CC BY
51
С.Н. Горбунов
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРИМЕНИМОСТИ КОНЦЕПЦИИ САМООПРЕДЕЛЕНИЯ К КОРЕННЫМ НАРОДАМ
Коренные народы уже давно имеют возможность обращаться с жалобами к национальным правительствам по поводу нарушения их прав, а иногда - и в международные организации. Однако при рассмотрении вопросов о возмещении ущерба, причиненного в давние времена или в ходе реализации проектов, препятствующих развитию этих народов или ухудшающих условия их жизни, коренным народам всегда приходится доверять патерналистским намерениям правительств. Зачастую политика правительств в отношении коренных народов носит ассимиляционный характер или имеет целью их инкорпорацию в национальное сообщество. Такая идеология нашла свое выражение в международных документах, в частности, в конвенции, непосредственно закрепляющей права коренных народов, Конвенции № 107 МОТ, в которой сказано (ст. 2 п. 1): «Правительства несут основную ответственность за разработку согласованных и систематических мероприятий по защите заинтересованного населения и по его постепенной интеграции в жизнь соответствующей страны» [1, с. 114].
Таким образом, при отсутствии законов или конвенций, учитывающих уникальное положение коренных народов, при недостаточной эффективной реализации международных норм в области прав человека органами и организациями ООН, не имея возможности обращения в Международный суд и при ограниченной требованием исчерпания внутренних средств правовой защиты возможности обращения в международные комитеты и комиссии, коренные народы оказались вынуждены обращаться для защиты своей свободы и своих прав к такому инструменту, как право на самоопределение.
Возникает вопрос, каким образом и в какой степени классические или «колониальные» права народов могли бы быть использованы коренными народами в сегодняшней ситуации, помимо обращения к праву на самоопределение. Кроме того, современное положение в мире открывает новые перспективы для защиты прав коренных народов и, что особенно важно, появилось новое, более широкое, понимание концепции самоопределения коренных народов, включающее одновременно внешние сецессионистские элементы и внутригосударственную составляющую.
Коренное население никогда и ни в какой степени не было бенефициарием права на самоопределение, по крайней мере, в его классической форме, как отделение от государства. Однако есть мнение, что: «Обычные теоретические подходы к понятию самоопределения перестали соответствовать действительности... В условиях растущего количества обращений коренных народов и этнических меньшинств, территориально не вписывающихся в рамки классических, колониальных границ, противоречие между теорией и практикой становится вопиющим» [2, р. 23]. Действительно, сегодня у права на самоопределение появилось новое неоднозначное измерение, менее ориентированное на государство и поэтому более подходящее для коренных народов.
Рассмотрим принцип самоопределения наций и народов хронологически, с 1945 г., т.е. со времени создания ООН. Принципы равноправия и самоопределения народов в Уставе ООН упоминаются всего дважды. В качестве одной из целей ООН называется развитие дружественных отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов (ст. 1.1). Кроме того, принцип самоопределения упоминается перед перечислением целей, преследуемых Организацией в различных сферах (ст. 55) [3, с. 3]. В результате иногда делается вывод, что «самоопределение изначально не предусматривалось в качестве рабочего принципа Устава, оно скорее было одним из пожеланий, чем правом как таковым» [4, р. 2].
В самом Уставе содержатся условия будущей имплементации данного принципа через систему перехода несамоуправляемых территорий к самоуправлению (гл. XII, XIII). Трудность заключалась в том, что в Уставе не содержалось критериев для определения несамоуправляемых территорий, кроме тех, «народы которых не достигли еще полного самоуправления.» (ст. 73). Дебаты ограничились обсуждением признанных, географически выделенных территорий. О включении в описание самоуправляемых территорий земель, занимаемых коренными народами, проживающими в государствах-членах, речи не велось вообще [5, р. 811].
Поскольку стороны не смогли договориться о всеобщем признании права на самоопределение, оно не было включено и во Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.
