CC BY
234
КОРЕННЫЕ НАРОДЫ И ПРАВО НАРОДОВ НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ Ф.Р. Ананидзе
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 11719.8, Москва, Россия
Право коренных народов на самоопределение является краеугольным камнем процесса их выживания, сохранения и развития как отдельных этносом и народов. Учитывая данное обстоятельство, автором статьи предпринята попытка провести анализ существующих при этом международно-правовых проблем и внести посильный вклад в дело изучения данного вопроса.
Идея права народов на самоопределение получила в современном мире широкое распространение: она декларирована в Международных пактах о правах человека 1966 года, содержится во многих декларациях генеральной Ассамблеи ООН, включая резолюцию 1514 (XV) от 24 октября 1970 года, документах межгосударственных и международных неправительственных организаций; к ней часто апеллируют в ходе этнических конфликтов и движения за независимость. Таким образом, пройдя более чем двухвековой путь, со времен эпохи европейского просвещения и Великой французской революции 1971 года, она обрела довольно высокий статус1.
В то же время право народов на самоопределение получает разное толкование и при его рассмотрении возникает множество вопросов о его теоретическом содержании и о возможностях его практического воплощения. Например, что такое «самоопределение народов»? Это «принцип» (как о нем говорится в Уставе ООН), то есть некое условие, или все-таки «право»? Или же как определить термин «народ»? Как совместить «право» одного «народа» с таким же «правом» другого «народа» (например, «право» компактно проживающей этнической группы с «правом» населения государства в целом)?
Проблема осложняется еще и тем, что среди юристов-международников нет единства в мнении по вышеуказанным вопросам. Некоторые полагают, что право народов на самоопределение является высшей императивной нормой международного права jus cogens (Тузмухамедов P., H.Gros Esprell, K.Rupesinghe), другие считают, что оно может признаваться только при определенных условиях и в увязке с другими правовыми нормами (J.Crawford, A.Cassese)2. Распространено также мнение о том, что самоопределение народов является не правовым, а политическим или моральным принципом. Многие полагают, что идея самоопределения народов не только не вписывается в правовые рамки из-за неопределенности связанных с ней дефиниций (прежде всего такого понятия, как «народ», но и провоцирует такие процессы, как сепаратизм и этнические конфликты, вступая тем самым в противоречие с целями Устава ООН (J.Verzijl, R. Emerson, N.Alazer, C.Eagleton. AS. Etzioni)3.
Опираясь на положения международно-правовых документов, трактующих право народов на самоопределение, можно заключить, что в минимальном варианте своего значения оно понимается как наличие у любого народа ряда возможностей и средств защитить себя от поглощения или ассимиляции другим народом, а в максимальном своем значении - до полной суверенной независимости и создания суверенного государства4.
Большинство специалистов придерживаются мнения, что в соответствии с нормами и принципами действующего международного права и сложившейся практикой право на «внешнее самоопределение» относится только к народам, находившимся в колониальной или иной иностранной зависимости или в условиях иностранной оккупации. Высказываются мнения, что в
1 См.: Грушкин Д.В. Право народов на самоопределение: история развития и воплощение идей// Сборник материалов научно-просветительского семинара «Право народов на самоопределение: идеология и практика». М. 1997. С.6.
2 См.: Cassese A. Self-determination of people: A legal reappraisal. Cambridge University Press. 1995. P.365.
1 См.: там же, С.15; см. также: Etzioni A The evils of self-determination// Foreign Policy. №89/ Winter 1992 - 1993. P.34, Pomerance M. Self-determination in Law and Practice. The new doctrine in the United Nations. The Hague. 1982. P.73.
4 Cm.: Nettheim G.Peoples and Populations - Indegenons peoples and the Right of Peoples//Crawford J.The Rights of Peoples. Clarendon Press. Oxford. 1988. P.l 18.
иных случаях «внешнее» самоопределение (сецессия) может считаться законной, если власти государства делают невозможным «внутреннее» самоопределение, то есть допускают массовое нарушение прав человека, или систематическую дискриминацию, и если нет иного способа изменить сложившееся положение. Все более распространяется мнение, что в плане практической реализации данного права ударение должно переноситься с «внешнего» на «внутреннее» самоопределение, то есть на строительство демократических институтов и механизмов коллективного представительства (федерализм, автономия и т.п.), позволяющих всем членам общества и всем этническим группам и народам эффективно участвовать в управлении и распределении ресурсов1.
Таким образом, проводя анализ проблемных вопросов права коренных народов на самоопределение, объективно сталкиваемся с множеством нерешенных проблем как на уровне теории, так и на уровне практики.
