CC BY
21
/26 "Civil SecurityTechnology", Vol. 18, 2021, No. 2 (68) УДК 614.834(083):355.2442
Коронавирус и региональные подсистемы РСЧС: анализ опыта генерирования мер и правового обеспечения противодействия коронавирусу в городе-регионе Москве
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2021
А.В. Костров, Н.В. Свентская
Аннотация
Рассмотрен опыт функционирования региональной подсистемы РСЧС — Московской городской территориальной подсистемы РСЧС в деле противодействия COVID-19. Выполнены анализ, систематизация и обобщение принятых мер и нормативных правовых актов по противодействию COVID-19 в установленном режиме повышенной готовности.
Ключевые слова: единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; коронавирусная инфекция; меры защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; нормативный правовой акт; нормативная правовая база.
Coronavirus and the Regional Subsystems of RSChS: Analysis of Generating Measures Experience and the Legal Support for Countering Coronavirus in the City-Region of Moscow
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2021
A. Kostov, N. Sventskaya
Abstact
Functioning experience of the regional RSChS subsystem of the Moscow City RSChS territorial subsystem in countering COVID-19 is considered. The analysis, systematization and generalization of the measures taken and the regulatory legal acts to counteract COVID-19 in the established high-alert mode were carried out.
Key words: unified state system of emergency prevention and response (RSChS); protection of the population and territories from emergency situations; coronavirus infection; measures to protect the population and territories from emergency situations; regulatory legal act; regulatory legal framework.
18.03.2021
Сокращения понятий (терминов)
ГГСВ РФ — Главный государственный санитарный врач РФ
ЗНТЧС — защита населения и территорий от ЧС ИВЛ — искусственная вентиляция легких ИП — индивидуальный предприниматель КЧСиПБ ФО (ГК) — комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти (государственных корпораций)
МГСЧС — Московская городская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций НПА — нормативный правовой акт НПБ — нормативная правовая база ОГВ — орган государственной власти ОМС — орган местного самоуправления
ПКЧСиПБ—Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности РПГ — режим повышенной готовности РСЧС — единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РФ—Российская Федерация РЧС — режим чрезвычайной ситуации СИЗ — средство индивидуальной защиты СРФ — субъект Российской Федерации ФЗ — федеральный закон
ФОИВ — федеральный орган исполнительной власти ФПДОУ РСЧС — федеральный постоянно действующий орган управления РСЧС ЧС — чрезвычайная ситуация
Введение
В статье [1] охарактеризована роль федерального звена единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в противодействии распространению коронавирусной инфекции COVID-19; систематизированы меры и нормативные правовые акты (НПА), принятые ФОИВ РФ для защиты населения от пандемии (COVID-19). В ней же отмечено, что указанное звено законодательно учрежденной РСЧС, в частности его управляющие органы — ПКЧСиПБ и ФПДОУ РСЧС, в процессе осуществления противодействия коронавирусной инфекции оказались теневыми1. Настоящая статья логически продолжает тему статьи [1], но в части оценки роли региональных звеньев РСЧС на примере самого представительного регионального звена РСЧС — Московской городской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (МГСЧС). МГСЧС учреждена статьей 3 Закона г. Москвы от 5 ноября 1997 г. № 46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Опыт функционирования МГСЧС в противодействии распространению коронавирусной инфекции привлекает внимание исследователя своей масштабностью и вместе с тем некоторой правовой противоречивостью. При этом и то, и другое кроется, можно сказать, в одном Указе Мэра Москвы от 5 марта 2020 № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности» (далее — Указ). В развитие начальной редакции рассматриваемого Указа принято более двух
десятков последующих указов Мэра, около полутора десятка постановлений Правительства, несколько постановлений департаментов Правительства Москвы. Этот Указ можно считать основным организующим и мобилизующим правовым документом, созданным в процессе противодействия распространению коронавирусной инфекции и детально определяющим правовую сущность введенного в регионе режима постоянной готовности (РПГ).
Город Москва имеет статус самостоятельного города-региона РФ2. По численности проживающего населения Москва — самый крупный регион РФ (в нем проживает более 12 млн человек, в 10 раз больше, чем в среднем российском регионе). В этом регионе самая высокая плотность проживающего населения, несоизмеримые (по сравнению с другими регионами) возможные скопления и потоки перемещения людей в различных сферах их деятельности. По мнению Мэра Москвы (эфир телеканала «Россия-1»), столица РФ по распространению новой коронавирусной инфекции находится среди регионов России в самой высокой группе риска. Хотя результаты исследования по оценке риска (вероятности) заражения коронавирусной инфекцией в крупных городах России, представленные на Аналитическом портале «Сбер Индекс» (https://ria. ru/20201120/koronavirus-1585525342.html), говорят о том, что лидерами по заражаемости являются города Воронеж и Пермь, в которых риск заражения коронавирусом выше, чем в среднем по России3. Москва оказалась на первом месте в рейтинге городов по антизаражаемости. Если это действительно так, то это можно объяснить исключительно эффективными
1 Исполнение функций (полномочий) органов управления стало осуществлять Правительство РФ и Координационный совет при Правительстве РФ по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории РФ. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г № 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями при введении РПГ или РЧС. Таким образом, Правительство РФ стало главным органом, генерирующим меры противодействия COVID-19.
2 По Конституции РФ статус самостоятельных городов-регионов имеют также города Санкт-Петербург и Севастополь.
