CC BY
184
DOI 10/24411/2227-7315-2020-1013 УДК 342.5; 342.9
С.Н. Шевердяев
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЕЛЫ В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Введение: национальные антикоррупционные стратегии разных стран предусматривают определенный набор характерных антикоррупционных инструментов, которые являются обязательными с точки зрения современных передовых международным стандартов. В России в настоящее время сформированы правовые основы практически по всем элементам антикоррупционных стратегий. Однако остается по меньшей мере три области, где российское антикоррупционное законодательство пока еще не восполнило смысловой разрыв в построении комплексной системы антикоррупционного действия. Это регулирование лоббизма, создание механизма поддержки заявителей о коррупции, а также формирование независимого антикоррупционного государственного органа высокого политического уровня. Актуальность тематики обусловлена накоплением противоречий растущего российского антикоррупционного законодательства, часть из которых связана с недоработками стратегии его построения. Цель: проведение оценки потенциала развития каждого указанного направления для устранения фундаментальных пробелов в построении системы российского антикоррупционного законодательства. Методологическая основа: системный подход, формально-юридический и компаративистский метод анализа. Результаты: проведена оценка основных препятствий развития российского антикоррупционного законодательства в каждом из выделенных направлений и сформулированы предложения относительно устранения пробелов в его принципиальной системе. Выводы: устранению каждого из возникших пробелов системы антикоррупционного законодательства в России будут способствовать в большей степени факторы культурно-политического свойства, а в целом для этого потребуется концептуальное переосмысление задач антикоррупционной реформы и распространение ее на все элементы государственного механизма.
Ключевые слова: антикоррупционная реформа, антикоррупционная стратегия, антикоррупционное законодательство, закон о борьбе с коррупцией, лоббизм, защита заявителей, антикоррупционное агентство.
S.N. Sheverdyaev
CONCEPTUAL GAPS IN THE SYSTEM OF RUSSIAN ANTI-CORRUPTION LEGISLATION
Background: national anti-corruption strategies of different countriesprovide a certain set of specific anti-corruption tools that are mandatory from the point of view of modern
© Шевердяев Станислав Николаевич, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права (МГУ), эксперт Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ «Высшая школа экономики»; е-mail: snshev@gmail.com
© Sheverdyaev Stanislav Nikolaevich 2020
Candidate of law, Associate professor, Constitutional and municipal law department (MSU), expert of the Design and training laboratory of anti-corruption policy of the "Higher School of Economics" 121
advanced international standards. Currently, Russia has formed the legal framework for almost all elements of anti-corruption strategies. However, there are at least three areas where Russian anti-corruption legislation has not yet filled the semantic gap in the construction of a comprehensive system of anti-corruption action. This is the regulation of lobbying, the creation of a mechanism to support applicants for corruption, as well as the formation of an independent anti-corruption state body of high political level. The relevance of the topic is in contradictions of the growing Russian anti-corruption legislation, some of which are associated with the loopholes of the legislative strategy. Objective: to assess the development potential of each of these areas to address fundamental gaps in the construction of the Russian anti-corruption legislation. Methodology: system approach, formal-legal and comparative method of analysis. Results: an assessment of the main obstacles to the development of Russian anti-corruption legislation in each of the selected areas was made and proposals were formulated to eliminate gaps in its principal system. Conclusions: the elimination of each of the gaps in the system of anti-corruption legislation in Russia will contribute to a great extent factors of cultural and political properties, and in General this will require a conceptual rethinking of the tasks of anti-corruption reform and its extension to all elements of the state mechanism.
Key-words: anti-corruption reform, anti-corruption strategy, anti-corruption legislation, anti-corruption law, lobbying, protection of applicants, anti-corruption Agency.
Стратегические документы российской антикоррупционной реформы раскрывают множество как системных, так и прикладных аспектов противодействия коррупции1. Многие из этих направлений получили основательное развитие в текущем российском праве. Это касается урегулирования конфликта интересов, процедуры декларирования доходов и расходов должностных лиц, порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов и т.д. Не менее развиты такие направления реализации антикоррупционных мер, как обеспечение прозрачности деятельности органов власти, правовые основы деятельности средств массовой информации и многие другие. В некоторых случаях российское законодательство, так или иначе связанное с противодействием коррупции, оказывается с формальной точки зрения даже более полным, цельным и детальным в сравнении с целым рядом зарубежных национальных моделей2! В такого рода аспектах в России стоит основное внимание уделять не столько вопросам реформирования законодательства, сколько проблемам совершенствования правоприменительной практики.