Следующим этапом стала разработка Экономическим и Социальным советами юридических мер по имплементации Декларации. Поскольку в подготовленном в 1950 г. проекте Пакта право на самоопределение не упоминалось, постольку группа афро-азиатских государств предложила проект дополнить [6, р. 28]. В 1955 г. предложенная рабочей группой статья рассматривалась Третьим комитетом ГА ООН и, наконец, пересмотренный вариант всеобщего права на самоопределение стал ст. 1 обоих пактов. Само заявление о праве всех народов на самоопределение не сняло противоречий по вопросу о сфере применения этого права. Наоборот, большая часть дискуссий сосредоточилась на теме применимости данного принципа к нациям и этническим группам внутри государств и, особенно, к проживающим в них коренным народам.
Предложение о применении принципа самоопределения к коренным народам в составе государств получило название «бельгийская поправка». Ее смысл заключался в том, что в Уставе ООН, во-первых, говорится не вообще о колониализме,а только о несамоуправляющихся территориях, а, во-вторых, положение коренных общин может быть приравнено к положению заморских колониальных территорий. Бельгия исходила не из заботы о правах коренного населения, а из собственной заинтересованности в разработке медной руды в провинции Катанга (Конго). В случае обретения жителями провинции права на самоопределение территория смогла бы отделиться от Конго, а Бельгия могла бы сохранить горнодобывающие предприятия [7, р. 132]. Эта позиция вызвала сильные возражения. Многие, в особенности представители латиноамериканских государств, опасались, что «бельгийская поправка» может разрушить территориальную целостность и государственный суверенитет. По их мнению, проблемы коренных народов имели экономический характер и не были результатом колониализма. Одновременно названные страны заявили о политической интеграции своего населения. В итоге поправка не была принята [8].
Все это привело к попыткам Генеральной ассамблеи разъяснить применимость принципа самоопределения к несамоуправляемым территориям в соответствии с Уставом.
В 1960 г. ГА приняла Резолюцию 1514 (XV), или Декларацию, о предоставлении независимости колониальным странам и народам, которая стала первым международным документом, формально признавшим, что «все народы имеют право на самоопределение», и которая широко используется учеными как официальное признание в международном праве права на самоопределение. Тем не менее Декларация не наделяет правом на самоопределение меньшинства или коренные народы внутри независимых государств. Из названия Декларации видно, что ее целью являются предоставление независимости и самоуправление колоний [9, с. 99].
Неясным остается определение народов, имеющих право на самоопределение: «подчинение, иностранному игу и господству и их эксплуатация.». Подпадают ли коренные народы под «иго и господство» со стороны чужой доминантной культуры внутри государства или таковое должно быть «иностранным», т.е. происходить из-за рубежа? В последующем документе Резолюции 1541 утверждается, что именно последнее имелось в виду.
В Резолюции 1541 сказано, что термин «колониальные страны» в Декларации относится к несамоуправляемым территориям, такие территории определяются как «географически отдельные и отличающиеся этнически или культурно от стран, осуществляющих управление», кроме того, они произвольно поставлены управляющим государством «в зависимое положение». Допустим, что главным критерием является «географическая отдельность», хотя и это можно трактовать по-разному. «Отдельно» -это может означать нахождение полностью вне государства или строго очерченную территорию в пределах государственных границ, что применимо, например, к субъектам федерации [10, р. 33]. В последнем случае за коренными народами, занимающими строго определенные территории традиционного проживания, может быть признано право на самоопределение.
Однако принцип территориальной целостности, закрепленный в п. 6 и 7 Декларации 1960 г., устанавливает перед народами, обладающими в соответствии с Декларацией, правом на самоопределение, барьер для расширенного толкования. «Провозглашая право всех народов на самоопределение и “считая, что процесс освобождения нельзя ни остановить, ни повернуть вспять”, требуя скорейшей отмены всех форм колониализма и “подчинения народов иностранному игу”, документ на практике касается только “заморского” колониализма, в частности, европейских владений в Азии и в Африке. До сих пор ООН отказывалась или избегала признавать незаконность колонизации Америкой или такого явления, как внутренний колониализм, которое встречается в азиатских и африканских странах в послевоенный период.
Принципы территориальной целостности и государственного суверенитета в их сегодняшнем понимании не позволяют применять Декларацию к большинству коренных народов» [11, р. 130].