3 Кстати, «опасными» городами признаны Иркутск, Новосибирск, Омск, Челябинск, Красноярск, и Саратов. Меньший индивидуальный риск заболеть у жителей Москвы, Нижнего Новгорода и Краснодара.
мерами противодействия коронавирусной инфекции, реализованными МГСЧС.
В статье [1], наряду с описанием роли Правительства РФ и федерального звена (уровня) РСЧС в организации мер противодействия распространению коронавирусной инфекции СОУТО-19, сказано о правовом решении Президента РФ существенно расширить полномочия ОИВ СРФ (регионов).
Реализация мер противодействия коронавирусной инфекции в столице РФ потребовала оперативной мобилизации сил и средств, эффективных действий МГСЧС4. Следует отметить, что действия МГСЧС (КЧС и ПБ Москвы) согласовывались с Правительством Российской Федерации и Правительством Московской области. Практически все меры МГСЧС по противодействию распространению коронавирусной инфекции соответствовали правовым актам, принятым в период борьбы с СОУШ-19 Президентом, Правительством, федеральными министерствами и ведомствами РФ5. И, тем не менее, в упомянутом выше основном организующем Указе исследователями были обнаружены отдельные юридические противоречия, ставящие под сомнение правовую силу этого Указа и других принятых НПА. В связи с этим Правительством РФ в начале июня 2020 г. было поручено Министерству юстиции РФ проанализировать практику применения НПА, принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции.
Представляет большой практический и теоретический интерес обобщить опыт генерирования мер и развития НПБ, обеспечивающих осуществление противодействия коронавирусной инфекции во всех регионах страны. Но это очень объемная задача, решение которой выходит за рамки настоящей статьи.
Цели настоящей статьи:
1) представить в систематизированном и обозримом виде меры противодействия распространению коронавирусной инфекции и обеспечивающие их правовые нормы, установленные основным Указом Мэра Москвы (Главы МГСЧС) «О введении режима повышенной готовности» в процессе всего периода совершенствования Указа;
2) проанализировать правовые недостатки Указа;
3) обобщить результаты деятельности МГСЧС по противодействию распространению коронавирусной инфекции.
В контексте поставленных целей необходимо сказать, что целесообразно рассмотреть в полном объеме осуществленный МГСЧС опыт генерирования мер и создания НПБ по противодействию коронавирусной инфекции, то есть все указы Мэра и постановления Правительства Москвы [2]. Но это очень объемная задача, которая может являться темой отдельных исследований.
Анализ первого НПА, принятого Мэром Москвы в части организации противодействия коронавирусной инфекции
Первым организующим и мобилизующим НПА города-региона Москвы, направленным на борьбу с СОУГО-19, явился упомянутом выше Указ. Данный подзаконный акт принят, как указано во вводной его части, в соответствии с ФЗ от 21 декабря 1994 г № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции. Указ включает в себя 9 пунктов, в первом из которых установлен юридический факт введения режима постоянной готовности на территории города-региона Москвы. Ниже конспективно изложены основные правовые положения, содержащиеся в других пунктах рассматриваемого Указа; они представлены в виде пяти абзацев.
Указ обязывает:
1) граждан, побывавших на территориях, на которых зарегистрированы случаи коронавирусной инфекции, обеспечить самоизоляцию на дому на 14 дней со дня возвращения в РФ — не посещать работу, учебу, минимизировать посещение общественных мест;
2) работодателей Москвы:
обеспечивать выполнение соответствующих профилактических мероприятий;
оказывать работникам содействие в обеспечении соблюдения режима самоизоляции на дому;
3) Департамент здравоохранения и соответствующие службы Правительства Москвы:
обеспечить оформление листков нетрудоспособности без посещения медицинских организаций для лиц, находящихся на самоизоляции;
организовать работу медицинских организаций с приоритетом оказания медицинской помощи на дому больным с респираторными симптомами, посещавшим территории (на которых зарегистрированы случаи коронавирусной инфекции) и пациентам в возрасте 60 +;
обеспечить готовность медицинских организаций к приему и оперативному оказанию медицинской помощи больным с респираторными симптомами, а также отбор биологического материала для анализов;
обеспечить проработку вопроса создания инфекционного корпуса с использованием быстровозводимых конструкций;
осуществлять круглосуточный контроль выполнения мероприятий по предупреждению завоза и распространения коронавирусной инфекции;
4) КЧС и ПБ Правительства Москвы: обеспечить (под руководством Мэра Москвы) координацию действий ОГВ Москвы, ОМС городских округов, поселений, а также организаций;
4 Организация и порядок функционирования МГСЧС регламентируются «Положением о МГЧС». Это Положение, согласованное с МЧС России, утверждено постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 2005 года № 715-ПП (с изменениями на 1 июня 2020 года).
5 Оперативные решения было предписано принимать функционирующему круглосуточно Штабу по мероприятиям предупреждения завоза и распространения коронавирусной инфекции; выработку мер поддержки городских предприятий -Оперативному штабу по экономическим вопросам.
5) Мэра Москвы — лично осуществлять контроль выполнения требований Указа.
