CC BY
29
С.Б. Суровов
КОНТУРЫ НОВОЙ ПОЛИТИКИ ОБРАЗОВАНИЯ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
В статье затрагиваются проблемы разработки системы показателей уровня развития образования, включения регионов в процесс модернизации образовательных систем.
Ключевые слова: образовательная политика, непрерывное образование, интеграция учреждений образования.
S.B. Surovov
CONTOURS OF THE NEW EDUCATIONAL POLICY: A REGIONAL LEVEL
In the article addresses the problems of development of indicators of educational development, including regions in the process of modernization of education systems.
Keywords: educational policy, lifelong learning, integration of educational institutions.
Непрерывный процесс реформирования российской высшей школы продолжается более 20 лет. В октябре 2012 г. проект закона «Об образовании» был одобрен Государственной Думой в первом чтении. Представляется, что, несмотря на старания разработчиков, скорых и очевидных результатов от этого документа ждать не следует, хотя бы по той причине, что поэтапное вступление в силу ряда положений растянет процесс на 5-10 лет, в течение которых могут высветиться новые проблемы и задачи.
Например, на протяжении последних 10 лет по мере расширения полномочий региональных органов власти федерально-региональные направления развития российской государственности вступают в определенные противоречия. Российский регионализм усиливает процесс научно-технического развития, вносит в него элементы инициативы, конкуренции в стремлении к максимальным результатам, которых, конечно, невозможно достичь одновременно на всей территории страны. Очевидно, достижение максимального экономического и социального эффекта должно соответствовать конструкции перспективного развития региона, обеспечивающей быструю модернизацию, и стимулировать реформирование экономики.
© Суровов Сергей Борисович, 2012
Доктор социологических наук, профессор, ректор (Саратовская государственная юридическая академия). 11
Решающим фактором в этом должен стать переход от наращивания материального потенциала к модели, ориентированной на развитие знаний и инноваций как оптимальных сил поступательного реформирования.
Несомненно, что правительство и население, все составляющие элементы производства, управленческая и социальная сферы должны действовать в режиме единой стратегии и руководствоваться единой политикой региона, основанной на принципах экономичности и эффективного управления. Планируемые изменения в сфере науки и образования затрагивают большой круг проблем, прежде всего, социальных. Преобразования должны определить приоритеты социальной политики, создать новые внутренние механизмы развития учреждений науки и образования, что, несомненно, потребует структурной перестройки всей образовательной системы. На передний план должны выдвигаться специально разработанные методики оценки социально-экономической эффективности программ развития и системы оценки достигнутых показателей. Возрастает значение проблем разработки методологии координации и управления мегаобразовательно-социальными проектами и системами иерархических уровней. При разработке научно-методологического обеспечения интеграционных процессов должны учитываться общегосударственные интеграционные тенденции развития сферы образования на всех уровнях школы, т. к. уровень интеллектуального потенциала страны, формируемый в рамках государственной политики, должен соответствовать задаваемым требованиям образовательных стандартов и обеспечиваться условиями каждого образовательного учреждения и, прежде всего, государственной политикой регионов (а), для которых это положение становится 2 главным фактором выживания. Необходимо пересмотреть существующие под? ходы и выработать новые способы решения проблем обновления традиционной оценки обучающихся, контроля за успеваемостью, что является важнейшим критерием качества образования и управления.
1 Научно обоснованная оценка качества образования может и должна способ-| ствовать не только достижению ожидаемых результатов, но и поможет принять | квалифицированные решения, сделать стратегически верные выводы в совре-| менной ситуации.
| Разработка системы показателей, характеризующих уровень достижения
2 целей и задач развития образования, которые могут и должны создаваться, ° главным образом, на уровне регионов, служит одним из условий успешной « реализации государственной образовательной политики. Это предусматривает | проведение необходимых разработок и на уровне федеральных округов, и в ё рамках конкретных субъектов РФ, в которых гораздо легче, чем в общероссий-1 ском масштабе, обеспечить эффективное функционирование интегрированных
0
° образовательных структур, выполняющих как функции объективной оценки ¿5 деятельности в целом систем образования и отдельных образовательных учреж-
1 дений, так и функции разработки стратегии развития регионального образования I в сложившихся социально-экономических и нормативно-правовых условиях.