В 1966 г. были, наконец, приняты пакты о правах человека. В них также было признано право «всех народов» на самоопределение (п. 1). Сразу же возникли трудности в толковании этого права в том варианте, в каком оно закреплено в ст. 1 обеих пактов. В тексте нет указания на приоритет принципа территориальной целостности, что было сделано в Декларации 1960 г. Если под «всеми народами» понимать также меньшинства и коренные народы внутри государств, то возникает прямое противоречие с принципом территориальной целостности. Однако намерения каким-то образом изменить международное право не отмечается даже в іїауаих ргйрагаїоие [12, р. 44-47]. Получается, что, несмотря на согласие признать право на самоопределение в качестве основы для всех других прав, его действие ограничивается географически отдельными несамоуправляемыми территориями, и оно не принадлежит народам внутри государств, независимо от того, находятся они «под игом» или нет.
Вопросы определения понятия «народы», к которым применим принцип самоопределения, а также вопрос, относится ли он к ситуациям, отличным от «географически отдельных» или несамоуправляемых территорий, были затронуты и в принятой в 1970 г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Из текста данной Декларации вытекает, что принцип самоопределения применим только к колониально зависимым странам и народам, находящимся под «иностранным игом». Таким образом, там, где во главу угла ставится уважение территориальной целостности, право на самоопределение не рассматривается. В то же время Декларация 1970 г. делает право на самоопределение применимым не только в случае колониальной зависимости: «.а также имея в виду, что подчинение народов иностранному игу, господству и эксплуатации является нарушением настоящего принципа.». Тем не менее такое расширительное толкование понятия «иностранное иго» было отнесено только к тем странам, в которых европейские поселенцы, несмотря на свою малочисленность, занимали доминирующее положение в силу расовой дискриминации. На практике данный подход применялся исключительно к расистским режимам, придерживающимся политики апартеида. Сам апартеид всегда ассоциировался с Южной Африкой, хотя большинство коренного населения в Гватемале и Боливии также политически и экономически угнетается евро-американским меньшинством.
Можно сделать вывод, что международные документы и государственная практика их имплементации наделяют правом на самоопределение лишь народы, находящиеся под игом колониализма или иными формами иностранного или расового господства, т.е. в тех случаях, когда реализация права на самоопределение не угрожает принципу территориальной целостности государства. Таким образом, коренные народы, проживающие на территории государств, субъектами этого права не считаются.
Данное мнение подкрепляется отрицательным решением одного из международных органов по вопросу о праве коренных народов на самоопределение. Межамериканская Комиссия по правам человека при ОАГ в своем решении в отношении индейцев племени мискито заявила: «Современное международное право признает право народов на самоопределение. Это, однако, не означает, что признается право на самоопределение любой этнической группы как таковой» [13, р. 78-79]. Комиссия, таким образом, отказала индейцам-мискито в праве на самоопределение.
Однако, как можно видеть, принцип самоопределения народов и наций с начала 1980-х гг. переживает глубокие изменения. Сегодня он перестает быть неразрывно связан с такими понятиями, как «колониализм», «иностранное иго» или апартеид, и это открывает перед коренными народами некоторые перспективы.
Как видно из вышесказанного, существующее в международном праве определение колониализма ограничивает колонии или несамоуправляющиеся территории такими признаками, как: нахождение под иностранным игом, географическая отдельность, этнические или культурные отличия и насильственное подчинение государством. Территориальная целостность государств, не являющихся колониальными державами, должна уважаться. Такое определение неоднократно подвергалось критике.
Во-первых, даже при узком толковании данных признаков внутри государств можно найти коренные народы, подпадающие под определение «несамоуправляющейся» территории, в соответствии с Резолюцией 1541. Другими словами, эти коренные народы географически отдельны от остальной части государства, культурно и этнически самобытны и подчиняются государственной власти.
Делается следующий вывод: «Колониализм по-прежнему связывается с явлением внешнего, заморского господства (принцип “морской воды”), но даже в этом случае документы ООН, запрещающие колониализм, вполне применимы к Гренландии и ряду Тихоокеанских островов (Новая Каледония, Французская Полинезия и Гуам) и должны включать в себя запреты на дискриминацию в иммиграционной
политике, захоронение вредных и ядовитых веществ, а также ядерные испытания и иную незаконную военную деятельность колониальных держав» [11, р. 13G]. Другой пример ситуации,
в которой данный подход может быть уместен, это положение датчан и народа инуитов на северо-западе Канады. Исследования показали, что проживающие там датчане и инуиты не обладают самоуправлением в соответствии с положениями Резолюции 1541 и, следовательно, могут рассматриваться в международном праве как субъект права на самоопределение [14, р. 294].