Как следует из содержания рассматриваемого Указа, его нормы не являются всеобъемлющими и детализированными. Все они определяют первичные неотложные меры. Следует отметить, что принятие данного Указа состоялось 5 марта 2020 г. и предшествовало: 1) уточнению федеральным Законодателем 1 апреля 2020 г. понятия «чрезвычайная ситуация», указанного в ст. 1 ФЗ-68, дополнением словами «..., распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих,... »6; 2) постановлению Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417 «Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации». В Указе также используется термин «самоизоляция», который на момент принятия Указа не был закреплен законом РФ. Поэтому, по мнению отдельных юристов, введение данным Указом понятия «самоизоляция» не имеет правового основания. К тому же в Указе отсутствуют нормы регулирования поведения граждан и организаций города Москвы, отраженные в вышеупомянутых «Правилах поведения ...», при введенном РПГ. При всех своих недостатках (которые в юридическом толковании можно считать правовыми противоречиями) данный Указ положил начало ускоренному (оперативному) совершенствованию и развитию НПБ противодействия СОУГО-19. Как было сказано выше, в развитие данного Указа было принято более двух десятков Указов Мэра, более полутора десятка постановлений Правительства Москвы и его департаментов. Ниже конспективно рассмотрены основные направления и нормы развития рассмотренного Указа.
Развитие Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности»
В последующем начальный Указ Мэра Москвы, как уже говорилось во введении, претерпел существенные изменения. В его развитие, в соответствии с Законом города Москвы от 08 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы», были приняты следующие указы:
от 10 марта 2020 г. № 17-УМ; от 14 марта 2020 г. № 20-УМ; от 16 марта 2020 г. № 21-УМ; от 19 марта 2020 г. № 25-УМ; от 23 марта 2020 г. № 26-УМ; от 25 марта 2020 г. № 28-УМ; от 26 марта 2020 г № 31-УМ; от 27 марта 2020 г. № 33-УМ; от 29 марта 2020 г. № 34-УМ; от 31 марта 2020 г. № 35-УМ; от 2 апреля 2020 г. № 36-УМ; от 4 апреля 2020 г. № 39-УМ; от 9 апреля 2020 г. № 41-УМ; от 10 апреля 2020 г. № 42-УМ; от 18 апреля 2020 г. № 44-УМ; от 21 апреля 2020 г. № 47-УМ; от 28 апреля 2020 г. № 51-УМ; от 30 апреля 2020 г № 53-УМ; от 7 мая 2020 г. № 55-УМ; от 21 мая 2020 г № 59-УМ; от 27 мая 2020 г № 61-УМ;
от 4 июня 2020 г. № 66-УМ; от 8 июня 2020 г. № 69-УМ; от 15 июня 2020 г. № 72-УМ; от 22 июня 2020 г. № 74-УМ; от 28 сентября 2020 г № 92-УМ; от 6 октября 2020 г. № 97-УМ7.
После включения в Указ изменений, установленных перечисленными указами, он стал достаточно объемлющим подзаконным НПА, содержащим детализированные нормы регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением противодействия коронавирусной инфекции в режиме повышенной готовности в крупном мегаполисе. Полагаем, что читателю будет интересно ознакомиться с содержанием «усовершенствованного» Указа, сохранившего свое начальное наименование.
Ниже приведены в кратком конспективном виде правовые меры (нормы) противодействия COVID-19, установленные «усовершенствованным» Указом, текст которого введен в действие Указом Мэра Москвы от 27 мая 2020 г. № 61-УМ. Отдельные введенные нормы закреплены указами со смещенными датами их принятия.
Нормативные установления Указа Мэра Москвы от 27 мая 2020 г № 61-УМ
П. 1 повторяет п. 1 начального Указа (введение режима постоянной готовности).
П. 2 запрещает проведение в Москве массовых мероприятий.
П. 3. временно приостанавливает:
3.1-3.4. Проведение различных мероприятий с очным присутствием граждан, оказание соответствующих услуг, посещение гражданами объектов, предназначенных для проведения указанных мероприятий и оказания услуг.
С 21.03.2020 г. — посещение обучающимися образовательных учреждений (организаций). Обучение осуществляется с применением дистанционных образовательных технологий с целью обобщения и повторения ранее изученного материала (кроме учеников 9 и 11 классов).
С 28.03.2020 г— работу предприятий общественного питания (за исключением обслуживания на вынос, доставки заказов, работы столовых), различных салонов, бань и других подобных объектов.
3.5. Посещение гражданами городских кладбищ.
3.6. Проведение переустройства, перепланировки, ремонтных работ в жилом помещении в многоквартирном доме или ремонтных работ в нежилом помещении... (допускается проведение неотложных ремонтных работ).
П. 4 временно приостанавливает с 13 апреля 2020 г.:
4.1. Посещение гражданами объектов, на которых осуществляется деятельность организаций и ИП в
сферах образования, оказания услуг, услуг лизинга и др.
6 Данные изменения введены Федеральным законом от 1 апреля 2020 г № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
7 Перечисленные указы опубликованы на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы — www.mos.ru.
4.2. Оказание услуг по краткосрочной аренде автомобилей, услуг по перевозке пассажиров по заказу, за исключением услуг такси.
П. 5 юридически закрепляет требования к организации деятельности организаций и ИП, при осуществлении которой не был установлен запрет посещения гражданами объектов.
П. 6 устанавливает право организаций и ИП (при РПГ) не ограничивать осуществление своей деятельности на территории Москвы, за исключением случаев, установленных Указом и иными НПА РФ. При этом организации и ИП обеспечивают:
6.1. Соблюдение на объектах, на которых осуществляется деятельность, требований, установленных Указом (в том числе в части соблюдения социального дистанцирования и дезинфекции).