0 1 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в >g ред. от 30 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228; б Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия ° коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» (в ред. от 13 § марта 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 16, ст. 1875; Указ Президента " РФ от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020
1 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 27, ст. 4038.
S 2 По мнению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Александра Бук-
смана «У нас же антикоррупционное законодательство — одно из передовых в мире. Мало в какой другой стране на такой широкий круг лиц распространяется обязанность отчитываться о доходах, причем в настолько подробной и объемной форме справки. Практически нигде нет такого жесткого запрета принимать подарки (они лишь ограничиваются некоторым порогом), в единичных случаях встречается требование отчитываться о расходах, редко где есть обязанность декларировать доходы и расходы членов семьи». См.: Интервью первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Александра Буксмана информационному агентству «Интерфакс». 25 июня 2018. URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/ 122 interview/1403150/ (дата обращения: 01.06.2019).
Однако в системе российского законодательства по-прежнему имеют место серьезные недоработки, которые подрывают устойчивость долгосрочных результатов текущей комплексной российской антикоррупционной реформы [1, с. 108]. В ряде случаев в зарубежной практике они имеют системообразующий характер, поэтому отсутствие правовых механизмов данных антикоррупционных мероприятий могут быть названы институциональными пробелами. Необходимо обратить внимание по меньшей мере на три следующих наиболее очевидных темы: отсутствие четкой правовой основы регулирования лоббизма, отсутствие системного механизма поддержки заявителей о коррупции, а также отсутствие независимого антикоррупционного органа высокого политического уровня3.
Хорошо известно, что в странах Совета Европы и в других странах мира не существует единой модели правового регулирования лоббистской деятельности [2; 3; 4]. В государствах общего права можно встретить последовательное и хорошо представленное законодательство о лоббизме во главе с большим тематическим законом, в то время как в государствах континентального права часто лоббистская практика регулируется дискретно, в том числе на подзаконном уровне, без привычной для стран этого типа позитивистской строгости и последовательности. При этом регулирование здесь отталкивается зачастую от норм регламентов представительных и исполнительных органов власти, регулирующих работу с обращениями граждан, и часто не нуждается для этого в использовании термина «лоббизм». Между тем в мире имеют место и другие национальные правовые модели, которые еще не сформировали окончательно своего однозначного отношения к регулированию лоббизма, несмотря на признание очевидного факта существования лоббистской деятельности. К числу таких национальных моделей принадлежит и российская правовая система.
Проблематика лоббизма встает на повестке российской политико-правовой дискуссии с начала 1990-х гг. Считается, что Государственная Дума пыталась урегулировать деятельность «групп давления» по меньшей мере четыре раза с момента своего образования [5, с. 183-184]. В антикоррупционных планах Президента РФ вопрос об актуальности проработки модели правового регулирования лоббизма в России поднимался дважды4! однако из последних президентских антикоррупционных планов данный пункт выпал.
Несмотря на наличие разных позиций в отношении вопроса о правовом регулировании процедур отстаивания частных интересов в органах власти, нельзя не признать факт того, что явление это в российской практике существует. Разумеется, оно сильно поменяло формы с 1990-х гг. и вынуждено подстраиваться под специфику текущей политической инфраструктуры, в том числе посредством монополизации рынка лоббистских услуг и его бюрократизации. Однако это со-
3 Ряд изложенных в настоящем материале идей был выражен автором, в частности, в ходе 2 работы в качестве национального эксперта по проекту Совета Европы «ПрЕКОП II» («Защита S прав предпринимателей в Российской Федерации от коррупционных практик на муниципаль- ° ном уровне») в 2018 г. См., например: URL https://www.coe.int/en/web/corruption/projects/ru-precop2 (дата обращения: 01.06.2019).
4 См.: Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (в ред. от 19 марта 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 12, ст. 1391; Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» (в ред. от 15 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 15, ст. 1729. 123
всем не означает, что российская политико-правовая наука не может подобрать необходимый алгоритм для правового решения этой проблемы.
