CC BY
11КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 4 (45). С. 3-9 • CRIMINALIST. 2023;4(45):3-9
Научная статья УДК 341
КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ПРОТИВ КОРРУПЦИИ КАК ИСТОЧНИК РОССИЙСКОГО ПРАВА (К 20-ЛЕТИЮ ПРИНЯТИЯ КОНВЕНЦИИ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ)
Анастас Павлович СПИРИДОНОВ
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, anastas.spiridonov@bk.ru
Аннотация. Действующая на протяжении двадцати лет Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции закрепила за собой право называться основным международным правовым актом, установившим общие требования по противодействию противоправному поведению лиц, облеченных публичной властью. Более 180 государств-участников, подписавших и ратифицировавших этот документ, приняли на себя обязательства по реализации мер, направленных на создание мирового пространства, свободного от коррупционных проявлений. Между тем юбилейная дата — это не только повод отметить значение этого документа как основополагающего источника международного права в антикоррупционной сфере, но и возможность оценить его роль в развитии национального законодательства, рассмотреть проблемные вопросы адаптации в структуре отечественного права, предложить видение разрешения имеющихся противоречий. Об этом автор рассуждает в предлагаемой публикации.
Ключевые слова: Конвенция ООН против коррупции, противодействие коррупции, ратификация, имплементация, законодательство, прокурор
Для цитирования: Спиридонов А. П. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции как источник российского права (к 20-летию принятия Конвенции ООН против коррупции) // Криминалистъ. 2023. № 4 (45). С. 3—9.
Original article
UNITED NATIONS ANTI-CORRUPTION CONVENTION AS A SOURCE OF RUSSIAN LAW (ON THE 20TH ANNIVERSARY OF THE ADOPTION OF THE UN CONVENTION
AGAINST CORRUPTION)
Anastas P. SPIRIDONOV
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia, anastas.spiridonov@bk.ru
© Спиридонов А. П., 2023
Abstract. The United Nations Convention against Corruption, which has been in force for twenty years, has secured the right to be called the main international legal act that established general requirements for countering illegal behavior of persons vested with public authority. More than 180 member states that have signed and ratified this document have committed themselves to implementing measures aimed at creating a world space free from corruption. Meanwhile, the anniversary date is not only an occasion to note the importance of this legal act as a fundamental source of international law in the anti-corruption sphere, but also an opportunity to assess its place and role in the development of the national legislation, integration into the global legal system of countering corruption, to consider problematic issues of adaptation to the structure of the domestic law, to offer a vision of resolving the existing contradictions. The author discusses this in the proposed publication.
Keywords: UN Convention against Corruption, anti-corruption, ratification, implementation, legislation, prosecutor
For citation: Spiridonov A. P. The United Nations anti-corruption convention as a source of russian law (on the 20th anniversary of the adoption of the UN convention against corruption). Criminalist. 2023;4(45):3-9. (In Russ.).
В 2023 году исполняется 20 лет с момента принятия Конвенции ООН против коррупции (далее — Конвенция)1, которая задала вектор развития антикоррупционного законодательства в мире. Национальные законодательные акты, направленные на минимизацию возможности использования публичными должностными лицами своего положения вопреки интересам службы и извлечения личных выгод, существовали в мире и до принятия данного акта международного права. Также применялись нормы отдельных правовых документов межгосударственного уровня, отражающих позицию стран, их подписавших, по вопросам антикоррупционной деятельности в отдельных сферах правоотношений2. Однако Конвенция аккумулировала наработки разных государств в области понятийного аппарата, видение мировым сообществом концептуальных мер, необходимых для устранения влияния коррупции, а также межгосударственного взаимодействия. Нельзя не отметить позитивное влияние положений Конвенции на развитие институтов противодействия противоправной деятельности должностных лиц публичного и частного секторов. Государства-участники, подписывая Конвенцию, выразили обеспокоенность серьезностью порождаемых коррупцией проблем в обществе, влиянием коррупции на другие формы преступности, случаями коррупции, связанными с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящими под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств, а также убежденность в том, что это социальное явление превратилось в транснациональное и для эффективного предупреждения коррупции и борьбы с ней необходим всеобъемлющий и многодисциплинарный подход.
1 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции : принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10. С. 7 — 54.