6.2. Принятие решений об установлении численности работников:
не подлежащих переводу на дистанционный режим работы;
подлежащих переводу на дистанционный режим работы.
6.3. Представление в электронном виде сведений о количестве работников, в отношении которых были приняты решения, указанные в подпункте 6.2.
П. 7 требует обеспечить работу дежурных групп по поддержанию санитарного режима в учреждениях дошкольного образования, учредителями которых являются органы власти Москвы.
П. 8 рекомендует гражданам воздержаться от посещения религиозных объектов.
П. 9 вводит требования по поведению граждан, посещавших территории, где зарегистрированы случаи новой коронавирусной инфекции, а также совместно с ними проживающих или контактировавших с данными гражданами:
повторяет меры, указанные в абзацах 1-3 начального Указа;
развивает меры по обеспечению изоляции и самоизоляции граждан, по использованию СИЗ органов дыхания при перемещении, на различных видах транспорта;
определяет меры по контролю выполнения гражданами требований индивидуальной и групповой защиты от коронавируса.
П. 10 с 26 марта 2020 г.
обязывает граждан в возрасте старше 65 лет, а также граждан имеющих заболевания, соблюдать режим самоизоляции;
определяет условия обеспечения режима самоизоляции;
определяет случаи неприменения режима самоизоляции;
обязывает:
1) Департамент здравоохранения обеспечить
оформление листков нетрудоспособности гражданам, находящимся в режиме самоизоляции;
2) Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры совместно с другими департаментами и службами Правительства Москвы...
обеспечить приостановление использования социальных карт граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции... (за исключением обучающихся, осуществляющих трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность в медицинских организациях, а также иную трудовую или добровольческую (волонтерскую) деятельность;
3) Департамент труда и социальной защиты населения обеспечить:
осуществление разовой адресной социальной помощи гражданам, соблюдающим режим самоизоляции;
оперативное взаимодействие с гражданами, соблюдающими режим самоизоляции, в том числе через горячую линию;
оказание гражданам, соблюдающим режим самоизоляции, возможных мер адресной социальной помощи;
совместно с Департаментом здравоохранения доставку гражданам, соблюдающим режим самоизоляции, лекарственных препаратов (по рецептам врачей);
4) Организации, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, услуги связи, обеспечить неприменение ответственности за несвоевременное исполнение гражданами, обязанными соблюдать режим самоизоляции, обязательств по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги и услуги связи, а также обеспечить продолжение предоставления соответствующих услуг и не осуществлять принудительное взыскание задолженности в указанный период;
5) Департамент образования и науки обеспечить
выдачу продуктовых наборов обучающимся, имеющим право на обеспечение бесплатным питанием. П. 11 обязывает всех работодателей Москвы: обеспечить измерение температуры тела работникам на рабочих местах с отстранением от работы лиц с повышенной температурой;
оказывать работникам содействие в соблюдении режима самоизоляции;
при поступлении официального запроса незамедлительно предоставлять информацию о всех контактах работников, заболевших от коронавирусной инфекции, провести дезинфекцию помещений;
не допускать на рабочее место и (или) территорию организации работников из числа граждан, указанных в пунктах 9.2 и 9.3, абзаце первом пункта 10.1 Указа, а также работников, в отношении которых приняты постановления санитарных врачей об изоляции;
перевести граждан, обязанных соблюдать режим самоизоляции, с их согласия на дистанционный режим работы или предоставить им ежегодный оплачиваемый отпуск.
П. 12.обязывает:
граждан соблюдать социальное дистанцирование, в том числе в общественных местах и общественном транспорте;
органы власти, организации и ИП, деятельность которых связана с совместным пребыванием граждан, обеспечить соблюдение гражданами (работниками) требований по использованию СИЗ органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки), социального
дистанцирования, специального режима допуска и нахождения в зданиях (помещениях в них);
граждан не покидать места проживания (пребывания) за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью, случаев следования к месту работы, ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, выгула домашних животных в целях прогулки и занятий физической культурой и спортом (указанные ограничения не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам ГО и ЧС и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе на противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности);
граждан с наличием коронавирусной инфекции и совместно проживающих с ними лиц в целях контроля за соблюдением режима самоизоляции (изоляции) на дому по назначению медицинских организаций государственной системы здравоохранения Москвы или в соответствии с постановлениями санитарных врачей применять технологии электронного мониторинга местоположения гражданина в порядке, установленном Департаментом информационных технологий;
с 22 апреля 2020 г. граждан с подозрением на наличие коронавирусной инфекции, а также граждан с проявлениями острой респираторной вирусной инфекции и других острых респираторных заболеваний и совместно проживающих с ними граждан соблюдать режим самоизоляции (изоляции) на дому.
П. 13 обязывает Департамент здравоохранения: обеспечить возможность оформления листков нетрудоспособности без посещения медицинских организаций для лиц, указанных в пункте 9 Указа;
организовать работу медицинских организаций с приоритетом оказания медицинской помощи на дому лихорадящим больным с респираторными симптомами, посещавшим территории, где зарегистрированы случаи коронавирусной инфекции, и пациентам в возрасте старше 60 лет;
обеспечить готовность медицинских организаций к приему и оказанию медицинской помощи больным с респираторными симптомами, проведение тестирования пациентов на наличие заражения коронавирусной инфекцией;
обеспечить совместно с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека изоляцию граждан с подтвержденным диагнозом коронавирусной инфекции;
разработать и утвердить регламенты об особенностях организации работы медицинских организаций в период действия РПГ;
организовать по назначению медицинских организаций государственной системы здравоохранения Москвы бесплатное предоставление гражданам с наличием коронавирусной инфекции и гражданам, привлеченным
к реализации мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции, противовирусных лекарственных препаратов.