Начнем с того, что подавляющее большинство коренных народов находится в положении «внутренней колониальной ситуации», а иной раз имеют статус «внутренних зависимых народов»2. Значит для реализации этими народами своего права на самоопределение, исходя из вышесказанного, больше подходит вариант «внешнего» самоопределения. Однако следует также подчеркнуть, что когда возникает необходимость «внешнего» самоопределения, оно не может быть реализовано без ограничения или нарушения других ценностей действующего международного права, в частности, такй^_императивных принципов современного международного права, как территориальная целостность государств и нерушимость государственных границ3. И когда на практике возникает такой вопрос, или иначе говоря, существует альтернатива, то, само собой разумеется, предпочтение отдается ценностям и авторитету императивности нами подчеркнутых принципов.
Возникает также достаточно непростой вопрос: а каково соотношение между такими институтами (понятиями), как народ, самоопределение (независимость, суверенитет) и правительство (государство)? Поскольку во многих международно-правовых документах с согласия правительств национальных государств употребляется термин «народ» и часто на него делаются ссылки, то можно утверждать, что правительства - это полномочные представители своих народов, что они действуют в роли полномочных представителей народов. В принципе!^ идеале так и должно быть: государства (правительства) должны представлять легитимные права народов, а не свое собственное представление государственных интересов. Этим подчеркиваются основания действительности позиций и конкретной деятельности государств. С этой точки зрения именно легитимные права народов, а не потенциально сомнительная легитимность правительств делает целенаправленными и рациональными документы, обеспечивающие защиту прав человека в целом, и право народов на самоопределение в частности. Значит, правительство (государство) является искусственным, производным звеном в цепочке: народ - самоопределение - государство4.
Но этот аргумент подрывается реалиями взаимоотношений государства - общества по всему миру, т.е. предположение о соответствии государства и общества грубо искажено во многих случаях и это даже тогда, когда в государстве не существуют разные расы и этнические группы. На вопрос: каково положение в этом отношении в тех государствах, где общегосударственный коллектив все-таки многонационален и состоит из людей разных рас, национальностей и с разными вероисповеданиями очень трудно ответить. Отсюда положение коренных народов во многих случаях в некотором отношении даже экстремально, поскольку они фактически находятся на периферии общественных и общегосударственных отношений при любом правительстве.
Несмотря на некоторую противоречивость положений международно-правовых документов, в которых закреплено право народов на самоопределение, можно сделать утверждение о том , что «все народы», т.е. и коренные народы в том числе, имеют право на самоопределение. Однако сразу возникает следующий, довольно сложный и недвусмысленный вопрос: а являются ли коренные народы «народами»? Здесь тоже существует некоторая неясность. Но если будем исходить из того, что в целом термин «народ» включает в себя ряд основополагающих элементов (язык, культура,
1 См.: Блищенко И.П. Содержание права на самоопределение// Сборник материалов научно-просветительского семинара «Право народов на самоопределение, идеология и практика». М., 1997. С. 41 - 52.
2 См.: Nettheim G. Ibid. PP. 118-119.
3 См.: Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов. Международноправовой анализ. М. 1997. С. 137.
1 См.: Абашидзе А.Х. Ананидзе Ф.Р Указ. Соч. с. 137-138.
религия, обычаи, традиции), которые, взятые вместе, образуют четкое определение людей, то можно твердо сказать, что коренные народы полностью отвечают этим параметрам. Сюда следует обязательно добавить также некоторые субъективные элементы, такие как степень сплоченности и чувство самобытности для определенной группы1.
Специальный докладчик ООН Кристеску в своем исследовании по проблемам права на самоопределение предложил следующее определение: «термин «народ» означает социальное объединение, которое обладает ясной обособленностью и собственными'Характеристиками. Это означает взаимосвязь с территорией, даже если народ, о котором идет речь, неправомерно изгнан с нее или искусственно заменен другим населением»2. Значит, согласно этим критериям, группа людей квалифицируется как «народ» на основе его осознанного права на самоопределение, с одной стороны, а это право придается данной группе на основе ее определения как «народа»3, с другой стороны, т.е. получается определенный круговорот, или круговое обоснование. Но, тем не менее, коренные народы, как представляется, отвечают всем критериям определения термина народ.
Однако по презумпции Рабочей группы по коренным народам4 пришлось, как говорится, избегать использования термина «народы». Аналогичным образом и исследование Мартинеса Кобо (специального докладчика вышеупомянутой Рабочей группы) было опубликовано под названием «Исследование проблем дискриминации в отношении коренных групп населения». Правда, Рабочая группа в последующем свои исследования, в частности в 1992 году (специальный докладчик г-жа Эрика - Ирен А. Даес), опубликовала доклад под названием «Дискриминация в отношении коренных народов»5. Также, как в проекте Декларации о правах коренных народов 1994 года, так и в Конвенции МОТ № 169 опять присутствует термин «коренные народы», а не «коренные группы населения». Правда, в Конвенции №169 сразу делается оговорка, которая сводится к тому, что «использование термина «народы» здесь не рассматривается как несущее какой-либо смысл в отношении прав, могущих заключаться в этом термине в соответствии с международным правом (ст:1.3)6. Значит это простое нововведение в терминологию, и не более того, с первого взгляда. Но даже если дело в простой терминологии, то в том что, что Конвенция МОТ № 169 коренные народы рассматривает «народами» - уже что-то есть. Следует подчеркнуть, что проект Декларации о правах коренных народов 1994 года оказался более прогрессивным в этом отношении так, как вышеупомянутая оговорка полностью отсутствует в ней.
