CC BY
128
З.И. ТАГИРОВ,
адъюнкт* кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях
центра командно-штабных учений (Академия управления МВД России)
Z.I. TAGIROV,
Adjunct** at the Department of Management of Interior Ministry Bodies and Units in Special Conditions
of Center for Command Games (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 340.115.7
Координация и кооперация в правоохранительной деятельности: опыт Европейского союза для россии и евразийского экономического союза
Transnational coordination and cooperation
in Law Enforcement: Experience Amassed
by the european union and the eurasian economic union
В статье освещаются авторские инициативы по совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации на основе сравнительного анализа с аналогичной деятельностью в странах Европейского союза. На основе опыта экономической интеграции и ставшей ее следствием интеграции правовых и организационных механизмов противодействия преступности в данном межгосударственном образовании описанные инициативы предлагается в будущем распространить на организацию совместной правоохранительной деятельности государств - членов Евразийского экономического союза.
Правоохранительные органы, сетевая правоохранительная деятельность, модель, взаимодействие, сотрудничество, кооперация, координация.
The author believes the Russian Federation and its partner nations in the Eurasian Economic Union (EEU) could productively draw on the experience of joint law enforcement amassed by the European Union, Concrete ways are proposed to transplant and adapt this experience. Coordination, cooperation and even deeper integration in combating crime - in both legal and practical aspects - are seen as a rational response to economic integration within the EEU.
Law enforcement bodies, network-type law enforcement, model, cooperative action, joint action, cooperation, coordination.
Координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в нашей стране возложена на органы прокуратуры [1, ч. 1 ст. 8]. При осуществлении
Ранее - преподаватель кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Казанского юридического института МВД России.
координационно-правоохранительной деятельности ее участники применяют различные неформализованные совместные организационные действия, предусмотренные Положением о
* Formerly - Instructor at the Department of Tactical, Combat and Firearms Training of the Kazan Law Institute of the Ministry of Internal
Affairs of Russia.
131
132
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 [2]: проводят координационные совещания руководителей, обмениваются информацией, совершают совместные выезды для проведения согласованных действий (проверок), создают совместные следственно-оперативные группы, организуют совместную информационную деятельность, планируют координационную деятельность и пр.
Термин «координация» имеет латинское происхождение, в русском языке наиболее подходящим значением применительно к данному исследованию представляется «обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления» [13].
По некоторым экспертным оценкам современная модель координации деятельности правоохранительных органов Российской Федерации, действующая на основе указанных выше нормативных актов, осуществляется недостаточно эффективно. Фиксируются случаи, когда оперативные подразделения не обмениваются правоохранительной информацией годами, в качестве показателя оценки координации правоохранительной деятельности допускается рассмотрение количества проведенных совещаний и рассмотренных на них вопросов в сравнении с аналогичными показателями предшествовавшего периода [14]. Из анализа отечественной модели координации правоохранительной деятельности невозможно выделить строго регламентированные процедуры (механизмы) и нормативные критерии эффективности совместной правоохранительной деятельности (оценочные показатели). Полагаем, что такая модель исторически организована по вертикально-субординационному принципу подчинения правоохранительных органов органам прокуратуры, которые, в конечном итоге, и определяют общую эффективность правоохранительной деятельности, скоординированной ими же [4].
Между тем развитие горизонтальных интеграционных процессов на евразийском пространстве становится неотъемлемым элементом современной международной политической жизни и постепенно приводит к качественным изменениям институциональной среды, функций государственных границ, социальных структур. Отсутствие соответствующих изменений в правоохранительной деятельности может приводить к снижению ее эффективности (качества).
В континентальном масштабе определенных успехов в межгосударственной интеграции на сегодняшний день достиг Европейский союз (далее — ЕС, Евросоюз), обеспечивающий координацию 28 стран практически во всех сферах
общественной жизни, в том числе и в правоохранительной деятельности [16], применительно к которой в европейских источниках часто употребляется понятие «кооперация». Применительно к данному исследованию, в связи с дуализмом значений перевода англоязычного термина «cooperation», понятия «кооперация», «сотрудничество» и «взаимодействие» рассматриваются в качестве синонимов в значении согласованной по целям, месту и времени совместной деятельности несоподчиненных субъектов [12].
В настоящее время по уровням межгосударственного правоохранительного сотрудничества стран ЕС можно выделить двустороннее (между правоохранительными органами стран ЕС напрямую), а также опосредованное (через общеевропейские правоохранительные организации и специализированные органы). По оценкам Европола, значительную угрозу для внутренней безопасности ЕС представляют крупномасштабные преступные и террористические сети [5]. Под сетями при этом традиционно понимаются самоорганизующиеся на основе информационных коммуникаций горизонтальные социальные группы (без формального членства и субординации). Для противодействия трансграничным (транснациональным) организованным преступным группам сетевого типа правоохранительные органы стран ЕС развивают меры противодействия на основе расширения форм и методов правоохранительной коммуникации и интегрированной межгосударственной правоохранительной кооперации [9].