П. 14. обязывает Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры:
обеспечить приостановление реализации проездных билетов водителями на наземном городском и автомобильном транспорте общего пользования в городском и пригородном сообщении;
с 22 апреля 2020 г. обеспечить урегулирование вопроса с проездными документами на транспорте города Москвы (приостановление, получение).
П. 15 обязывает органы власти, осуществляющие в Москве функции и полномочия учредителей образовательных организаций, осуществляющих спортивную подготовку, обеспечить принятие в установленном порядке решений о возможности свободного посещения с 21 марта 2020 г. занятий обучающимися по решению их родителей или иных законных представителей.
П. 16 обязывает заместителя Мэра Москвы обеспечить проработку вопроса создания инфекционного корпуса с использованием быстровозводимых конструкций.
П. 17 предписывает КЧС и ПБ под руководством Мэра Москвы обеспечить координацию действий ОГВ города Москвы, ОМС городских округов, поселений в городе Москве и организаций.
П. 18 предписывает заместителю Мэра Москвы по вопросам социального развития — председателю Штаба по мероприятиям по предупреждению завоза и распространения инфекции, вызванной коронавиру-сом в городе Москве:
перевести Штаб на круглосуточный режим работы до особого распоряжения;
ежедневно представлять Мэру Москвы доклад о ситуации с распространением коронавирусной инфекции (количестве заболевших, вновь выявленных случаях заражения);
Департаменту труда и социальной защиты населения представить предложения по оказанию мер дополнительной адресной поддержки граждан.
П. 19 предписывает Оперативному штабу по экономическим вопросам подготовить предложения по мерам поддержки предприятий, организаций и ИП, деятельность которых была ограничена в связи с введением РПГ. П. 20 устанавливает что:
распространение коронавирусной инфекции является в сложившихся условиях чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством, повлекшим введение РПГ на основе ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (это обстоятельство есть обстоятельство непреодолимой силы (форс-мажор));
сроки предоставления государственных услуг (осуществления функций), не оказанных в период действия режима РПГ, подлежит продлению на 30 календарных дней со дня прекращения РПГ, но не менее чем до 30 июня 2020 г., с учетом режима работы соответствующего ОИВ (учреждения);
сроки действия оплаченных проездных билетов, льготных документов для проезда в московском
городском транспорте подлежат продлению на 30 дней после прекращения действия РПГ;
с 1 апреля 2020 г. по 30 июня 2020 г. собственники помещений в многоквартирных домах освобождаются от уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;
возобновление с:
25 мая 2020 г. предоставления государственных и иных услуг в помещениях многофункциональных центров Москвы;
1 июня 2020 г работы спортивных объектов в целях проведения тренировок без участия зрителей с соблюдением требований, направленных на недопущение распространения коронавирусной инфекции;
1 июня 2020 г. работы объектов розничной торговли при обязательном соблюдении требований недопущения распространения коронавирусной инфекции;
1 июня 2020 г. работы городской системы велопрока-та при условии дезинфекции соответствующего оборудования и использования гражданами СИЗ рук (перчатки);
5 июня 2020 г. работы центров информирования по переселению в рамках Программы реновации жилищного фонда в городе Москве.
П. 21 устанавливает порядок осуществления региональных компенсационных выплат (за счет средств бюджета города Москвы) гражданам, потерявшим работу в связи с коронавирусом и признанным безработными (Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»).
П. 22 определяет порядок выплат стипендии за счет средств бюджета города Москвы гражданам, признанным безработными, направленным Службой занятости населения города Москвы на профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование и не переведенным в период РПГ на дистанционную форму обучения.
П. 23 устанавливает региональную компенсацию безработным гражданам и гражданам, признанным безработными, направленным Службой занятости населения города Москвы на профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование и переведенным на дистанционную форму обучения в связи с РПГ.
П. 24 устанавливает региональную компенсацию гражданам, которые завершили профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование по направлению Службы занятости города Москвы (после 5 марта 2020 г.), но не трудоустроились и были признаны безработными.
П. 25. рекомендует федеральным органам власти и ОМС, осуществляющим функции и полномочия учредителей средних профессиональных образовательных организаций, обеспечить принятие решений о временном приостановлении (с 21 марта по 14 июня 2020 г.) посещения обучающимися указанных организаций.
П. 26 устанавливает, что Мэр Москвы определяет порядок контроля за соблюдением предписаний и ограничений, действующих в РПГ, а также порядок обеспечения соблюдения предписаний и ограничений, в том числе мер по пресечению их нарушений.
П. 27 гласит, что контроль исполнения Указа осуществляет лично Мэр Москвы.
Из изложенного следует:
усовершенствованный Указ содержит в несколько раз больше пунктов, чем начальный, имеет 8 приложений, детализирующих выполнение принятых мер;
нормы и меры усовершенствованного Указа более детализированы;
практически все нормы начального Указа включены в усовершенствованный Указ;
как и в начальном Указе нормы усовершенствованного Указа в основном носят директивно-обязывающий характер.
