CC BY
31УДК 342.5
Константин Анатольевич Ишеков, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Konstantin Anatolyevich Ishekov, Associate Professor, Department of Legal Fundamentals of Management Faculty of Public Administration Moscow State University named after M.V. Lomonosov, Doctor of Law, Associate Professor
ПРИМЕНЕНИЕ МЕЖДИСЦИПЛИНАРНОГО ПОДХОДА В ФОРМИРОВАНИИ ЕДИНОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье обосновывается целесообразность применения междисциплинарного подхода в процессе формирования и реализации правовых основ антикоррупционной политики Российской Федерации в сфере государственного управления. Исследованы направления воздействия международного права на процессы развития отраслевого законодательства в области противодействия коррупции. Исходя из анализа норм Конституции РФ, разъяснено содержание предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования антикоррупционной деятельности. Сделан вывод о том, что эффективность антикоррупционной политики в сфере государственного администрирования связана с применением системного междисциплинарного подхода, предполагающего упорядочение антикоррупционного законодательства, относящегося к различным отраслям российского права, с одновременным расширением и уточнением базового нормативного правового акта - Федерального закона «О противодействии коррупции».
Ключевые слова: междисциплинарный подход, антикоррупционная политика, противодействие коррупции, государственное управление.
APPLICATION OF THE INTERDISCIPLINARY APPROACH IN FORMING A UNIFIED ANTI-CORRUPTION POLICY IN THE FIELD OF GOVERNMENT
The article substantiates the feasibility of applying an interdisciplinary approach in the process of formation and implementation of the legal framework of the anti-corruption policy of the Russian Federation in the field of public administration. The directions of the impact of international law on the development processes of sectoral legislation in the field of combating corruption are investigated. Based on the analysis of the norms of the Constitution of the Russian Federation, the content of the subjects of competence and powers of the Russian Federation and its subjects in the field of legal regulation of anti-corruption activities is explained. It is concluded that the effectiveness of the anti-corruption policy in the field of public administration is associated with the application of a systematic interdisciplinary approach, which involves streamlining anti-corruption legislation relating to various branches of Russian law, while expanding and clarifying the basic regulatory act - the Federal Law «On Combating Corruption».
Key words: interdisciplinary approach, anti-corruption policy, anti-corruption, public administration.
Организация государственного управления - одно из направлений государственной деятельности, которое наиболее подвержено коррупционным рискам. Сложность противодействия коррупции в системе публичного администрирования обусловлена множеством различных факторов, в числе которых - разрозненность и разобщенность антикоррупционного законодательства, отсутствие единой антикоррупционной политики, консолидирующей усилия институтов государства и общества в борьбе с коррупционными проявлениями. Механизм государственного управления охватывает общественные отношения в различных
СЕКЦИЯ II. МЕЖДИСЦИПЛИНАРНАЯ НАУЧНАЯ МОДЕЛЬ И ЕЕ РОЛЬ В РЕШЕНИИ ПРИКЛАДНЫХ ПРОБЛЕМ ..._
сферах юридической деятельности, урегулированных нормами международного, конституционного, административного, финансового, уголовного, гражданского и других отраслей права. С учетом того, что многие из указанных правоотношений являются потенциально уязвимыми со стороны воздействия коррупционных факторов, модернизация антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления требует применения междисциплинарного подхода. При этом разрешение узловых проблем нормативно-правового регулирования и правореализации в области противодействия коррупции представляется возможным только в русле общей антикоррупционной политики Российской Федерации, основанной на международных стандартах борьбы с коррупцией и учитывающей особенности правотворчества в условиях федеративного устройства российского государства.
Международно-правовые источники, так или иначе затрагивающие сферу противодействия коррупции, создают необходимую нормативную правовую базу внутригосударственной правотворческой деятельности в отдельных отраслях российского права. При этом изначально внушительная часть норм международного права была посвящена уголовно-правовым средствам и методам борьбы с коррупцией. Так, первым универсальным международным актом, предписывающим государствам-участникам осуществлять конкретные меры против коррупции и раскрывающим содержание многих базовых дефиниций в сфере антикоррупционной деятельности, стала Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности1. Универсальный и всеобъемлющий характер также получила Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.2, которая по сравнению с Конвенцией ООН 2000 г. имеет распространение на более широкий круг правоотношений, так или иначе затрагивающих сферу государственно-управленческой деятельности.
Наряду с универсальными международными актами, имеющими обязательную юридическую силу для России, существуют международные договоры, участниками которых Российская Федерация не является. Их влияние на российскую правовую систему не имеет решающего характера. Их положения могут иметь значение для российской законодательной и правоприменительной практики только в качестве рекомендаций. Одним из таких международных актов, имеющих гражданско-правовую направленность, является Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.3 Вопрос о возможности ее ратификации в России остается открытым.