Кроме того, в 1974 году Подкомиссия приняла решение об еще одном исследовании, которое было проведено Гектором Грос Эспелем и опубликовано в 1980 году под названием «Право на самоопределение. Выполнение резолюций Организации Объединенных Наций»7. Грос Эспель ссылался не только на организационные документы, подтверждающие, что право на самоопределение принадлежит «народам, находящимся под колониальным и враждебным господством» исходящим из «внешнего» источника. Однако проблема сохранения «территориальной целостности» оказалась и превалирующим аргументом для него и его исследования. Исходя из вышеприведенного, право колонизированного (зависимого) народа на самоопределение, как мы уже отметили раньше, допускает возможность сепарации до полной независимости. Однако, ответ на такой неоднозначный вопрос - какая нация примет на себя риск расчленения своей собственной территории? - пока еще неизвестен.
Анализ Г рос Эспеля и материалы, на которых он базировался, справедливо были подвергнуты сомнению. При этом основным объектом критики были представлены те искажения, которые проявились при сопоставлении им резолюций Генеральной Ассамблеи, с одной стороны, и правовой основы права народов на самоопределение в Уставе ООН и Международных Пактах, с
1 См.: Heintze H.J. Volkerrecht und Indegenons Peoples. Salzburg. 1990 PP.44-46.
2 Cm.: Cristescu A. The Right to Self-Determination, Historical and Current Development on the Basis of United Nations Instruments. N.Y. UN. 1994 E.80.XIV.3. §279.
1 Cm.: Makinson D. Rights of Peoples: Points of View of a Logician// Crawford J. The rights of peoples. Clarendon Press. Oxford.1988. P. 75.
4 Рабочая группа по коренным народам была организована по инициативе ЭКОСОС в 1982 году из пяти членов Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Рабочая группа уполномочена «следить за изменениями в области поощрения и защиты прав человека и основных свобод коренного населения» и «уделять особое внимание разработке норм, касающихся прав коренного населения».
5 См.: UN Documents: E/CN.4/Sub.2/1992/33 20 August 1992.
6 См.: Статус многочисленных народов России. Правовые акты и документы. М. 1994. С. 53.
7 См.: UN Documents: E/CN.4/Sub.2/405 / Rev. 1.
другой. Самоопределение, как утверждает Грос Эспель - это процесс, а не конкретный результат такого процесса. Поскольку ООН делает акцент в пользу независимости, как единственного надлежащего результата процесса при классической колониальной ситуации, то принимается единственно логически верный сдвиг против самого процесса в других ситуациях, когда результат процесса в форме независимости просто неприемлем1.
Однако, как представляется ,изучая проблемы самоопределения, в данном случае проблему самоопределения коренных народов, ее мы должны рассмотреть с разных точек зрения в зависимости от интерпретации содержания его понятия и подхода к его рассмотрению, оставляя место для многочисленных и промежуточных позиций и вариантов, начиная от толкования понятия самоопределения в качестве простого участия в принятии решений, касающихся их статуса в стране, где проживает коренной народ, до мер по самоуправлению, устанавливающих различные формы автономии внутри государства.2 Данный вопрос имеет индивидуальные и коллективные аспекты, внутреннее и внешнее значение, начиная от достоинства отдельных лиц, автономии в различных формах и кончая созданием независимого государства.
В отношении последнего можно сказать следующее: на основе международно-правовых документов любой народ (включая коренные), осуществляя свое неотъемлемое право на самоопределение, может выбрать помимо независимости целый ряд возможных вариантов решения проблемы, включая федеральное соглашение и федеральное устройство, региональную автономию и самоуправление или полную интеграцию. Как видно выбор не очень большой, но он все-таки есть, есть что выбирать. Интерпретируя данное положение, можно сказать, что требования коренных народов, особенно «анклавных» народов, на самоопределение разрешимы только в том случае, если они отвергают независимость, или отказываются от нее как одного из вариантов самоопределения. Справедливости ради следует подчеркнуть, что иной раз и такой выбор ограничен для коренных народов,3 если внимательно посмотреть как данная проблема решается на практике, т.е. мы имеем дело с т.н. двойным стандартом решения проблемы. Проблемы двойного стандарта в праве наций на самоопределение освещены во многих исследованиях.4
Ситуацию здесь особо осложняет и то, что некоторые коренные народы не желают отказаться от варианта независимости. Конфедерация шести наций Кроки (Канада), например, все еще настаивает на праве своего народа при перемещении пользоваться своими собственными паспортами.5 Но возможно ли выделить объективный критерий для определения какие народы располагают всем спектром вариантов самоопределения, а какие нет?