Установленные рассматриваемым Указом меры по противодействию коронавирусной инфекции можно представить в виде следующей совокупности:
1) введение РПГ на территории г. Москвы;
2) введение и отмена ограничений в осуществлении деятельности организаций, ФОИВ, ОМС, действующих на территории г. Москвы;
3) введение требований к поведению граждан (введение пропускного режима, требований по обязательному применению СИЗ органов дыхания (маски) и рук (перчатки), проведению дезинфекции, измерению температуры тела граждан);
4) введение мер по выявлению граждан — носителей коронавирусной инфекции, установление требований по самоизоляции таких граждан и лиц, с ними проживающих;
5) организация медицинской помощи гражданам, заболевшим коронавирусной инфекцией;
6) дополнительное развертывание инфекционных стационаров, организация госпитализации заболевших;
7) осуществление масштабной закупки медицинского оборудования и организация производства средств индивидуальной защиты;
8) усиление лабораторной диагностики граждан с подозрением на коронавирусную инфекцию;
9) осуществление вакцинации граждан;
10) ужесточение режима работы лечебных учреждений;
11) привлечение к борьбе с коронавирусной инфекцией студентов и ординаторов медицинских учебных учреждений, а также добровольцев (волонтеров);
12) установление требований по самоизоляции граждан из групп повышенного риска, реализация особых мер защиты пожилых людей и граждан, страдающих хроническими заболеваниями;
13) установление требований по переводу школьников и студентов на обучение с применением дистанционных образовательных технологий;
14) установление режима удаленной работы работников организаций, учреждений и предприятий;
15) реализация мер социальной помощи и поддержки безработных граждан;
16) проведение дезинфекции в организациях, продолжающих функционировать в режиме РПГ, и сотрудников, обеспечивающих их функционирование;
17) осуществление контроля и надзора за ситуацией на потребительском рынке;
18) реализация мер, направленных на поддержку экономики (бизнеса);
19) организация работы «горячей линии» по оказанию социальных услуг;
20) осуществление оперативного информирования граждан о ситуации с распространением коронавирусной инфекции и применяемых мерах по противодействию коронавирусной инфекции;
21) реализация мер по контролю соблюдения режима РПГ.
Место рассматриваемого Указа в российском законодательстве
Рассматриваемый Указ, как отмечалось выше, принят в соответствии с ФЗ от 21 декабря 1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» — пп. «б» п. 2 ст. 4.1.
По целевому назначению и содержанию своих установлений (норм), Указ представляет собой НПА, регулирующий отношения, связанные с функционированием органов управления и сил РСЧС (относится к сфере ЗНТЧС). По юридической классификации — это подзаконный (по отношению к федеральному законодательству) правовой акт высшего органа государственной власти субъекта РФ. Следовательно, его положения и установления не должны противоречить (не соответствовать) федеральному законодательству.
Критика правовых аспектов Указа
1) На дату подписания рассматриваемого Указа (его начальной редакции от 5 марта 2020 г.) в определении понятия «чрезвычайная ситуация», данном в статье 1 указанного выше Федерального закона № 68-ФЗ, слова «распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих», отсутствовали. Идентифицировать распространение COVID-19 как опасного природного явления для Законодателя оказалось очень сомнительным, так как природа возникновения COVID-19 (искусственная она или естественная) не была установлена. Законодатель включил указанные выше слова в ст. 1 ФЗ-68 только 1 апреля 2020 г. Соответственно, постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. № 417 были утверждены «Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации». Неосновательная ссылка на закон, сделанная в Указе, была подмечена юристами [3-5], которые заявили, что и начальный Указ, и, соответственно, последующие его совершенствующие указы содержат противоречия, поэтому Указ не имеет юридической силы.
2) Указом введен ряд ограничений, нарушающих конституционные права и свободы граждан (ст. 27 Конституции РФ), в частности право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства [4]. Следует заметить, ограничение права на свободу передвижения граждан допускается в случаях, предусмо-
тренных ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
3) В федеральном законодательстве используемый в Указе термин «самоизоляция» не определен, в Указе же он используется (без определения).
3.1) Кстати, в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ (ГГСВ РФ) от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-19» дано определение термина «изоляция» (п. 2.3), под которым понимается нахождение человека в изолированном помещении, исключающем контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции. Отправить гражданина в изоляцию — полномочия ГГСВ РФ или его заместителя на основании мотивированного постановления при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (пп. 6 п. 1 ст. 51 ФЗ № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Граждане, не согласные с постановлением ГГСВ РФ, вправе обжаловать его в суде. Однако уже Указом Мэра Москвы от 14 марта 2020 г. № 20-УМ было установлено, что граждане, совместно проживающие с лицами, прибывшими из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой, а также граждане, в отношении которых приняты постановления санитарных врачей об изоляции, также обязаны обеспечить самоизоляцию на дому на срок, указанный в пункте 3 Указа, либо на срок, указанный в постановлениях санитарных врачей.
Таким образом, рассматриваемым Указом была введена обязанность соблюдать изоляцию не на основании принятого в условиях угрозы распространения инфекции постановления ГГСВ РФ (или его заместителя), а на основании Указа Мэра Москвы. С правовой точки зрения при введенном Указом Мэра Москвы (органом исполнительной власти субъекта РФ) РПГ не могут быть ограничены конституционные права и свободы гражданина, в частности вменена обязанность граждан соблюдать режим самоизоляции.
