественного мнения по проблеме коррупции; проверки достоверности и полноты сведений о доходах государственных служащих; инспекции деятельности государственных учреждений и предприятий на предмет эффективного использования государственного имущества; включение антикоррупционной тематики в учебные планы повышения квалификации госслужащих.
Особо хотелось бы обратить внимание на такое все чаще встречающееся понятие, как антикоррупционная экспертиза. Актуальности данной темы уделил внимание Президент РФ Д.А. Медведев, подчеркнувший на Заседании Совета законодателей 2 июля 2008 года необходимость установить критерии такой экспертизы1. Понятие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов официально введено пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 19 декабря 2008 года «О противодействии коррупции», где она выделяется как одна из основных мер противодействия коррупции.
Очередным шагом в данном направлении стало принятие 17 июля
2009 года Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в котором устанавливаются правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза является обязательной для всех проектов нормативных-правовых актов. Если возникает необходимость, например, в действующем нормативном правовом акте обнаруживаются положения, которые способствуют созданию или развитию коррупции, она проводится и для действующего законодательства. В соответствии с законодательством антикоррупционная экспертиза может проводиться прокуратурой, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами и организациями и их должностными лицами.
Исходя из этого можно отметить, что в вышеуказанном законе, предусматривается проведение антикоррупционной экспертизы двух видов, внешней и внутренней.
Внутреннюю проводят прокуратура, Минюст, иные органы власти (в том числе субъектов Федерации и местного самоуправления) и государственные организации, их должностные лица. О выявленных коррупциоген-ных факторах информируют прокуратуру Российской Федерации. Прокуратура направляет требование о внесении изменении данного нормативного правового акта соответствующему органу, организации или должностному лицу либо обращается в суд.
Внешняя - это получившие аккредитацию независимые экспертные органы, которые создаются институтами гражданского общества или граждане. Независимые эксперты вправе проводить экспертизу любого нормативного правового акта, но за счет собственных средств. Их заключение с предложениями о способах устранения коррупциогенных факторов направляется в соответствующий орган и имеет рекомендательный характер, хотя
1 Медведев Д.А. Выступление на заседании Совета законодателей по вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции (02.07.2008, Москва) // Право и безопасность. 2008. № 2 (27).
и подлежит обязательному рассмотрению. После рассмотрения орган обязан дать мотивированный ответ, но в случае если эта организация или лицо не направили никаких предложении, то государственный орган оставляет за собой право ответа не давать.
С помощью антикоррупционной экспертизы государство устанавливает обязательные, комплексные основы для анализа всей правовой системы РФ. Призыв к сотрудничеству институтов гражданского общества дает приток новых сил в борьбе с коррупцией, привлекает к активному сотрудничеству с государственными органами общественные организации и гарантирует гражданам компетентность экспертов, обоснованность, объективность и проверяемость проделанной ими работы.
Антикоррупционная экспертиза подразумевает деятельность экспертов по выявлению и предупреждению в законах норм способствующих коррупции. Появилась необходимость введения нового термина, такого как «коррупциогенность», обозначающего способность породить в законе или создать на практике риски возникновения коррупции в той или иной сфере жизнедеятельности общества.
Статья 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет коррупциогенные факторы как «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».
Можно выделить два основных вида коррупциогенных факторов: 1)
устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и 2) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.
К первым из них согласно Правилам и Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относится:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Ко второй группе факторов правительственная методика относит:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) -отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление не-устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Для лучшего понимания корупциогенных факторов в качестве примера можно проанализировать заключение антикоррупционной экспертизы:
ЗАКЛЮЧЕНИЕ1
Настоящее экспертное заключение подготовлено в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», статьей 6 Федерального закона № 273-Ф3 от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля
2010 г. № 96.
1 Заключение независимого эксперта, Яковлевой Лилии Петровны от 27 октября 2011 г. по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы приказа Государственного комитета Псковской области по транспорту и связи от 12.09.2011 № 39 «Об утверждении Порядка предварительной записи на подачу заявлений о выдаче разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории области и их регистрации» // http://www.lawexpertise.ru/sites/default/files/doc/39.pdf.
Экспертизе подвергнут приказ Государственного комитета Псковской области по транспорту и связи от 12.09.2011 № 39 «Об утверждении Порядка предварительной записи на подачу заявлений о выдаче разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории области и их регистрации» (далее по тексту - Приказ) в целях выявления в нём коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
В представленном приказе выявлены коррупциогенные факторы, установленные подпунктами «а» и «ж» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Пункт 3 Порядка предварительной записи на подачу заявлений о выдаче разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории области и их регистрации (далее по тексту - Порядок) изложен в следующей редакции:
«Заявки по предварительной записи принимаются с учётом временного интервала, необходимого для приёма документов и загруженности сотрудников уполномоченного отдела Государственного комитета».
В указанной редакции пункта 3 Порядка усматривается широта дискреционных полномочий - неопределённость сроков, что подпадает в соответствие с подпунктом “а” пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В целях устранения отмеченного коррупциогенного фактора необходимо установить конкретный максимальный срок для назначения даты и времени приёма документов с момента принятия заявки, обеспечивающий своевременное получение заявителями государственной услуги.