Координация деятельности правоохранительных органов в ЕС возложена на агентства Европол и Евроюст и включает в себя: сбор, хранение, обработку, анализ и обмен соответствующей (общей) информацией; оперативное сотрудничество между органами для предотвращения, выявления и совместного расследования преступлений; сотрудничество и совместные инициативы в сфере обучения, обмена офицерами связи, использования оборудования и экспертиз; общую оценку методов спецрасследований и др. [3]
Исходя из понимания криминальной угрозы как результата сетевого взаимодействия людей, соответствующим ответным образом выстраивается современное западноевропейское межгосударственное правоохранительное сотрудничество как модель сетевой правоохранительной деятельности. Зарождаясь как формат антитеррористического сотрудничества, такая модель имеет серьезные перспективы стать дополнительной системой управления правоохранительной деятельностью во всем ЕС.
Под сетевой правоохранительной деятельностью нами понимаются совместные действия нескольких субъектов государственного управ-
ления в среде правоохранительной коммуникации, направленные на получение общего результата. В процессе сетевой правоохранительной деятельности создается, дополняется и реализуется общая для всех субъектов значимая информация, используются общие стандарты (правила) деятельности, совершаются общественно значимые действия. Участники сетевой правоохранительной деятельности объединены общими объектами информации, в отношении которых они совершают свои действия.
Правовые и организационные меры противодействия преступности, применяемые правоохранительными органами стран ЕС в рамках сетевой правоохранительной деятельности, реализуются посредством участия в кооперации правоохранительных органов стран ЕС с правоохранительными организациями Евросоюза на основе информационно-правоохранительных коммуникаций [15]. Европейская правоохранительная кооперация базируется на разграничении правоохранительных компетенций между правоохранительными органами и организациями. Такая модель управления правоохранительной деятельностью, используемая в странах ЕС, также рекомендована к развитию в рамках межгосударственного сотрудничества Европейского комитета по проблемам преступности Совета Европы [17].
Западноевропейская модель организации совместной правоохранительной деятельности в условиях открытых границ, общего свободного рынка и таможенного пространства может помочь формируемому при участии России Евразийскому экономическому союзу в решении политико-правовых проблем противодействия трансграничной организованной преступности сетевого типа. Исторический опыт европейской интеграции показал, что возникновение таких проблем является объективным следствием совместного экономического развития. Следует отметить, что казахстанские юристы-правоохранители Б.М. Нургалиев и К.С. Лакбаев уже сейчас предлагают создать специальную полицейскую организацию на территории Евразийского экономического пространства — Евразпол в виде двух предложенных концептуальных моделей [10].
Между тем горизонтальные сетевые процессы в социально-экономических и политических явлениях и механизмы управления ими становятся частью современной институциональной среды и объективно формируют общественную структуру [6]. В связи с трансформациями в общественной деятельности очевидно, что и совместная правоохранительная деятельность государственных органов в будущем должна быть адаптирована к новым условиям институциональной среды применением ответных сете-
вых мер, соответствующих современным социальным структурам и деструктивным угрозам. Прежде всего это касается вопросов совершенствования взаимодействия отечественных правоохранительных органов.
Современная реформа правоохранительных органов Российской Федерации с перераспределением правоохранительных компетенций и усилением милитаризационного компонента правоохранительной службы (создание Рос-гвардии, передача функций ФСКН и ФМС в МВД России) по существу не затрагивает вопросов совершенствования правоохранительного взаимодействия. Налаживание межведомственного взаимодействия правоохранительных органов с учетом возможного продолжения реформ [11] в ближайшей перспективе потребует разработки стратегически нового концептуального подхода. Поэтому уже сейчас, опираясь на опыт развитых экономик, можно предложить ряд авторских инициатив для обсуждения.
В правоохранительной деятельности Российской Федерации необходимо развивать сетевые механизмы противодействия преступности, формировать по экстерриториальному принципу собственные ведомственные и межведомственные правоохранительные сети для эффективного противодействия криминальным сетям, развивать международное правоохранительное сотрудничество в рамках интеграционных экономических союзов с участием Российской Федерации, формировать единую правоохранительную информационную среду.
Сетевые механизмы правоохранительной деятельности должны быть институциональны и связывать субъекты всей правоохранительной системы — суды, учреждения юстиции, надзорные и правоохранительные органы, правозащитные организации. Практическую потребность создания такого взаимодействия подтверждает нерешенная на сегодняшний день концептуальная идея учреждения в России следственных судей.