Анализ российского и зарубежного опыта политико-правового регулирования показывает, что лоббистские практики, не могут быть искоренены да и сама постановка такой задачи вызывает сомнения. Однако с помощью профильного законодательства они вполне могут обрести цивилизованные формы и перестать влиять на легитимность важных государственно-властных решений, о чем говорят современные международные стандарты регулирования лоббизма^ЦПоэтому снимать с повестки вопрос о правовом регулировании лоббизма нельзя, без него не будут ясны правила игры для бизнеса, что делает его систематически непредсказуемым и ориентированным лишь на краткосрочные задачи. Можно согласиться с мнением в отношении того, что системное решение вопроса о лоббизме, которое бы действовало для всех без исключения игроков, в том числе крупного бизнеса, в ближайшем будущем маловероятно. Возможно и не стоит пока ставить настолько амбициозной цели, сначала достаточно урегулировать вопросы лоббистской деятельности в определенном предметном сегменте рынка или в отношении определенного типа органов власти либо вовсе проведя контролируемый эксперимент в ряде российских регионов. Это позволит начать официальную практическую работу в этом направлении, привыкнуть к терминологии, запустить механизм практической отработки правовых велений, касающихся лоббизма, попытаться адаптировать приемлемую зарубежную практику.
Здесь стоит оговорить, что мы не поддерживаем убежденности некоторых уважаемых исследователей в том, что в настоящее время лоббизм фактически оказывается урегулированным в российском законодательстве через систему других институтов — вроде обращений граждан и организаций в органы власти, института общественной экспертизы, деятельности общественных советов при органах власти, института государственно-частного партнерство и т.д. [6, с. 137]. Действительно, институт лоббизма часто имеет прочную опору в конституционной доктрине различных государств на праве граждан (и их организаций) обращению в органы власти. Однако задачи законодательства о лоббизме, если внимательнее оценить его современные международные стандарты, состоит не в дублировании механизма обращения. Главное его назначение — в обеспечении прозрачности общения власти с представителями бизнеса и гражданского общества, а также в создании открытой среды их взаимной справедливой конкуренции за внимание власти к своим нуждам. Такие настройки лоббистского процесса позволяют различным группам интересов обезвреживать друг друга, придавая их совокупным лоббистским усилиям сбалансированный характер, что позволяет не подменять народную волю, выраженную при формировании данных органов власти, а дополнять ее. Таким образом лоббисты сглаживают негативные эффекты влияния на власть в ходе конкуренции к общей пользе и не подрывают, а укрепляют легитимность властных решений.
Возможной стратегией поиска модели регулирования лоббизма могло бы стать использование на федеральном уровне уже наработанного в субъектах РФ опыта. По итогам изучения лучших региональных попыток формирования правовой модели регулирования и организации практики правомерного лоббизма в пер-
5 Рекомендация N СМ/Иес(2017)2 Комитета министров Совета Европы «О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений» // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2017. № 7. С. 133-147.
спективе может быть сформирован некий универсальный вариант регулирования, пригодный для федерального уровня. Примером подхода к регулированию лоббизма может быть опыт Краснодарского края, который включил специальную главу в региональный закон, организующий правотворческую деятельность6.
Следующий вариант движения в поиске формата регулирования лоббизма в России может быть связан с постепенным внедрением механизма взаимодействия бизнеса и власти через внесение изменений в профильные антикоррупционные законы. К числу заслуживающих внимания сюжетов принадлежит разработанный Министерством экономического развития РФ, но так и не внесенный в Думу законопроект, предполагающий изменения Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О государственной гражданской службе» и ряда других законов в связи с урегулированием процедуры представления сведений об участии государственных гражданских и муниципальных служащих во встречах с гражданами, представляющими интересы общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, а также их уполномоченных представителей71|Принятие подобного законопроекта не решило бы комплексную проблему правового регулирования лоббизма в России, но смогло бы открыть дорогу к постепенному построению и совершенствованию законодательства о лоббизме.
Наконец, еще один организационный подход к урегулированию лоббистской деятельности в России можно было бы реализовать посредством имплементации в национальную правовую систему Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 22 марта 2017 г. СМ/Кес(2017)2 «О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений»8, которая определяет довольно мягкую модель правового режима лоббистской деятельности, основанную на регистрации лоббистов и их открытости для общественности.