В научной литературе мнения относительно необходимости присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию разделились. По убеждению Н.И. Добряковой, все положения Конвенции уже включены в российское гражданское законодательство и действуют с 1996 года. Автор выражает сомнение в целесообразности принятия Конвенции, которая будет эффективно (и даже скандально) работать на международное сообщество, но никак не скажется ни на национальном законодательстве, ни на правоприменительной практике, ни на гражданском правосознании4? Другие исследователи, напротив, считают, что участие в Конвенции должно отразиться положительным образом на международном престиже Российской Федерации и дополнить действующую правовую базу борьбы с коррупцией важным международно-правовым инструментом5. Конвенция на сего-
1 См.: Конвенция против транснациональной организованной преступности (заключена в г. Нью-Йорке 15 ноября 2000 г.) (с изм. от 31 мая 2001 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40. Ст. 3882.
2 См.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.
3 См.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (БТ8 № 174) (заключена в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г.) [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Добрякова Н.И. К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. 2010. № 8. С. 45-47.
5 См.: Морозов А.Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 89.
дняшний день является по сути единственным международным документом, регулирующим вопросы защиты прав и интересов лиц, непосредственно пострадавших от коррупции, путем получения компенсации за ущерб, в том числе материальный, присоединение к ней России -серьезный шаг в борьбе с коррупцией1.
Как представляется, в сложившейся ситуации ратификация Конвенции, несмотря на позитивные цели ее принятия, может послужить дополнительным рычагом негативного воздействия со стороны зарубежных государств на правотворческую и правоприменительную деятельность Российской Федерации, основанную на конституционных установках о государственном суверенитете.
В целом, как показывает анализ универсальных и региональных международных актов о противодействии коррупции, можно констатировать, что в настоящее время идет формирование такого политико-правового явления, как международно-правовая антикоррупционная политика, которая не исчерпывается отдельной отраслью права и охватывает основные направления развития внутренней антикоррупционной политики современных государств в междисциплинарном аспекте.
Реализация антикоррупционной политики Российской Федерации в сфере государственного управления берет свое начало из Конституции РФ и конституционного законодательства. Отметим, что в Основном Законе России нет прямого ответа на вопрос, к чьей сфере ведения (Российской Федерации, совместного ведения федерального центра и субъектов или исключительного ведения регионов) относится антикоррупционное правотворчество и правоприменение. Такое разграничение можно провести, исходя из анализа основных сфер правотворческой и правоприменительной деятельности, регламентированных в международных правовых документах, участником которых является Российская Федерация.
В Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. отсутствует дифференциация соответствующих вопросов по отраслям права, но по результатам исследования ее текста можно установить, что в ней говорится о противодействии коррупции в сфере уголовно-правовых отношений, правопорядка, судопроизводства и правоохранительной деятельности, управления публичными делами и публичным имуществом, государственной гражданской службы, публичных закупок и управления публичными финансами, международного сотрудничества.
Более четко сферы правового регулирования антикоррупционной политики сгруппированы в Модельном законе СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» от 15 ноября 2003 г.2 В данном международном акте рамочного характера государствам-участникам даны рекомендации, осуществляя законотворческую деятельность, придерживаться антикоррупционных стандартов в сферах реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий, государственной власти, государственной и муниципальной служб, службы в коммерческих и иных организациях, правотворчества, судебной и правоохранительной деятельности, бюджетного процесса и бюджетного кредитования, кре-дитно-банковской деятельности, эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, приватизации государственного и муниципального имущества, осуществления государственных и муниципальных закупок, лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг, предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи. В Российской Федерации ука-
1 См.: Жиганова А. А. Проблемы присоединения Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2011. № 2. С. 88.
2 См.: Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225-260.
СЕКЦИЯ II. МЕЖДИСЦИПЛИНАРНАЯ НАУЧНАЯ МОДЕЛЬ И ЕЕ РОЛЬ В РЕШЕНИИ ПРИКЛАДНЫХ ПРОБЛЕМ ..._
занные сферы деятельности определены в Конституции РФ и конкретизирующем ее положения законодательстве.
С учетом сказанного трудно согласиться с авторами, определяющими достаточно узкий перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов в сфере противодействия коррупции1. На наш взгляд, круг соответствующих вопросов значительно шире. Антикоррупционной политике посвящены следующие нормы Конституции РФ. Предметы федерального ведения определяют п. п. «в», «г», «д», «ж», «з», «к», «л», «о» «т» ст. 71 Конституции РФ. Предметы совместного ведения составляют пункты «б», «г», «ж», «и», «к», «л», «н», «о» ст. 72 Конституции РФ. С учетом того, что в основу ст. 73 Конституции России положен остаточный принцип определения полномочий (вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти), следует уточнить: могут ли вопросы противодействия коррупции относиться к исключительному ведению российских регионов? Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ, выраженной в определении от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5, в сферах правового регулирования государственной собственности субъекта Федерации и управления ею, регионального бюджета, региональных налогов и сборов, государственной гражданской службы субъекта Федерации и некоторых других антикоррупционные стандарты могут быть установлены только субъектом Российской Федерации2. Таким образом, высший судебный орган России не только положительно ответил на данный вопрос, но и уточнил сферы правового регулирования антикоррупционной деятельности, относящиеся к исключительному ведению субъекта Федерации.