По нашему мнению, взаимодействие правоохранительных органов должно быть усилено информационно-разведывательным компонентом. Полагаем целесообразным ведение совместных информационных баз данных с организацией распределенного доступа к ним субъектов правоохранительной деятельности. Для этого необходимо объединить усилия информационно-аналитических подразделений правоохранительных органов на основе интегрированных информационных сетей.
Правоохранительная система будущего потребует, по нашему мнению, координации иного — сетевого — типа, отделенной от надзорных функций, не связанной с общей результативностью борьбы с преступностью. Новая правоохрани-
133
134
тельная координация должна быть тесно связана с сетевыми информационно-правоохранительными коммуникациями.
Сбор, обработку, анализ, использование и распределение доступа к значимой правоохранительной информации (к совместным базам данных) на основе сетевых принципов и с использованием телекоммуникационных технологий можно поручить правоохранительным структурам сетевого типа (особым правоохранительным органам или отделенным от правоохранительных органов правоохранительным организациям). Таким особым организациям целесообразно поручить координацию совместной деятельности субъектов правоохранительной деятельности по отдельным видам преступности (терроризм, киберпреступность, наркопреступность, экономическая преступность и т. д.). При организации координации нового типа предстоит принять единые для всех субъектов правоохранительной системы значимые (ключевые) показатели эффективности их деятельности (например, в ЕС — количество выданных ордеров и совершенных арестов, выявленных и заблокированных подозрительных
Список литературы:
1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 336.
2. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 // Рос. газ. 1996. 5 мая.
3. Волеводз А.Т. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству: учебное пособие. М., 2010.
4. Диагностика работы правоохранительных органов РФ и выполнения ими полицейской функции // Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования. СПб., 2012. Ч. 1, гл. 1, 2, 3.
5. Европол: Основная информация // Сайт Европейской полицейской организации в сети Интернет. URL: https://www.europol. europa.eu/content/page/about-us (дата обращения: 13.01.2016).
6. Институциональная экономика / под общ. ред. Г.Н. Макаровой, В.А. Рудякова. Иркутск, 2014.
7. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: монография / под ред. Ф.М. Кобзарева. М., 2016.
финансовых операций, объем занесенной в интегрированные базы данных информации).
Безусловно, зарубежный опыт эффективной деятельности в одной из сфер общественной жизни не может быть механически перенесен и адаптирован в иных социально-экономических реалиях. Полагаем, что проекция западноевропейского опыта в современную отечественную модель правоохранительной деятельности по координации борьбы с преступностью [7] потребует разработки иного концептуального подхода, основанного на учете трансформации социальных структур. По утверждению А.В. Мелехина, в современной России имеется потребность в разработке научно обоснованной стратегии развития российского права как неотъемлемой части государства и общества [8].
Практическая реализация предложенной нами теоретической модели организации координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности поливариативна, дискуссионна и требует глубоких научных исследований. В связи с этим на данном этапе считаем целесообразным дальнейшее привлечение внимания специалистов к описанной проблеме.
8. Мелехин А.В., Сусликов В.Н. Проблемы повышения эффективности административного законодательства в современной России // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 2 (37).
9. Некрасов Е.Е., Киселев А.К. Полиция современной Европы: исторические аспекты и тренды эволюции: монография. Пятигорск, 2015.
10. Нургалиев Б.М., Лакбаев К.С. Новое направление во взаимодействии правоохранительных органов стран Евразийского содружества // Актуальные проблемы современности. 2016. № 1 (11).
11. Оперов С., Сафронов И. Министерство чрезвычайных полномочий. Готовится реформа правоохранительных и силовых структур // Коммерсантъ. 2016. № 172.
12. Семенистый А.В., Тулев В.О. Организация внутреннего и внешнего взаимодействия в территориальном органе МВД России на районном уровне при реализации полномочий полиции: методические рекомендации. М., 2014.
13. Словарь терминов антикризисного управления. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ anticris/72026 (дата обращения: 05.10.2016).
14. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2013 год: информационно-
аналитическая записка / под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации О.С. Капинус. М., 2014.
15. Тагиров З.И. Сетевые правоохранительные коммуникации Европейского союза в сфере борьбы с терроризмом // Новеллы права и политики: сб. науч. тр. по матер. Всерос. науч.-практ. конф. (Гатчина, 28 февраля 2016 г.). Гатчина, 2016.
16. ХозиковаЕ.С. К вопросу о правовой системе Европейского союза в сфере обеспечения прав человека и осуществления сотрудни-
чества между Российской Федерацией и Советом Европы в данной области // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. № 2.
17. Шалягин Д.Д. О деятельности группы экспертов по транснациональной организованной преступности комитета по проблемам преступности Совета Европы (PC-GR-COT) // Сборник статей науч.-практ. конф. (Москва, 3-4 декабря 2014 г.). М., 2015.
E-mail: [email protected]
О са н
и ы
ST S
^
а н
о и
ы о
0
а
<
1
Й
ы
135