Таким образом, существующие международно-правовые нормы могут быть использованы и коренными народами для обоснования и реализации их права на самоопределение. На практике все зависит от политической воли и желания государства применить международное право в той или иной ситуации. Само по себе международное право содержит в себе достаточно положений для реализации притязаний коренных народов на автономию. Все упирается в вопросы имплементации международно-правовых норм. При внимательном изучении можно выработать концепцию самоопределения, которая предлагала бы коренным народам достаточно широкий выбор различных форм ассоциации, помимо требования полной независимости вопреки воле затрагиваемого государства.
Кроме того, как мы помним, правом на самоопределение наделены «все народы». Почему же отказывать отдельным народам, а именно - коренным, вообще в праве выбора, предлагаемого международным правом, только на том основании, что одной из предлагаемых форм самоопределения могут быть независимость и суверенитет? Другими словами, самоопределение - это процесс, а деколонизация или сецессия не есть единственный результат такого процесса. Документы ООН содержат в себе противоречие, заключающееся в предложении независимости как единственно правильного выхода из колониальной зависимости, или в других случаях, когда независимость как цель неприемлема, они накладывают запрет на сам процесс самоопределения.
Иная критическая точка зрения заключается в утверждении, что коренные народы однажды были покорены и колонизированы другими народами. Большинство коренных народов находятся в их сегодняшнем положении в результате колониальной политики, для устранения которой и было закреплено право на самоопределение. Именно так однажды были колонизированы народы обеих Америк и различных частей Тихого океана. Сегодня такой колониализм считается противоречащим достоинству человека и международному праву, т.к. он нарушает фундаментальные права человека. Тем не менее, поскольку колониальная политика в различных частях света по своей сущности одна и та же, а сущность эта зачастую присутствует и в сегодняшней ситуации, постольку представляется неверной точка зрения государств о неприменимости понятия колониализма к положению коренных народов лишь на том основании, что колониальная система давно рухнула.
Следовательно, возникает вопрос о дискриминации в международно-правовой практике. Особенно интересна ситуация, возникшая после окончания холодной войны: после известных исторических событий народы, более 5G лет назад объединенные в государства, вновь образовали независимые государства, признаваемые ООН. Не является ли странной позиция ООН, признающая распад исторических объединений европейских народов, но исключающая такую возможность в других регионах, где затрагиваются интересы коренных народов? Видимо, эти интересы и народы менее значимы.
Литература
1. Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы) / Сост. В.А. Кряжков. М., 1994.
2. Cass D. Rethinking Self-Determination // 4 Syracuse Journal of International Law and Commerce. 1992.
3. Международное право в документах. М., 1982.
4. Daes E-I. Some Considerations on the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination / Transnational Law and Contemporary Problems. Geneva, 1993.
5. Russel R. A History of the UN Charter: The Role of the US 194G-1945. N. Y., 1958.
6. Umozurike O. Self-Determination in International Law. Dordrecht, 19У2.
У. Spiry E. From «Self-Determination» to a Right to «Self Development» for Indigenous Groups // German Yearbook of International Law. 1995. Vol. 38.
8. UN Doc. A/C.4/SR.42G.
9. Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 1998.
1G. Hannum H. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination: The Accomodation of Conflicting Rights. Oxford, 199G.
11. Reed H.B. Human Rights and Indigenous Peoples // German Yearbook of International Law.1992. Vol. 35.
12. Cristescu А. The Right to Self-determination: Historical and Current Developments on the Basis of the UN Instruments. UN Doc. E/CN.4/Sub.2/404/Rev.1 (1981).
13. Report on the Situation of Human Rights of a Segment of the Nicaraguan Population of Miskito Origin, OAS Doc.OEA/Ser.L/V,II.62, Doc. 26, 1984.
14. Iorms C. Indigenous Peoples and Self-Determination // Case Western Journal of International Law. 1992. Vol. 87.