В феврале 2011 г. была утверждена Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы1, целью которой является обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития Российской Федерации. Задачи Программы заключаются в следующем: модернизация общего
12
и дошкольного образования как института социального развития; приведение
содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда; развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.
Такая работа потребует значительных усилий как научно-педагогического сообщества, так и органов исполнительной и законодательной властей, что обусловлено усиливающейся тенденцией к регионализации на фоне неоднородного и неравномерного развития образовательных систем субъектов РФ. В числе причин возникающих диспропорций в развитии региональных образовательных систем можно назвать социально-экономические и культурно-исторические особенности развития отдельных территорий, которые определяют характер и темпы реализации национально-региональных инновационных моделей в области образования. Среди субъективных причин неравномерности развития следует выделить некоторые отличительные черты региональной образовательной политики, а именно: действующие модели управления образованием, уровень развития регионального образовательного сообщества, в т. ч. позицию регионального лидера образования, и т. д.
Включение внутренних потенциалов саморазвития регионов в процесс модернизации образовательных систем, реализация эффективной государственной образовательной политики, приоритетами которой являются сохранение и укрепление единого образовательного пространства страны, формирование непрерывного образования по принципам территориальности и многоуровне-вости, социальная адресность и сбалансированность социальных интересов, обусловливают необходимость согласованного развития систем образования субъектов РФ. Координация управления образовательными системами различ- ш ных иерархических уровней, основанного на принципах правового регулирова- н ния, позволит получить дополнительный эффект, связанный с координацией С
а
процессов и организацией взаимодействия и взаимообогащения региональных т
о
образовательных систем, что, безусловно, является положительной тенденцией. к
о
Условиями успешной реализации государственной политики в регионе долж- о' ны стать «формирование и развитие механизмов многостороннего взаимодей- | ствия между органами государственной власти, бизнесом, научными и образо- в
вательными организациями, а также организациями гражданского общества»2, |
о
мониторинг программ развития регионального образования на основе системы Ю показателей, характеризующих состояние и уровень достижения целей и задач и развития образования, как сферы, затрагивающей интересы всех и каждого; с
к
органов исполнительной власти субъектов РФ; профессиональных объединений а педагогов, образовательных учреждений различного уровня; представителей Л
Ф
общественности. |
Структурные изменения научных и образовательных приоритетов, исходящие • из новой оценки сложившейся в России системы воспроизводства интеллекту- 68 ального и социально-культурного потенциала населения, которые нашли свое ^ отражение в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на 2 период до 2020 года (далее — Стратегия-2020), будут последовательными шагами в реструктуризации социально-образовательной политики.
Новые подходы к оценке сложившейся в России системы поддержки воспроизводства интеллектуального и социально-культурного уровня населения, предложенные в Стратегии-2020, требуют изменений социальной политики, в частности преодоления депрессивного состояния регионов. Одним из направлений 13
в решении этой задачи является развитие системы непрерывного образования3, которое в Стратегии-2020 обозначено как одно из условий «для формирования у граждан компетенций инновационной деятельности», а именно, «способность и готовность к непрерывному образованию, постоянному совершенствованию, переобучению и самообучению, профессиональной мобильности, стремлению к новому» (гл. V разд. 1).
При решении задачи непрерывного образования следует разработать приемлемые формы интеграции между уровнями образования; содействовать формированию регионального заказа на подготовку специалистов; создать условия для «государственно-частного партнерства отраслевых центров повышения квалификации в отраслях экономики».
В соответствии со Стратегией-2020 должна быть обеспечена государственная «поддержка образовательных программ обучения для взрослых, в т. ч. в области повышения квалификации специалистов, их подготовка по смежным специальностям, а также экономике, праву, иностранным языкам, компьютерным технологиям, инжинирингу, психологии и другим современным областям знаний в рамках совершенствования системы переподготовки граждан в связи с реструктуризацией производственных систем и угрозой безработицы, а также в рамках реализации образовательных программ для пожилых людей». При этом система образования не должна быть ориентирована только на потребности экономики, т. к. развитие систем образования базируется как на прогнозах потребностей экономики региона в профессиональных кадрах и соответствии сети образовательных учреждений данным прогнозам, так и на учете законов 12 развития общества и демографической ситуации.