3.2) Относительно введенной Указом обязанности граждан старше 65 лет соблюдать режим самоизоляции. Обязать любого гражданина соблюдать изоляцию, как указывалось выше, можно только на основании постановления ГГСВ или его заместителя в связи с наличием заболевания у гражданина, распространение которого может повлечь угрозу здоровью и благополучию населения.
Указанные выше ограничения прав граждан в части свободы передвижения и изоляции допустимы при режиме чрезвычайной ситуации (РЧС), а также при карантине, но такой режим в Москве не вводился. Более обстоятельно с правовыми недостатками рассматриваемого Указа можно ознакомиться в источнике [5].
Необходимо заметить, что по поручению Правительства РФ Минюст и Минздрав России, а также Роспо-требнадзор провели анализ практики применения НПА, принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции [6]. В этом официальном источнике сказано, что: «По итогам заседания президиума
Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции, состоявшегося 1 июня 2020 года, Минюсту России, Минздраву России и Роспотребнадзору было дано поручение проанализировать практику применения нормативных правовых актов, принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, обратив особое внимание на положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан.
В результате проведенного исследования Минюст России считает, что меры, введенные на территории Российской Федерации (в том числе указы мэра Москвы и нормативные правовые акты Правительства Москвы), приняты в пределах компетенции соответствующих органов власти, безусловно, отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан, соразмерны угрозе распространения эпидемии на территории Российской Федерации».
По мнению авторов, в этом заключении Минюста России следовало бы заметить, что принятые меры основаны на рациональном понимании неотложности осуществления объективных жизненных потребностей граждан и общества, обусловливающих отсутствие в них признаков социальной и иной дискриминации конституционных прав граждан.
Состоялось также рассмотрение Конституционным Судом РФ от 25 декабря 2020 г № 49-П дела о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области.
Конституционный Суд постановил:
«Признать подпункт 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку установление этого положения по его конституционно значимому предназначению и сути было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную
(беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), вводимые им меры не носили характера абсолютного запрета, допуская возможность перемещения граждан при наличии уважительных обстоятельств, были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве».
Это постановление высшего судебного органа России подтверждает также (хотя и опосредованно) правомочность рассматриваемого Указа Мэра Москвы.
Заключительные обобщения
В Москве был своевременно учтен опыт крупных городов, столкнувшихся с COVID-19 раньше, чем Москва. Система принятых в городе-регионе Москве антикоронавирусных мер — одна из лучших в мировой практике противодействия пандемии, что подтверждено независимыми исследованиями международной консалтинговой компании BCG [7]. Руководство МГСЧС, введя РПГ, реализовало мягкое управление мероприятиями по противодействию коронавирусной инфекции. Это достигнуто путем [8, 9]:
а) раннего введения элементов карантинного режима, а именно изоляции (самоизоляции) на пике мировой пандемии8;
б) осуществления максимально возможного объема тестирования;
в) введения дополнительных мощностей стационарного лечения (к середине мая 2020 г. было дополнительно развернуто более 30 тысяч коек)9.
Действительно раннее введение элементов карантинного режима (временных ограничительных мер и самоизоляции), хотя оно и являлось определенным нарушением конституционных прав граждан, оказалось достаточно эффективной мерой предупреждения распространения инфекции. По числу произведенных тестов на корона-вирус Москва — один из мировых лидеров.
Масштабный объем тестирования в г. Москве, особенно на ранней стадии распространения коронавирусной инфекции, позволил10:
обеспечить раннее лечение и, следовательно, удерживать уровень смертности заболевших от коронави-руса на сравнительно низком уровне;
ввести обязательную самоизоляцию граждан-носителей коронавирусной инфекции и лиц, совместно с ними проживающих, и таким образом повысить защищенность населения от инфекции.
Следует отметить важность организации работы горячей линии по оказанию социальных услуг: покупки и доставки лекарств и продуктов, товаров первой необходимости, выгула домашних животных или доставки
8 Установление требований по самоизоляции граждан было осуществлено, когда число новых случаев заражения за сутки в Москве достигло более одной тысячи человек (в Нью-Йорке подобная мера была принята при числе заражённых более двух десятков тысяч человек - негативный результат).
9 Система здравоохранения Москвы имела (еще до пандемии) значительный резерв мощностей. Уже на первом этапе борьбы с коронавирусной инфекцией были предприняты экстренные меры по увеличению количества респираторных комплексов и аппаратов ИВЛ, по количеству которых Москва занимает одно из первых мест среди подобных городов мира.
10 По выявляемости коронавируса Москва занимает первое место среди регионов России: количество выполненных тестов на 100 тыс. жителей одно из самых высоких. Но по количеству госпитализаций и ковидных пневмоний на 100 тыс. населения Москва уступает значительному числу регионов.
корма для них; по оказанию социальными работниками и волонтерами различной помощи гражданам, находящимся на самоизоляции.
Указ существенно расширил способности системы здравоохранения по: адаптации методов управления в условиях пандемии; повышению эффективности системы отслеживания заражений; оперативному реагированию на выявленные заражения; повышению ответственности населения.