Клайнбель и Томпсон нашли ответ на заданный вопрос в статье 1 Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств, в которой даны основные критерии для „ определения государства, в принципе для его создания: постоянное население, определенная территория, эффективное правительство и способность вступать в отношения с другими государствами.6 Следовательно, народ, который потенциально соответствует данным критериям, может создать государство, имеет право на самоопределение, включая выбор независимости, а народ, не имеющий таких признаков, тоже имеет право на самоопределение, но не выходящее за пределы автономии в рамках другой нации, другого народа, государства. Так что мы опять возвращаемся к принципам и критериям т.н. политики или системы двойных стандартов.
Ясно одно, что в этом вопросе большую часть работы еще предстоит сделать. И то, что право на самоопределение принадлежит «всем народам», а не только «тем» или «иным», является аксиомой, исходя хотя бы из общих принципов действующего международного права (равноправие, права справедливости и т.п.). Следовательно наиболее вероятным является суждение
о том, что право на самоопределение принадлежит всем народам, в том числе и коренным народам.
' Cm.: Romerance M., Self-Determination in Law and Practice. The New Doctrine of the United Nations . The Hague. 1982.P.221.
2 Cm.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1982/33. P. 15.
3 Cm.: Garth Nettheim ... Ibid ... P. 119.
4 Cm.Jacobson J. Notes on self-determination// New Politics: A journal of social thought. Vol. IV Summer 1992 № 1; Etzioni A. The evils of self-determination // Foreign policy №89. Winter 1992-1993; Pomerance M. Self-determination in law and practice: The new doctrine in the United Nations.The Hague. 1982; Cassese A. Self-determination of people: A legal repraisal. Cambridge University Press. 1995.
5 Cm.: Garth Nettheim ... Ibid ... P. 120
6 Cm.: Clinebell J.H. and Thomson J.. Sovereignty and Self-Determination: The Rights of Native Americans under International Law. Washington (1978). 27. Buffalo. LR. 669.
А если основными критериями права народов на самоопределение берем все-таки вышеуказанные
4 пункта, выделенных Клейнбелем и Томпсоном, то и здесь невооруженным глазом можно увидеть, что большое количество коренных народов полностью отвечают данным критериям (если, конечно, будем считать, что свои исконные земли коренных народов принадлежат им же).
Но, давайте еще раз вернемся к положениям вышеупомянутых международно-правовых документов (Устав ООН и Пакты о правах человека и другие), и вспомним когда, в какое время они были разработаны и приняты. Да, именно тогда можно было понять истинную сущность принципа самоопределения в классическом своем понимании, он и утвердился в международном праве и стал одним из основных принципов современного международного права. Но вместе с ним появились и другие принципы международного права, в частности, принципы неприкосновенности, нерушимости государственных границ, государственной территории и неделимости государственной территории и т.п., которые тоже являются основополагающими принципами современного международного права и по своему содержанию, значению и важности отнюдь не уступают принципу самоопределения. Отсюда, если самоопределение того или иного народа означает отделение (сепарацию) и создание национального государства, т.е. если принцип самоопределения трактуется в его абсолютном понимании, то получится, что эти принципы противоречат друг другу, иными словами являются взаимоисключающими.
Однако, как представляется, здесь мы сталкиваемся не с противоречивостью отдельных принципов международного права между собой, а имеем дело с их синтезом в определенном смысле, т.е. они не взаимоисключают, а взаимодополняют друг друга.
Но, с другой стороны, решение вышеперечисленных проблем, как мы полагаем, по позитивному направлению продвинется только в том случае, если коренным народам будет обеспечено признание со стороны национальных государств определенного политического статуса. Однако данная проблема не простая и не просто ее решить. Ведь не зря ряд коренных народов «пожаловались на то, что их статус коренного народа не был официально признан правительствами, и отметили, что в их отношении ведется политика ассимиляции, в том числе и с помощью силы».1 Бывает и по другому: государства проводят определенные законодательные мероприятия, создающие иллюзию самоопределения, но фактически они представляют собой лишь иные пути навязывания коренным народам воли господствующего общества.2
Честно говоря, такая политика проводится далеко не во всех государствах без исключения, в которых живут коренные народы, но поскольку проблема существует и кое-где политика ассимиляции в отношении аборигенов все-таки проводится, и тем более раз она включена в повестку дня самими жертвами данного преступления, то следует подчеркнуть, что правительства национальных государств являются главным источником нынешней угрозы коренным народам. Но, они также являются и потенциальным источником позитивных мер, направленных на устранение этой угрозы.3 СледовательноУвыживание некоторых общин коренных народов и благосостояние других во многом, иной раз даже всецело\^ависело и зависит от радикального изменения государственной политики и практики в отношении этих народов.