Так или иначе, будет ли отдан приоритет одной или другой распространенной за рубежом модели либо в России сложится некий альтернативный путь для урегулирования лоббистской деятельности, но без четкого разрешения вопросов о процедурах формального и неформального взаимодействия представителей власти и бизнеса в России нельзя решить таких ключевых проблем развития модели управления экономикой, как разрыв системных латентных коррупционных связей в российском государственном аппарате, снижение угроз скрытой монополизации отдельных товарных рынков и нанесения вреда рыночной конку-
6 См., например гл. 7 «Лоббизм в правотворчестве края» в Законе Краснодарского края от 6 | июня 1995 г. № 7-КЗ (в ред. от 29 апреля 2016 г.) «О правотворчестве и нормативных правовых • актах Краснодарского края» (принят ЗС КК 26 мая 1995 г.), который среди прочего предусма- § тривает механизм аккредитации лоббистов — официальных представителей общественных 1 объединений — при правотворческих органах края. )
7 См.: Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные 2 акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов 8 власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе иностранных, и их уполномоченных представителей» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст
по состоянию на 2 декабря 2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Рекомендация N СМ/Иес(2017)2 Комитета министров Совета Европы "О правовом регулировании лоббистской деятельности в сфере принятия государственных решений" (Вместе с "Руководящими принципами по разработке политики на национальном уровне...", "Пояснительным меморандумом...") (принята 22 марта 2017 г. на 1282-ом заседании представителей министров). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 125
ренции, ликвидация очагов культуры рентоориентированности государственных должностных лиц и прочее.
Отсутствие комплексного механизма поддержки заявителей о коррупции — это еще один пробел системы российского антикоррупционного законодательства. Решение этой проблемы является обязательным пунктом в антикоррупционных реформах большинства развитых стран.
Напомним, что под заявителями о коррупции обычно понимаются лица, которые добровольно сообщают властям, прессе и широкой общественности о ставших им достоверно известными коррупционных практиках в органах власти или организациях, где они работают, в т.ч. и в случаях, когда они сами непосредственно не втянуты в эти коррупционные контакты.
В русскоязычной литературе, как нам представляется, все еще не удалось подобрать такой обозначающий данных лиц термин, который адекватно передавал бы смысловую нагрузку этого понятия, которая ему придается в иностранных языках: "whistleblowers" — в английском варианте (дословно — «дующие в свисток») или "lanceurs d'alerte" — во французском («поднимающие тревогу», «публично подающие сигнал опасности»). В иностранных языках всякий раз имеется в виду не просто информирование о фактах коррупции, но подчеркивается аспект защиты этими лицами общественных интересов, защиты инициативной, связанной также и с тем, что призывающий к порядку доброволец часто становится первой жертвой совершающих преступление лиц. Эта смысловая нагрузка, связанная с инициативностью, самопожертвованием ради общего блага, в российской вариации отсутствует. По всей видимости, в связи с отсутствием идентичного явления в отечественном культурном укладе. Наиболее близкие по смыслу варианты, например «общественный защитник», рождают в русском языке другие ассоциации (это скорее будет адвокат в судебном процессе или правозащитник, выступающий против произвола властей или крупных корпораций). Близкие по духу культурные явления вроде добровольной народной дружины в СССР основаны на идее помощи властям и обычно связаны с участием в официально организованной системе бдительности, что часто грозит заорганизованностью и вырождается в формализм, выхолащивается и теряет всякий смысл. Между тем в зарубежной практике речь скорее о личном выборе человека, его индивидуальной моральной потребности не проходить мимо нарушения. Прочие переводы термина вроде «доносчик», «осведомитель», «источник», «наводчик», «стукач» из-за негативных коннотаций и вовсе непригодны для передачи смысла обсуждаемого феномена.
Высокая латентность коррупционных правонарушений делает незаменимой помощь подобных граждан или сотрудников учреждений, где имеют место коррупционные привычки. Однако в настоящее время, судя по образу профильного российского законодательства, этот момент недооценивается.