Принятый в 2008 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» , заложивший основу формирования единой антикоррупционной политики Российской Федерации, также имеет междисциплинарное наполнение. Однако результаты его исследования позволяют говорить о дефиците отражения в нем правовых основ некоторых отраслей антикоррупционного законодательства, отсутствии системности в изложении базовых антикоррупционных норм.
В связи с этим представляет интерес идея, получившая законотворческое оформление в проекте Федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был внесен депутатами А. А. Аслахановым, Н.М. Безбородовым, В.П. Воротниковым в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 19 июня 2002 г.4 Примечательно, что данный проект был направлен в Государственную Думу еще до принятия Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств Модельного закона с аналогичным названием, а снят с рассмотрения Советом Государственной Думы 16 марта 2004 г., т. е. уже после утверждения указанного Модельного закона СНГ. Законопроект не был поддержан Правительством РФ из-за несогласия с финансово-экономическим обоснованием его реализации. В частности, было отмечено, что осуществление антикоррупционной экспертизы необходимо рассматривать как составную часть юридической экспертизы, проводимой Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным бюд-
1 См.: Богомолов Н.С. Конституция Российской Федерации как правовая основа противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 45-50.
2 См.: О частичной отмене решения Верховного Суда Республики Хакасия от 20.07.2010 и признании не действующим п. 5 ст. 7 Закона Республики Хакасия от 04.05.2009 № 28-ЗРХ в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения, предусмотренного на федеральном уровне: определение Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См.: О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 26 июля 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
4 См.: Основы законодательства об антикоррупционной политике: проект Федерального закона № 216592-3 [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
жетом на содержание Министерства юстиции Российской Федерации. Кроме того, было сказано, что законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования и вторгается в сферу различных отраслей права, дублируя их нормы или вступая с ними в противоречие1. При этом уточнение перечня и содержания коллизионных норм отсутствовало, пределы вторжения законопроекта в иные отрасли права очерчены не были.
С точки зрения принятого позднее Федерального закона «О противодействии коррупции», можно определенно утверждать, что сфера противодействия коррупции не может и не должна ограничиваться какой-либо одной отраслью права, антикоррупционная правовая политика - явление межотраслевого характера. Соответственно, цель законопроекта - создание единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, систематизация антикоррупционного законодательства и его гармонизация с нормами международного права - вполне обоснована. Имеющиеся противоречия проекта с действующим законодательством можно было устранить в рабочем порядке в ходе его доработки. В связи с этим его снятие с рассмотрения без обсуждения в первом чтении представляется неоправданным.
В целом развитию антикоррупционного законодательства и, как следствие, повышению эффективности антикоррупционной политики могло бы способствовать применение системного подхода правотворческой деятельности, предполагающего упорядочение антикоррупционного законодательства, относящегося к различным отраслям российского права, с одновременным расширением и уточнением базового нормативного правового акта - Федерального закона «О противодействии коррупции».
Список литературы
1. Богомолов Н.С. Конституция Российской Федерации как правовая основа противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. - № 12. - С. 45-50.
2. Добрякова Н.И. К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. - 2010. - № 8. - С. 45-47.
3. Жиганова А. А. Проблемы присоединения Российской Федерации к Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года // Вестник Санкт-Петербургского университета. - Серия 14. - Право. 2011. - № 2. - С. 85-89.
4. Морозов А.Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Журнал российского права. - 2014. - № 3. -С. 87-95.
List of references
1. Bogomolov N.S. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii kakpravovaya osnova protivodeystviya korruptsii // Go-sudarstvennaya vlast' i mestnoye samoupravleniye [The Constitution of the Russian Federation as the legal basis for combating corruption // State power and local self-government]. - 2015. - №. 12. - Pp. 45-50.
2. Dobryakova N.I. K voprosu ob implementatsii Konventsii Soveta Yevropy o grazhdansko-pravovoy ot-vetstvennosti za korruptsiyu [On the implementation of the Council of Europe Convention on Civil Liability for Corruption // Rossiyskaya yustitsiya]. - 2010. - № 8. - Pp. 45-47.
3. Zhiganova A.A. Problemy prisoyedineniya Rossiyskoy Federatsii k Konventsii Soveta Yevropy o grazhdansko-pravovoy otvetstvennosti za korruptsiyu ot 4 noyabrya 1999 goda // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta [Problems of accession of the Russian Federation to the Council of Europe Convention on Civil Liability for Corruption of November 4, 1999 // Bulletin of St. Petersburg University]. - Series 14. - Right. 2011. - № 2. - Pp. 85-89.
4. Morozov A.N. Mezhdunarodno-pravovyye i vnutrigosudarstvennyye aspekty prisoyedineniya Rossii k Kon-ventsii o grazhdansko-pravovoy otvetstvennosti za korruptsiyu // Zhurnal rossiyskogo prava [International legal and domestic aspects of Russia's accession to the Convention on Civil Liability for Corruption // Journal of Russian Law]. -2014. - № 3. - Pp. 87-95.
1 См.: Заключение Правительства РФ от 5 апреля 2003 г. № 2237п-П4 по проекту Федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике» [Электронный ресурс]: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