Без преувеличения можно сказать, что рассматриваемый Указ, как подзаконный региональный НПА, может быть опорным при разработке проектов региональных НПА, направленных на организацию и мобилизацию деятельности территориальных (да и функциональных) подсистем РСЧС по предупреждению и ликвидации биолого-социальных ЧС. Опыт Москвы, несомненно, явится предметом рассмотрения и использования мировым сообществом мер при организации противодействия различным пандемиям.
При всех положительных сторонах развития НПБ города-региона, в частности принятия рассмотренного Указа, обусловленного возникшей необходимостью оперативно противодействовать коронавирусной инфекции, следует отметить и недостатки развития указанной НПБ, начало которой было положено принятием рассматриваемого Указа Мэра Москвы. В этой связи следует сказать, что федеральный Законодатель только 1 апреля 2020 г. внес изменения в определение понятия «чрезвычайная
Литература
1. Костров А. В., Свентская Н. В. Коронавирус и единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, систематизация мер и нормативных правовых актов, принятых федеральными органами власти для защиты населения от коронавирусной инфекции (пандемии) // Технологии гражданской безопасности. 2020. № 4. С. 9-17.
2. Нормативные правовые акты, принятые Мэром и Правительством Москвы для реализации мер противодействия коронавирусной инфекции (пандемии) в период 20202021 гг. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Мэра Москвы. URL: https://www.mos.ru/city/projects/covid-19/ documents/ (дата обращения: 10.02.2021).
3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые аспекты реформирования системы государственного управления защитой населения и территорий при чрезвычайных ситуациях: уроки пандемии COVID-19 // Вестник университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2020. № 4. С. 130-142.
4. Пахомов М. В. (21 апреля 2020 г.) Правовая позиция по Указам Мэра Москвы относительно ограничений прав, связанных с коронавирусной инфекцией [Электронный ресурс] // Сайт коллегии адвокатов «Особое мнение». URL: https://kaom.ru/infocentr/novosti/pravovaya_pozitsiya_po_ ukazam_mera_moskvy_otnositelno_ogranicheniy_prav_ svyazannykh_s_koronavirusnoy/ (дата обращения: 10.02.2021).
Сведения об авторах
Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. науч.-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-код: 3101-5157.
Свентская Наталья Валерьевна: к. т. н., доц., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. науч.-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: s.w.natali@mail.ru SPIN-код: 8885-3651.
ситуация» (ст. 1 ФЗ-68). Он включил в указанное определение слова «..., распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих,...». Поэтому, Федеральный закон № 68-ФЗ не мог являться основанием для принятия Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 г № 12-УМ. Далее, рассматриваемый Указ ввел ограничения на права и свободы отдельных групп граждан (самоизоляция, применение пропускного режима при передвижении граждан по г. Москве, контроль местоположения граждан), которые для РПГ не закреплены федеральными законами, а поэтому эти ограничения формально юридически не являются правомочными.
Указ очень формально установил функции КЧС и ПБ Правительства Москвы в необычно складывающейся обстановке организации противодействия распространению коронавирусной инфекции.
Авторы полагают, что несмотря на указанные недостатки, настоящая статья будет полезной для специалистов и исследователей, занимающихся разработкой перспективных мер и НПБ, обеспечивающих эффективное функционирование региональных (территориальных) подсистем РСЧС в условиях возможных пандемий.
Авторы благодарят ведущего научного сотрудника 7 НИЦ ВНИИ ГОЧС доктора медицинских наук, профессора Александра Федоровича Хоруженко за сделанные замечания и рекомендации по данной статье.
5. Анализ законности указов Мэра г. Москвы о мерах против коро-навируса [Электронный ресурс] // Каталог Юридических Фирм — LAWFIRM.RU. URL: https://lawfirm.ru/comments/index. php?id=20809 (дата обращения: 10.02.2021).
6. Информация Минюста России от 5 июня 2020 г. «Минюст России завершил работу по анализу практики применения нормативных правовых актов, принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции» [Электронный ресурс] // URL: https://www.garant.ru/products/ ipo/prime/doc/74129629/ (дата обращения: 10.02.2021).
7. Соколова Е. Опыт Москвы в борьбе с коронавирусом признан одним из самых эффективных [Электронный ресурс] // Сайт газеты «Московский комсомолец». URL: https://www. mk.ru/moscow/2020/06/24/opyt-moskvy-v-borbe-s-koronavirusom-priznan-odnim-iz-samykh-effektivnykh.html (дата обращения: 10.02.2021).
8. Собянин С. Система мер противодействия распространению коронавируса. Ответы на вопросы [Электронный ресурс] // Сайт Сергея Собянина. URL: https://www.sobyanin.ru/ sistema-mer-protivodeistviya-covid-19 (дата обращения: 10.02.2021).
9. Заквасин А., Комарова Е. Запас прочности: каких результатов достигла Москва в борьбе с пандемией коронавируса [Электронный ресурс] // Сайт RT. URL: https://russian.rt.com/ russia/article/746575-moskva-koronavirus-borba/ (дата обращения: 10.02.2021).
Information about authors
Kostov Anatoly V.: PhD in Technical Sciences, Senior Researcher, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Researcher, Research Center. 7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: avk1933@yandex.ru SPIN-scientific: 3101-5157.
Sventskaya Natalya V.: PhD in Technical Sciences, Associate Professor, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Leading Researcher, Research Center. 7, Davydkovskaya st., Moscow, 121352, Russia. e-mail: s.w.natali@mail.ru SPIN-scientific: 8885-3651.