? Процессы интеграции (т. н. вертикальная интеграция) учреждений обра-
« зования должны идти в направлении создания учебно-научных комплексов в §1 составе учреждений образования различных уровней: 1) вуз, включающий в I себя несколько разнопрофильных институтов; 2) вуз, в структуре которого пред-
1 ставлены несколько колледжей и учреждений, реализующих однопрофильные | образовательные программы; 3) вуз, в структуре которого представлены раз-§ ноуровневые образовательные программы (от предпрофильного, начального и | среднего профессионального образования до бакалавриата и магистратуры).
2 Все это позволит расширить спектр предлагаемых образовательных услуг по
° формам обучения (повышение квалификации, переподготовка и др.), а также
£ оптимизировать ресурсную составляющую образования (в т. ч. кадровую, фио
| нансовую, материально-техническую) и интеграцию разнопрофильных образо-
е вательных учреждений одного уровня, реализующих программы начального и
1 среднего профессионального образования по разным направлениям.
0
° Создание образовательных комплексов может быстро решить проблему вне-
¿5 дрения непрерывного образования как путем создания условий для реализации
1 преемственных образовательных программ и создания экспериментальных I планов обучения учащихся лицейских (гимназических) классов, учреждений
начального профессионального образования, которые в наибольшей степени учитывают интересы конкретных потребителей специалистов, так и через привлечение потенциальных работодателей к совместному использованию их материально-технической базы для проведения учебного процесса, и др.
Усиление внимания к профессиональному образованию, повышение тре-14 бований к нему в широком смысле — это ответ на обострение конкуренции,
роль которой возрастает в условиях мирового финансового кризиса. Развитие профессионального образования должно стать приоритетной целью не только из-за изменившегося законодательства, рынка труда, работодателей и самих работников, но и из-за возникающих потребностей в изменении содержания и образовательных технологий, инновационных и интеграционных процессов современной России.
Согласно приоритетам, объявленным в Стратегии-2020, «программы повышения квалификации персонала будут включать освоение гражданами инструментов инновационной деятельности» (гл. V разд. 1), а в целях развития дополнительного образования для взрослых планируется реализация программы подготовки и повышения квалификации преподавателей. Предполагается развитие механизмов на базе сети Интернет путем формирования общедоступных информационных ресурсов, которые могут способствовать самостоятельному прохождению желающими программ дополнительного образования.
Ситуация в образовании в целом меняется. Многие негативные тенденции удается нейтрализовать4. Однако следует констатировать, что система образования в большинстве регионов существенно отстает от процессов, происходящих в российском обществе. В подготовке кадров длительное время наблюдается явное несоответствие рынка труда рынку образовательных услуг, профессионально-квалификационного потенциала населения структуре спроса на рынке труда на фоне высокого общего образовательного уровня. Обострились проблемы, существенным образом влияющие на деятельность учреждений профессионального образования и повлекшие за собой изменения отраслевой структуры занятости населения, профессиональной, квалификационной структуры спроса на рабочую силу. В этой связи основным предназначением профессионального образования становится удовлетворение потребностей рынка труда в специалистах, причем именно по тем специальностям и профессиям, которые пользуются спросом у работодателей. А для этого необходимо знать и постоянно следить за изменениями конъюнктурного спроса, выявлять новые потребности работодателей в профессиональных навыках и уровне квалификации работников, учитывать потенциальную емкость рынка труда.
В современный период благодаря новым коммуникационным и информационным возможностям вузы не испытывают проблем в сотрудничестве и обмене опытом. С учетом этого представляется важным определить основные механизмы развития рынка образовательных услуг на региональном уровне.
Равновесие на рынке труда специалистов и рабочих может быть достигнуто в результате структурной перестройки сети образовательных учреждений и с учетом: а) потребностей рынка труда; б) потребителей образовательных услуг; в) состояния образования в регионе. Это особенно важно в настоящее время, когда согласно реализуемым нормам федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2 мая 2012 г.)5 и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 16 октября 2012 г.)6 в сфере образования, основным заказчиком, потребителем и производителем кадров становится субъект Федерации (регион). «Признание регионализации как принципа организации пространства и социума в регионах не исключает наличия различий в регионализации как процессе и
результате. По вполне понятным причинам процесс и результат регионализации образования не совпадает с процессом и результатом регионализации экономики, политики»7. В определенном смысле речь идет о формировании независимой системы образования, способной самостоятельно и эффективно реагировать на изменения, происходящие в обществе. Это необходимо и возможно в условиях децентрализации, когда федеральные органы и региональные органы управления образования заменят методы деятельности на регулирование, т. е. превратятся в органы, координирующие развитие учебных заведений, разработку и утверждение образовательных стратегий.