Думается, для решения проблемы самоопределения коренных народов вариант или модель самоопределения без сепарацииуили ^сак иногда говорят, внутригосударственное определение4 приемлем как для коренных народов, так и для национальных государств. Как справедливо пишет профессор Блишенко И.П. «... под самоопределением нельзя понимать только политическую независимость. В подавляющем большинстве случаев политическая независимость не решает проблемы, стоящие перед народом или нацией»5. Стало быть, готовых рецептов для решения множества вопросов и проблем, связанных с институтом самоопределения коренных народов не существует, но предлагаемая модель «внутригосударственного самоопределения», как представляется, является одним из вариантов решения проблемы.
Из чего исходит автор? Начнем с того, что данный подход в определенном смысле сбалансированный, так как он предусматривает интересы как конкретного коренного народа, так и
1 См.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1992/33. Р.28; см. также: UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1983/22. P.10.
2 См.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1982/33. P. 16.
’ См.: Коренное население, глобальное стремление к справедливости. //Доклад для НКМТВ. М. 1988 . С. 126.
4 См.: Грушкин Д.В. Право народов на самоопределение: история развития и воплощения идеи// Сборник
материалов научно- просветительского семинара «Право народов на самоопределение: идеология и пракгика».М. 1997 С. 27-29.
5 См.: Блишенко И.П. Автономия и международное право.//МЖМП. М. 1998 № 1 (29). С. 4 70
конкретного государства, отсюда, он и более реальный. Но при этом, модель самоопределения коренных народов без сепарации убез существования конкретных гарантий (международного договора, федерального договора, конституции, законов конкретного государства) и гарантов (любое другое государство, группа государств, ООН, Совет Европы, ОАЕ, ОАГ, СНГ и т.п.) просто немыслима, т.е. нужен постоянный и четкий контроль в этом отношении.1
Поскольку мы уже упомянули о федеральном договоре, считаем уместным и несколько слов сказать и о таком понятии как самоуправление. Общеизвестно, что федеральное устройство подразумевает институт самоуправления в виде автономии в рамках федерации (отдельный штат, республика, кантон, земля, провинция, область, округ). Н<£ само самоуправление, как представляется, помимо вышеприведенного предполагает и следующие варианты: 1)
самоуправляющаяся территория; 2) местное правительство в широком смысле (например, в Гренландии); 3) местное правительство в узком смысле (например, деревенские советы). Отсюда, само понятие самоуправления, как видно, шире, нежели федеральное устройство и больше отвечает требованиям и чаяниям коренных народов.
Касаясь проблем самоуправления коренных народов следует поставить на повестку дня и следующий вопрос: возможно ли самоуправление без земельной основы, исходя хотя бы из того, что требование о правах на землю находится в центре требований коренных народов на национальном и международном уровнях? Чтобы ответить на поставленный вопрос, следует, прежде всего, определиться какой вид самоуправления мы имеем в виду. Если это самоуправление имеет форму национально-территориальной автономии (республика, область, штат, земля и т.п.), то земля (конкретная территория) здесь имеет первостепенную значимость. Но существуют и культурные автономии. Как быть в таком случае? В принципе для культурной автономии земля (территория) и не нужна, но поскольку и культурная, и религиозная жизнь коренных народов, и вообще их существование, в целом связаны с родной землей, другими словами она является для коренных народов основным и ключевым звеном всего их существования, то они, как представляется, являются исключением в этом отношении. Стало быть, земля имеет для коренных народов первостепенное значение при любых формах самоуправления. Однако их права на землю получили относительно ограниченное международно-правовое признание. Как говорится в статье
11 Конвенции МОТ № 107 1957 года уза ними «признается право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в их исконном владении земли»2. Но это все же таки не полное «право», а всего лишь только средство для получения таких «прав»3.
Самоопределение в масштабах национального государства является приемлемой формой и потому, что у коренных народов, помимо своей экономической базы и территории, есть также свои традиционные органы управления,4 определенный опыт в этом отношении, что является немаловажным фактором. Кроме того, несмотря на то, что большое количество коренных народов настроены на получение полной независимости, предлагаемая нами форма (вариант) самоопределения в виде самоуправления (автономии), если это будет действительно реальная автономия, скорее всего полностью удовлетворит требования аборигенов.