2 См., напр.: Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях : принята 16 декабря 1996 г. Резолюцией 51/191 на 86-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ЕТ5 № 173) : заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г. : текст с изм. и доп. на 15 мая 2003 г. // Бюллетень международных договоров. 2009. № 9. С. 3 — 29 ; Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций : заключена в г. Стамбуле 21 ноября 1997 г. // Бюллетень международных договоров. 2012. № 7. С. 72 — 85 ; Конвенция против транснациональной организованной преступности : принята в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН : текст с изм. и доп. на 15 нояб. 2000 г. // Бюллетень международных договоров. 2005. № 2. С. 3 — 33.
Следует отметить, что по мнению некоторых исследователей этот документ не является идеальным с точки зрения отражения определенных тенденций в области противодействия должностным преступлениям. До сих пор не утихают споры относительно имплементации в российское законодательство ряда положений Конвенции, в первую очередь ст. 20, согласно которой уголовно наказуемым деянием должно признаваться незаконное обогащение — значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое не может быть разумным образом обосновано, при условии, что оно совершено умышленно, а также реализации других ее положений [1, с. 128; 2, с. 150 — 159; 3, с. 46—48; 4, с. 84 — 87; 5; 6, с. 136].
Несмотря на это, трудно переоценить значение Конвенции для становления и развития отечественного законодательства, поскольку ее положения сегодня представляются очевидными и применяются в юридической практике как должное. Например, согласно п. 2 ст. 3 Конвенции не обязательно, чтобы в результате совершения коррупционного преступления был причинен вред или ущерб государственному имуществу. Тем самым декларировано, что само по себе коррупционное деяние является общественно опасным, т. е. без дополнительных условий должно подвергаться порицанию обществом, а лица, его совершившие, — наказанию государством.
В Конвенции определен перечень мер по предупреждению и противодействию коррупции, таких как разработка и осуществление эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, способствующей участию общества и отражающей принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности; установление и поощрение эффективных видов практики, направленных на предупреждение коррупции; проведение оценки соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней; взаимодействие государств-участников друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению мер по предупреждению коррупции и по отмыванию денежных средств.
В Конвенции предложено реализовать надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней, а также для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции и создаваемых ею угроз.
Разработаны меры, которые мировым сообществом предложены в качестве противодействия коррупционным преступлениям, а также меры в сфере международного сотрудничества и др.
Очевидно, что положения российского антикоррупционного законодательства и до ратификации Конвенции соответствовали позиции мирового сообщества в вопросах искоренения правонарушений, совершаемых должностными лицами с использованием служебного положения в личных целях. Однако особое значение Конвенции состоит в том, что в ней были сформулированы принципы комплексного подхода к противодействию коррупции, на которые как на необходимое условие эффективной работы в области обеспечения государственных и общественных интересов указывается в научных работах [1, с. 125; 7, с. 128 — 129].
Следует согласиться с позицией Ю. В. Скворцовой, что работа по имплементации положений антикоррупционных конвенций приобрела официальный и систем-
ный характер с изданием в 2007 году Указа Президента Российской Федерации «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.»1 [8]. Уже через два года после ратификации Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции принят основополагающий акт в данной сфере — Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2, который закрепил принципы, созвучные изложенным в Конвенции, а также антикоррупционные меры и компетенцию властных структур по их реализации, предусмотрел правила поведения государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, иных лиц, чьи действия могут быть расценены как коррупционные, и иные важные положения. Обозначенные в акте ООН позиции дали толчок к унификации других федеральных законов, нормы которых регламентируют правила поведения должностных лиц3.
Имплементация в федеральное законодательство норм Конвенции повлекла потребность в усовершенствовании антикоррупционной деятельности с помощью подзаконных правовых актов разного уровня. Такие акты содержат конкретные положения, касающиеся профилактики коррупции, организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по выявлению коррупционных правонарушений, устранению и (или) минимизации их последствий. Были созданы органы по профилактике коррупционных правонарушений, что позволило в значительной мере обеспечить исполнение норм права в данной области.
Еще одним немаловажным фактором является то, что Конвенция ориентирована на принятие антикоррупционных мер не только в публичном секторе экономики, но и в частном. Несмотря на то что в силу определенного исторического опыта, полученного в советский период, эта сфера экономики пока еще воспринимается отдельно от публичной, следует признать необходимость реализации и в ней мер противодействия коррупции, на что указывают положения ст. 12 Конвенции, согласно которым государствам-участникам предписано принимать меры по предупреждению коррупции в частном секторе, совершенствованию стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и, в надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение
1 Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. : Указ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 : текст с изм. и доп. на 11 авг. 2007 г. [Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» признан утратившим силу]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ : текст с изм. и доп. на 10 июля 2023 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См., напр., Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 (ред. от 10 июля 2023 г.) «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральные законы от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ (ред. от 24 июля 2023 г.) «О статусе военнослужащих», от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 4 августа 2023 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ред. от 24 июля 2023 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 10 июля 2023 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации». (Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».)