В пункте 8 Порядка, предусмотрено право Госкомитета при рассмотрении заявления заявителя отказать в приёме заявления. Налицо неполнота и неопределённость административных процедур. В связи с тем, что документы подаются заявителем непосредственно в Госкомитет при личном посещении, решение об отказе в приёме заявления должно приниматься при приёме заявления, а не при рассмотрении заявления.
В целях устранения выявленного факта необходимо исключить из пункта 8 Порядка право Госкомитета при рассмотрении заявления отказать в приёме заявления, а в пункте 7 предусмотреть конкретные случаи отказа в приёме заявления и документов.
Из положений Правил, рассмотренных в данном заключении, следует, что заявитель не имеет представления, когда данный орган отреагирует на его заявление, ему также неизвестно, будет ли его заявление вообще рассмотрено, поскольку нет установленного порядка отказа в принятии заявлений к рассмотрению. Если подающий заявление гражданин не имеет представления ни о сроках, ни о поводах для отказа, он либо просто не будет подавать заявление, либо, если подаст, не сможет особо рассчитывать ни на своевременный, ни на положительный ответ. Соответственно напрашивается вывод, что люди, знающие о существующих порядках, могут быть готовы внести определенную плату за ускорение данного процесса и
получение положительного решения. Данный пример явно показывает на недоработки законодательства в данной области и на необходимость антикоррупционной экспертизы в целом.
Рассматривая данные неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру «Трансперенси интернешнл» за 2008 и 2012 годы, увидим, что по индексу восприятия коррупции за 2008 год Россия занимала 147 место из 180 возможных, а в 2012 году Россия находилась на 133 месте из 176 возможных. Можно заключить, что налицо некоторые подвижки Российской Федерации в борьбе с коррупцией.
В этой связи хотелось бы привести часть диалога Сократа с Гиппием:
«Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?
Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили»1.
Несовершенство закона, в нашем случае коррупциогенные факторы, обычно связывают с ошибками законодателей, и роль антикоррупционной экспертизы в том и состоит, чтобы исключить ошибки, вызывающие негативные последствия. Известно, что экспертная деятельность усложняет законотворческий процесс, но в научной литературе распространено мнение, что чем сложнее процедура принятия закона, тем выше его качество. Важность и необходимость антикоррупционной экспертизы и потребность в ней, как в одном из ключевых элементов борьбы с коррупцией очевидна.
В заключение следует отметить, что антикоррупционная экспертиза не является самостоятельной мерой противодействия коррупции, способной максимально снизить уровень коррупции в нашем государстве. Она занимает одно из ведущих мест среди мер по противодействию коррупции, но оптимального результата можно добиться, только активно сочетая ее с другими элементами антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции, а также в сочетании с эффективным антикоррупционным законодательством.
Речь идет не только о прямых запретах и установлении ответственности за конкретные коррупционные деяния, но и формирование таких полномочий, которые не оставят лазеек для произвольных действий или для склонности чиновников принимать решения в чьих либо интересах. Надо исключить возможность появления таких законов или норм, которые прямо или косвенно создают среду для развития взяточничества, вымогательства и вообще каких либо форм проявления коррупции.
История показывает, что окончательная победа в борьбе с этим злом и полное искоренение коррупции практически невозможны. Но это не значит, что надо опускать руки. Следует вспомнить слова Д.А. Медведева, высказанные им на одном из федеральных телевизионных каналов, где он обозначил противодействие коррупции как задачу власти на десятилетия вперед2. Как показывает опыт ряда стран, можно достичь значительного
1 Гиппий Большой // Платон. Соч. в 4-х т. Т.1. М.: Мысль, 1994. С. 5.
2 Цитируется по статье: Белов С. Быть сильными и современными // URL: http://www. rg.ru/2009/07/27/medvedev.html
успеха на данном направлении и если не совсем устранить коррупцию, то настолько снизить её масштабы, что она уже не будет одним из главных препятствий на пути социально-экономического развитии страны.
Библиографический список:
1. Белов С. Быть сильными и современными // URL: http://www.rg.ru/2009/07/27/medvedev.html
2. Гиппий Большой // Платон. Соч. в 4-х т. Т.1. М.: Мысль, 1994.
3. Джонстон М. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции: Ппер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. Вашингтон, 1997; ИТАР-ТАСС, 29.04.96. Изложение статьи Г.Р. Чеддока в « «Крисчен сайнс монитор»».
4. Заключение независимого эксперта, Яковлевой Лилии Петровны от 27 октября 2011 г. по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы приказа Государственного комитета Псковской области по транспорту и связи от 12.09.2011 № 39 «Об утверждении Порядка предварительной записи на подачу заявлений о выдаче разрешений на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси на территории области и их регистрации» // URL: http://www.lawexpertise.ru/sites/default/files/doc/39.pdf.
5. Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб.: Альфа, 1997.
6. Медведев Д.А. Выступление на заседании Совета законодателей по вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции (02.07.2008, Москва) // Право и безопасность. 2008. № 2 (27).
7. Романов Б. Коррупция в царской России и в сталинском СССР // URL: http://www.proza. ш/2010/0.