Ставится вопрос: в конечном счете для чего нужно самоопределение коренным народам? Каков его объем? Что под ним подразумевается? Для полного и наиболее квалифицированного ответа на этот недвусмысленный вопрос еще раз процитируем слова проф. И.П.Блищенко: «...Под самоопределением нельзя понимать только политическую независимость... Самоопределение - это право на развитие каждого народа или нации (право коренных народов в том числе) (курсив автора Ф.Р.А.), право устроить свою судьбу так, как они этого хотят... в форме автономии с особым статусом... Осуществляя свое право на самоопределение, любой народ или нация (коренные народов в том числе) (курсив автора Ф.Р.А.) обязаны осуществлять это право только на основе общепризнанных норм и принципов международного права...»5.
1 См.: Ананидзе Ф.Р. Международно-правовые проблемы защиты прав коренных народов// Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1996. С. 80.
2 См.: Конвенция о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах 1957 года (Конвенция МОТ № 107)// Коренное население.Глобальное стремление к справедливости. Доклад лоя НКМГВ.М. 1988.С. 192.Приложение I.
1 См.: Lucas Е. Towards an International Declaration on Land Rights. 1984. 33. ICJ Review 61.
4 Cm.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1983/22, P. 10
5 См.: Блищенко И.П. Автономия и международное правво // МЖМП. М. 1998. № 1(29). С. 4.
Стало быть право на самоопределение коренным народам в конечном счете нужно для сохранения и развития своей самобытности и самостоятельности, включая культуру, религию, язык и т.п. Отсюда, подлинное самоуправление в форме автономии, как представляется, является главной опорой в процессе выживания, сохранения и развития коренных народов. Важно при этом подчеркнуть, что вопросы автономии и самоуправления находятся в очень тесной взаимосвязи с другими вопросами, в частности, с культурными, религиозными и социально-экономическими правами коренных народов.1
Остается только одно и наверно самое главное: каковы фактические возможности коренных народов для осуществления -реализации права на самоуправление (автономию)? Если посмотреть, как данная проблема решается в практике конкретных государств, то можно обнаружить определенную пестроту в этом отношении. В одних государствах проводится политика расширения конкретных прав коренных народов (РФ, Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция), но существует и противоположное: в отдельных государствах право на автономию и самоуправление за коренными народами вообще не признается, а наоборот применяется политика и законы, направленные на ослабление коренных народов в качестве четко выраженных политических, национальных, этнических, расовых или религиозных групп2 Представители таких коренных народов считают, что именно отсутствие у них права самим решать свои собственные дела является причиной трагического разрыва в экономическом, социальном и культурном положении по сравнению с общегосударственным коллективом.3 Отсюда, автономия или любая другая форма самоуправления к конкретным позитивным и реальным результатам никогда не приведут, если не будут осуществлены реальные изменения в юридическом и политическом статусе коренных народов.4
Исходя из вышеприведенного юридических системах, законодательных актах, конституциях государств, в которых проживают коренные народы, необходимо закрепить все те права, которые принадлежат коренным народам в силу международного права (право на самоопределение, самоуправление, автономию, на землю, культурные и религиозные права, право на развитие и т.п.), при этом делая особый упор на принципы самоуправления, что неплохо сделано, в частности, в Законе РФ «Основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе коренных малочисленных народов» от 18 июня 1993 года, и в Законе РФ «О национально-культурной автономии» от 22 мая 1996 года5 и т.п.
Следует подчеркнуть, что в отдельных государствах уже осознали необходимость серьезного изучения проблем самоуправления. Например, в Канаде самоуправление уже рассматривается как важное звено федеративного устройства государства.6 Например, большинство резерваций провинции Онтарио имеют свою полицию^на территории резервации у нее права те же, что и у провинциальной полиции, а вне резервации более ограничены. Также в ряде провинций судебная власть тоже частично делегирована общине. А именно - в той части, которая затрагивает назначение наказаний. Это значит, что после того, как судом присяжных вынесен обвинительный приговор, меру наказания определяет общинаГ или судья по предложению общины. Помимо этого в некоторых резервациях Канады есть свои мировые судьи. Также широко практикуются в стране заключение между федеральным правительством и коренными народами соглашения о самоуправлении (Self-Government Agreement), которые охватывают все жизненные сферы, кроме оборонной и финансовой политики.7
В Австралии при исследовании и обсуждении этих вопросов вообще избегали употребление термина Самоуправления. Центральные власти термину «самоуправление» предпочитали термин «self-management», и когда этот термин употреблялся в законодательстве, он подразумевал по крайней мере права типа местного правительства. Ситуация более-менее изменилась в последние
1 См.: Ананидзе Ф.Р. Международно-правовые проблемы защиты прав коренных народов//Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1996. С.82.