Цель проводимой политики модернизации образования в среднесрочной перспективе состоит в обеспечении конкурентоспособности России на мировом уровне. Государство, ставя российским вузам задачу достижения высоких позиций в мировом рейтинге, как бы забывает об экономической основе деятельности вузов — системе финансирования, которая связывает вузы, не дает возможности зарабатывать (строить), приобретать в собственность, брать кредиты и т. д., что проявляется в полной незаинтересованности коллективов вузов в участии в такой деятельности, а отсутствие самостоятельности превращает вузы в неконкурентноспособных. Поэтому необходимо подвергнуть корректировке бюджетное и налоговое законодательство в части финансирования высшей школы и установления максимально льготных налогов.
Регионализация образования рассматривается нами и как политическая концепция, и как процесс развития образования на региональном уровне в соотношении с федеральным уровнем, т. к. характерна не только для школьного 12 образования, но и для экономики, политики, государственного строительства, ? культуры, природной среды, что свидетельствует о существовании связей между 8 ними и системой школьного образования, во-первых; о тенденциях регионали-% зации пространства и социума, во-вторых.
I В соответствии с принципами федерализма и с концепцией эффективного
1 местного самоуправления значительная часть функций по управлению обра-| зовательной системой должна отойти субъектам Федерации, территориальным § органам власти местного уровня. Согласно Закону РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 | «Об образовании» (в ред. от 12 ноября 2012 г.)8 (далее — Закон об образовании)
2 к полномочиям органов власти субъектов РФ относятся принятие законов и ° иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области образования; уста-£ новление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования | образовательных учреждений субъекта РФ; разработка и реализация региональ-2 ных программ развития образования с учетом национальных и региональных 1 социально-экономических, экологических, культурных, демографических и
0
° других особенностей. На органы исполнительной власти субъекта РФ воз-¿5 ложено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение
1 общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования, а также I дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях. В числе
важнейших полномочий субъектов РФ — обеспечение учебниками и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе. Органы государственной власти субъектов РФ на сегодня наделены правом по дополнительному финансированию мероприятий по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и в имеющих государственную 16 аккредитацию негосударственных общеобразовательных организациях, а также
правом осуществления государственной поддержки реализации дополнительных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусств в муниципальных детских школах искусств (п. 2 ст. 29 Закона об образовании).
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, согласно Закону об образовании и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся следующие: 1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а также организация отдыха детей в каникулярное время; 2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования; 3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; 4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; 5) учет детей, подлежащих обучению в образовательных учреждениях, реализующих основные общеобразовательные программы, закрепление определенной территории муниципальных районов, городских округов за конкретным муниципальным образовательным учреждением.
Кроме того, органам местного самоуправления городских округов предоставлено право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших с учебных заведений, а органы местного самоуправления муниципальных районов к вправе осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных р
а
заведений, находящихся в их ведении. о
Задачи, сформулированные в Концепции Федеральной целевой программы ой развития образования на 2011-2015 годы9, сводятся к обеспечению доступности у
качественного образования, соответствующего требованиям инновационного С
т
социально ориентированного развития Российской Федерации; модернизации н
н
общего и дошкольного образования как института социального развития; при- й ведению содержания и структуры профессионального образования в соответствие и с потребностями рынка труда; развитию системы оценки качества образования е
о
и востребованности образовательных услуг. й,
Реализация Программы обеспечит всем гражданам России независимо от их | места жительства, социального и имущественного статуса, а также состояния | здоровья доступность качественного образования, соответствующего современ- • ным образовательным стандартам и требованиям инновационного социально (
ориентированного развития Российской Федерации. ~
2
В результате выполнения Программы ожидается увеличение доли образова- 2 тельных услуг в ВВП, а также снижение уровня безработицы среди граждан, имеющих высшее, среднее и начальное профессиональное образование, на 16 %.
Одной из основных причин безработицы является несоответствие структуры рабочей силы структуре рабочих мест. Выпускники учреждений профессионального образования всех уровней имеют невысокий процент трудоустройства по специальности, в т. ч. и по причине того, что работодатели не заинтересованы 17
в получении рабочей силы, не обладающей необходимой квалификацией, знаниями и навыками.