таких мер. Эта позиция была не только позитивно воспринята представителями негосударственного сектора экономики [9, с. 91 —103], но и обеспечена нормами права, устанавливающими обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции1, а также предусматривающими наказание юридического лица за коррупционные действия, совершенные в его интересах2.
Учитывая важность Конвенции для российского общества, Президент Российской Федерации в качестве органа по реализации ее положений по всем вопросам взаимной правовой помощи, за исключением гражданско-правовых, определил Генеральную прокуратуру Российской Федерации3. Такое решение обусловлено ведущей ролью прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка, в том числе в сфере противодействия коррупции. Прокуратура вправе осуществлять надзорные полномочия на всех без исключения направлениях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации антикоррупционных мер4.
Отмечая важность положений Конвенции ООН против коррупции, следует обозначить некоторые проблемы их применения в российском законодательстве. Как отмечено выше, одной из наиболее обсуждаемых тем остается имплементация положений этого международного документа в правовую систему Российской Федерации.
В российском законодательстве отсутствует дефиниция «имплементация». Число научных суждений относительно этого термина значительно. Остановимся на определении, которое дал профессор Ю. А. Тихомиров: исполнение государством международно-правовых норм путем их включения в национальную правовую систему, фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне [10, с. 8].
При внедрении норм Конвенции в уголовное законодательство следует учитывать ряд особенностей национального законодательства. В частности, правоприменение в Российской Федерации осуществляется на основании четко установленных норм закона, исключается принятие решения в соответствии с субъективной целесообразностью, что отличает романо-германскую правовую систему, к которой относится российское законодательство, от англосаксонской системы права, на основании которой декларирован ряд положений Конвенции, включая признание преступным деянием умышленное незаконное обогащение. Между тем Конвенция не предусматривает жестких требований по ратификации этого и ряда других положений, указывая, что государство-участник рассматривает возможность принятия законодательных и других мер, которые могут потребоваться для их имплементации. При этом немаловажным обстоятельством является установка, согласно которой это применимо при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы. Несмотря на установленное правило о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы
1 О противодействии коррупции : Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. : текст с изм. и доп. на 10 июля 2023 г. Ст. 13.3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Ст. 19.28, 19.29. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи : Указ Президента Российской Федерации от 18 декабря 2008 г. № 1799. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против коррупции : Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 августа 2009 г. № 282. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
(ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), следует согласиться с мнением Б. А. Шахназарова, что «заключаемые Российской Федерацией международные договоры не должны противоречить Конституции России как основному закону страны, придающему международным договорам юридическую силу» [11, с. 176]. Сложность имплементации норм международного права состоит также в отсутствии у правоприменителя четкого понимания пределов их применения [12, с. 4]. В отдельных работах авторы указывают на различия терминологии, используемой в Конвенции, с одной стороны, и в российском законодательстве — с другой [13, с. 132 — 136]. Подобная ситуация характерна для имплементации норм международного права не только в России, но и в других странах. Например, американские суды настолько широко трактовали понятие «иностранное должностное лицо», что стало возможным привлечение к уголовной ответственности за взяточничество дворника, работающего в иностранном представительстве компании, на том основании, что предприятие финансируется из государственного бюджета [14, с. 8 — 10]. Следовательно, к вопросам имплементации норм Конвенции в российское законодательство следует подходить с определенной долей осторожности и, как указывает В. Д. Зорькин, «в той мере, в какой она по своей юридической природе может быть здесь применена» [15, с. 86 — 102]. Еще более взвешенным должен быть подход в применении норм международного права в сфере уголовного законодательства [16, с. 283 — 319]1.
Вместе с тем имплементация понятийного аппарата Конвенции в отечественное законодательство путем приведения законов в соответствие с нормами международного акта2 не представляется столь значительной проблемой, являющейся серьезным препятствием для использования ее положений в отечественном законодательстве и правоприменительной практике.