2 См.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1983/22. Р.10
5 См.: UN Documents Ibid. PP. 10 and 14.
4 См.: Коренное население: Глобальное стремление к справедливости.// Доклад для НКМГВ. М. 1988 С. 129.
5 См.: Закон РФ «О национально -культурной автономии» от 22 мая 1996 года// «Российская газета» от 25 июня 1996 года.
6 См.: Hawles D.C. Aboriginal Self-Governement: What does it mean?// Discussion Paper. Institute of Intergovernmental Relations Queens University. Kingston. 1985.PP. 93-105.
7 См подробно: Кайдо К Правовое положение и организации коренных народов Канады Таллин. 1996. С.7-8
годы, когда аборигены получили чуть больше прав, что выражается в расширении прав органов самоуправления аборигенов: это земельные советы на Северной территории, в Южной Австралии и Новом Южном Уэльсе, Советы аборигенов Квинсленда, островные советы, Промышленный совет аборигенов и Промышленный совет островов и Советы общин Западной Австралии. Более того, существует Комиссия по развитию аборигенов и несколько других организаций, которые занимаются предоставлением юридических, медицинских и иных услуг.' Эти организации в подавляющем своем большинстве контролируются аборигенами.
Примерно в таком же положении (кое-где в лучшем, кое-где в худшем) находятся коренные народы во многих других странах. Например, в Бразилии до принятия в октябре 1988 года новой конституции страны индейцы характеризовались как «относительно неправоспособные», им обеспечивались те права, которые предоставляются несовершеннолетним; в Индонезии коренное население официально квалифицируется как «изолированное и враждебное» или «изолированное и отсталое»; в США коренные народы считаются «внутренними зависимыми нациями» и т.п.2
В целом, политика и практическая деятельность большинства стран в отношении коренных народов основывается на юридических нормах, предусматривающих их защиту и постепенную интеграцию, т.е. ассимиляцию в общественной коллектив, что, как представляется, абсолютно неприемлемо для коренных народов. В создавшейся ситуации выход только один: реальное предоставление коренным народам равного статуса по сравнению с другими членами общегосударственного коллектива решило бы проблему в определенном смысле. Имея такой статус, они будут иметь реальные возможности участвовать в жизни государства (политической, экономической, социальной, культурной и т.п.) через институт самоуправления.
Словом, правительства должны изменить стереотип патернализма, отказаться от программы «интеграции» - ассимиляции, которому должно, наверно, последовать и проведение других позитивных мер и мероприятий, в частности:
1) правительства должны признать тот факт, что коренные народы исконно заселяли свои земли и владели ими;
2) они также должны признать и то, что заселение и оккупация земель коренных народов причинили последним непоправимый ущерб в экономическом, культурном, социально-политическом и даже экологическом плане;
3) правительства должны информировать общественность о нынешнем положении коренных народов;
4) правительства должны всячески поощрять уважение к ценностям, обычаям, традициям и в целом образу жизни коренных народов.
5) только в таких минимально благоприятных условиях можно уже говорить о подлинном самоуправлении коренных народов работать эффективно.
Касаясь проблем самоуправления следует учесть также и следующий фактор: в принципе коренные народы в состоянии сами говорить о своих проблемах от своего имени, однако довольно часто их интересы представляют определенные должностные лица министры, инспекторы, международные чиновники и т.п. или т.н. «эксперты». Также нередко вместо консультаций с ними правительственные учреждения предпочитают обращаться за советами к экспертам и консультантам, не принадлежащим самим коренным народам, или к специально подобранным лицам из числа коренных народов.3 А такое пренебрежение права аборигенов самим говорить от своего имени, самим решать свои собственные проблемы, не учитывая даже их опыта участвовать в решении подобных вопросов, лишь способствует утверждению в общественном сознании ошибочного мнения о том, что коренные народы неспособны управлять своими собственными делами. Более того, правительства тем самым допускают существование негативного стереотипного представления о политических и экономических системах коренных народов и даже не пытаются его изменить, что находится в прямом противоречии с положениями Конвенций МОТ 107 и 169 и проект Декларации прав коренных народов 1994 года.
Предполагается, что пока у общественности и в правительственных учреждениях будет преобладать такой стереотип, вряд ли заработают институты самоуправления по настоящему, вряд ли можно будет рассчитывать на эффективное осуществление политики социальной и
' См.: Aboriginal and Torres Strait Islenders//Queensland Reserves and Communities Self-management. Act 1983 (CtR).
2 См.: Коренное население: Глобальное стремление к справедливости// Доклад для НКМГВ. М. 1988 . С. 127.
3 См.: Коренное население: Глобальное стремление к справедливости//Доклад для НКМГВ. М.. 1988 . С. 128.