Предлагаемые в рамках Программы мероприятия позволят реализовать комплексные механизмы, формирующие в субъектах РФ качественные системы профессионального образования, эффективно взаимодействующие с рынком труда.
Это даст возможность привести квалификацию рабочей силы в соответствие с потребностями рынка труда, а также обеспечит сокращение времени поиска и устройства на работу выпускников образовательных учреждений профессионального образования не менее чем на 20 %.
Предлагаемые в рамках Программы мероприятия позволят реализовать комплексные механизмы, формирующие в субъектах РФ качественные системы профессионального образования, эффективно взаимодействующие с рынком труда.
Сегодня, когда политическая и социально-экономическая ситуация стабилизируется, главная задача состоит в том, чтобы рассматривать регионализацию как важнейший фактор повышения качества и эффективности образования, обеспечения на его основе более полного соответствия системы и практики подготовки кадров особенностям и требованиям регионов10.
В связи с этим актуальной становится задача всестороннего системного изучения проблем, возникающих в сфере образования. Функциональные структурные изменения в системе российского образования, как общего, так и профессионального, предопределяют направления развития современного российского общества. Изменение целей образования, организационных форм, социальных ролей участников образовательного процесса меняет и содержание
12 образования.
? В проекте закона «Об образовании» намечен новый подход к вузам, который
8 возможно рассматривать с разных позиций. На наш взгляд, было бы практически 1 оправданным создание трех групп университетов: первая группа — федеральные I и инновационные университеты с присоединением к ним академических и от-
1 раслевых научно-исследовательских институтов; вторая группа — федеральные | вертикально-интегрированные комплексы, которые вберут в себя профильные | вузы, средние специальные учебные заведения и крупные учебные центры проф-| подготовки и переподготовки, а также техникумы и колледжи; третья груп-
2 па — часть университетов, академий, институтов, которые следует перевести на ° региональный уровень, т. к. они занимаются кадровым обеспечением регионов £ учителями, врачами, агрономами, работниками культуры, спорта и т. п. Это
0
| будет самая многочисленная группа и источником ее финансирования могут
1 быть региональные бюджеты.
1 При этом региональное образование должно стать основным звеном всей обра-
0 _
° зовательной системы на уровне вузов. Об этом говорится и в ежегодном Послании
¿5 Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, где пространственное
1 развитие страны связывается с развитием сферы регионального образования, I а основной упор сделан на необходимость приоритетной поддержки тех вузов,
«которые работают в регионах, сотрудничают с крупнейшими предприятиями регионов, вместе с ними продвигают научные исследования и разработки, чьи выпускники уже в период учебы связывают своё будущее с тем местом, где они живут и учатся. Именно в таких вузах нужно открывать больше дополнительных бюджетных мест, государство должно оказать поддержку программам развития
13 таких вузов»11.
Обобщая сказанное, можно сделать следующий вывод: регионализация образования — это закономерный, исторически обусловленный процесс дальнейшего развития высшего профессионального образования в России, способный поднять его на качественно новый уровень, отвечающий требованиям современности.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 8, ст. 1142.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р, утвердившего Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
3 Эта позиция нашла свое отражение в работе международной организации ЮНЕСКО, где концепция непрерывного образования с 1972 г. была объявлена ведущим направлением деятельности в области общемировой политики как идея, выражающая поступательное развитие образовательных потребностей человека.
4 Например, неравномерность качества образования в регионах и федеральном центре, а также в престижных и непрестижных школах, недостаточный охват населения услугами дошкольного образования и кризис внешкольного образования, развал педагогического корпуса и резкое падение престижности этой профессии.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2012. № 19, ст. 2274.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2012. № 43, ст. 5786.
7 См.: Бажина И.А. Становление и развитие принципа регионального образования в педагогической теории и практике: автореф. дис. ... д-ра пед. наук. Казань, 2003. С. 5-6.
8 См.: Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 30, ст. 1797; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 47, ст. 6396.
9 См.: Распоряжение Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 163-р «О Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы».
10 См.: Беспарточный Б.Д., Медведев И.Н. Регионализация профессионального образования — веление времени // Фундаментальные исследования. 2008. № 9 С. 69-70.
11 См.: Российская газета. 2012. 13 дек.
о
го
о ^
О
^с о
о
д
ш тз о т
го ф
X X
о
5
тз д
.С
Ф О
О
а
ш
д
Ф §
га
СТ1 8
)
2 О 2