Приведенный выше анализ позволяет констатировать, что, не умаляя роли антикоррупционного законодательства Российской Федерации, действовавшего до 2003 года, Конвенция ООН против коррупции стала отправной точкой комплексного развития национального права в данной сфере, дала импульс для выработки принципов и направлений политики по пресечению и предупреждению должностных правонарушений, а также для постановки задач, определения целей и выработки мер, направленных на противодействие коррупции.
При этом процесс имплементации норм данного международного соглашения еще не завершен и требует планомерного и взвешенного подхода, чтобы не допустить дисбаланс в правовой системе и тем самым не снизить возможности правоприменительной практики. Ряд вопросов требуют дополнительной проработки и анализа. Вместе с тем наличие отдельных проблем реализации положений Конвенции не снижает ее правового и исторического значения в противодействии коррупции как одного из основных источников нейтрализации порождаемых этим негативным явлением угроз для безопасности общества, стабильности демократических институтов, этических ценностей и справедливости, нанесения ущерба устойчивому развитию и правопорядку.
1 Подробнее об имплементации международных норм в российское законодательство см.: Спиридонов А. П. Международное уголовное право и уголовное право Российской Федерации: проблемы влияния и соотношения : монография. М., 2004. 351, [1] с.
2 О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации : Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 : текст с изм. и доп. на 5 марта 2013 г. П. 6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Список источников
1. Баранов В. М. Право против коррупции // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 119 — 130.
2. Зимин В. В. Имплементация международных антикоррупционных стандартов, касающихся уголовной юрисдикции, в российское законодательство // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 3. С. 150 — 159.
3. Канкулов А. Х., Керефов И. Р. Споры о ратификации Российской Федерацией ст. 20 Конвенции против коррупции // Проблемы экономики и юридической практики. 2019. Т. XV, № 3. С. 46 — 48.
4. Орлова С. В. Некоторые проблемы имплементации статьи 35 Международной конвенции ООН против коррупции в российское законодательство // Право и безопасность. 2014. № 2. С. 84 — 87.
5. Примаков Д. Я., Коник К. Анализ результатов имплементации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в России за 2013 год. Москва : Трансперенси Интернешнл — Р, 2013. 186 с. URL: http: //www.gosbook.ru/node/73385 (дата обращения: 10.09.2023).
6. Экимов А. И. Конвенция ООН против коррупции в правовой системе РФ // Вестник Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова. 2014. № 4. С. 129 — 137.
7. Шиндяпина Е. Д. Механизмы противодействия коррупции в публично-правовой сфере / Е. Д. Шиндяпина, Д. Я. Примаков, Е. В. Черепанова, О. В. Белоусова // Журнал российского права. 2012. № 12. С. 119—130.
8. Скворцова Ю. В. Международные нормы о противодействии коррупции в системе российского права // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 1. С. 162 — 169.
9. Шалимова М. А. Транснациональное антикоррупционное законодательство и его применение в России // Внутренний контроль в кредитной организации. 2014. № 1. С. 91 — 103.
10. Тихомиров Ю. А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и общественной практики // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 3 — 15.
11. Шахназаров Б. А. Непосредственное применение правил международных договоров при осуществлении защиты прав субъектов внутригосударственных и трансграничных отношений // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15, № 8. С. 174 — 184.
12. Карандашов И. И. Непосредственное действие норм международных договоров в правовой системе Российской Федерации : специальность 12.00.10 «Международное право. Европейское право» : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Карандашов Иннокентий Игоревич. Санкт-Петербург, 2013. 26 с.
13. Коновалов В. А. Имплементация норм международного права в сфере противодействия коррупции в законодательную базу Российской Федерации // Современное право. 2015. № 6. С. 132—136.
14. Сидоренко Э. Л. Международные антикоррупционные стандарты в российском уголовном праве: первые итоги имплементации // Международное уголовное право и международная юстиция. 2015. № 1. С. 7 — 12.
15. Зорькин В. Д. Конституционный контроль как фактор совершенствования российского законодательства // Журнал российского права. 2023. № 5. С. 86 — 102.
16. Спиридонов А. П. Международное уголовное право и уголовное право Российской Федерации: проблемы влияния и соотношения : монография. Москва : Приор-издат, 2004. 352 с.
Информация об авторе
А. П. Спиридонов - директор Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.
Information about the author
A. P. Spiridonov - Director at the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, Doctor of Science (Law), Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honorary Employee of the Procurator's Office of the Russian Federation.