национальной справедливости. В любом случае успех практического осуществления правительственной программы, будь то самая совершенная и современная, зависит и будет зависеть от того, будет ли национальное большинство или доминирующая нация в государстве считать, что в отношении коренного народа допускается несправедливость, эксплуатация, что их права ущемляются или игнорируются. Необходимо также учесть что национальные государства признали за коренными народами право самим определять свой образ жизни, самим определить и установить пределы самоуправления, его институты исходят из своих обычаев, привычек, традиций, религии и выбирать своих полномочных представителей в представительные органы любого уровня.
К вышесказанному следует также добавить, что проблемы самоопределения коренных народов, исходя из реальной ситуации и положения, в конечном счете сводятся к проблемам развития их отличительных характеристик в рамках суверенных государств, конечно, с учетом нынешних тенденций развития мирового сообщества.
Здесь же особо следует подчеркнуть, что право на развитие, в целом, находится в очень тесной взаимосвязи с положениями международно-правовых документов по коренным народам (в частности, с Конвенциями МОТ 107 и 169, а также с проектом Декларации 1994 года). Кроме того, право на развитие коренных народов всегда являлось предметом дискуссии и обсуждения Рабочей группы по коренным народам.1 Рабочая группа по коренным народам всегда была единодушна в том, что право на развитие для выживания и сохранения самих коренных народов как отдельных этносов со своими характеристиками имело и имеет архиважное значение, ибо отрицание права на развитие своей культуры, своего языка, своих традиций и собственного образа жизни любую нацию, любой народ может привести к разрушению культурной и политической целостности и разобщению, или даже создать ситуацию этноцида.
В заключение следует отметить следующее:
1. Право народов на самоопределение является одним из фундаментальных коллективных прав и императивных принципов действующего международного права.
2. За время своего существования данное право (принцип) подвергается определенной эволюции и к концу XX века включило в себя следующие основные элементы:
все народы и нации имеют право на самоопределение; все участники международного общения должны уважать это право; оно реализуется путем свободного волеизъявления данного народа или нации; его реализацию исключает какое-либо давление, принуждение или вмешательство извне; все народы и нации имеют право на развитие. Если определенный народ пользуется всеми возможностями для собственного развития, то вопрос о самоопределении фактически решен.2
3. Поскольку коренные народы, имея свою собственную материальную и духовную культуру, религии, языки и являются отдельными, самостоятельными этническими общностями, не в меньшей мере являются субъектом права на самоопределение, нежели другие.
4. Право на самоопределение коренным народам нужно в первую очередь для выживания, сохранения и развития своих культур, языков, самобытности и т.п. Отсюда, анализируя проблемы, связанные с самоопределением коренных народов, основной упор следует сделать на право развития этих этно-национальных сообществ.
5. Важное место при этом должно быть уделено проблемам самоуправления коренных народов и вопросам автономии. Эти формы самоопределения позволят коренным народам самим решать свои собственные проблемы в области культуры, образования, здравоохранения, экономики, в сохранении и развитии традиционного хозяйствования и т.п.
6. Для создания механизма реализации права коренных народов на развитие в форме местного самоуправления (автономии) большое значение должно быть придано практике заключения, например, федеральных договоров с разграничением компетенции между федеральным центром и субъектом федерации. В других случаях могут быть заключены договоры между отдельными
1 См.: UN Documents E/CN.4/Sub.2/1982/33, Р.16; см. также: E/CN. 4/Sub.2/l983/22. PP.l 1-13
2 См.: Черниченко С.В. Принципы самоопределения народов (современная интерпретация)//МЖМП.М. 1997. № 1. с.3-5; см. также: Блишенко И.П. Содержание права на самоопределение// Сборник материалов научнопросветительского семинара «Право народов на самоопределение. Идеология и практика.»М. 1997.С. 41; Блишенко И.П. Автономия и международное право// МЖМП.1998.№ 1 (29). С. 3-11.
коренными народами и правительствами национальных государств, таким же разграничением полномочий между ними.
7. Большое внимание должно быть уделено при этом контрольному механизму со стороны мирового сообщества. ООН и региональным международным межправительственным организациям следует активизировать свою работу в этом направлении. Важную роль при этом должен играть также институт гаранта. В роли такого гаранта могут выступить как международные организации (ООН, ОАЕ, ОАГ, Совет Европы и т.п.), так и отдельные государства или группы государств, например, великие державы и т.п.
INDIGENOUS PEOPLES AND PEOPLES’ RIGHT FOR SELF-DETERMINATION F.R. Ananidze
The Department of international law Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
Indigenous peoples and Peoples’ right for Self-determination is a corner-stone in a process of their survival preservation and development as separate ethnical groups and peoples. Taking this circumstance into account, the author of the article attempted to analyze existing international law, problems and make a contribution to this issue’s study within his powers.