Данные лица нуждаются не в каком-то сложном определении их правового режима, а лишь в особой защите со стороны государства, на которую они не могут пока рассчитывать подобно свидетелям преступлений9, поддержка кото-
9 См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (в ред. от 7 февраля 126 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 34, ст. 3534.
рым оказывается исключительно в контексте уголовного процесса10 [7]. Иными словами, законодательный инструментарий, который был бы способен различать ситуации, не связанные участием таких лиц в уголовном процессе, даже если они (ситуации) ведут к серьезным последствиям для заявителей о коррупции, пока не разработан в достаточной степени.
Можно ссылаться на то, что некоторые черты правового режима защиты заявителей о коррупции как будто подразумеваются в базовом антикоррупционном законе11. Однако отсылочный характер статьи все к тем же мерам защиты участников уголовного процесса не позволяет находить в этих положениях серьезную опору. Не способствует этому и вытекающая из названия ст. 9 антикоррупционного закона12 ориентировка этих положений, поскольку они указывают на то, что защита предоставляется лишь государственным или муниципальным служащим и лишь в связи с исполнением возложенной на них Законом обязанности. Соответственно добровольное сообщение о фактах коррупции служащими вне контекста выполнения процедур формальной обязанности такого уведомления, а также сообщение о фактах коррупции другими лицами не обеспечивается защитой базового Закона.
Действующее подзаконное регулирование содержит небольшие дополнения к тексту Закона о противодействии коррупции. В частности, согласно п. 21 Указа Президента РФ № 309, уточняется следующее: а) перечень лиц, получающих защиту, расширяется до сотрудников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; б) учитывается возможность направления сообщений о фактах коррупции в «иные государственные органы или средства массовой информации»; в) обеспечивается защита этих лиц от мер дисциплинарной ответственности (например, в виде увольнения); г) что возможно только по итогам рассмотрения соответствующего вопроса на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; д) возможно участие прокурора; е) который получает необходимые материалы от председателя комиссии не менее чем за пять рабочих дней до дня заседания комиссии; ж) участники государственной системы бесплатной юридической помощи обязаны оказывать заявителям поддержку13! Однако для того, чтобы довести этот вектор до приемлемого уровня
10 Как свидетельствует Л.В. Брусницын в указанном источнике: «Следует обратить внимание, Д что способствование предупреждению и раскрытию преступлений в указанных формах может ч иметь место задолго до начала уголовного судопроизводства. Однако согласно ч. 2 ст. 3 Закона К применение мер госзащиты возможно только на основании решения следователя и иных указанных в ч. 2 ст. 3 Закона субъектов, в производстве которых находится заявление (сообщение) | о преступлении либо уголовное дело, т.е. не ранее чем начнется первая стадия УСП — стадия е возбуждения уголовного дела. До начала данной стадии меры госзащиты к лицам, указанным 1 в ч. 2 комментируемой статьи, применяться не могут.» При этом «началом этой стадии (и УСП • в целом) является регистрация повода для возбуждения уголовного дела (см. гл. 19 УПК РФ)». 1
11 Пункт 4 ст. 9: «Государственный или муниципальный служащий, уведомивший предста- 1 вителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы ) о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, 2 о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими корруп- 8 ционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недосто- ° верных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, находится под защитой государства в соответствии с законодательством Российской Федерации».
12 «Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений».
13 См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 ) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции"» (в ред. от 13 мая 2019 г.) // «Российская газета». 2013. 4 апр.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 20, ст. 2422. 127
развития законодательства, который бы соответствовал современным международным антикоррупционным стандартам защиты заявителей14, потребуется пройти значительный путь.
В настоящее время для этого создается основа, популяризирующая эту проблему для широкой научной общественности [8], а также начинают развиваться официальные инициативы связанные с защитой заявителей о коррупции. К их числу можно отнести подготовленный Минтрудом России проект отдельного комплексного Федерального закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов» в 2015 г.1^ а также внесенный в Государственную Думу в 2017 г. законопроект о дополнении базового российского Закон о противодействии коррупции 2008 г. № 273-ФЗ ст. 9.116, которая позволяет информирующему о коррупционных актах лицу контролировать рассмотрение его обращения в органе власти, содержит гарантии от увольнения, закладывает ряд других механизмов.
В итоге можно заключить, что, по всей видимости, если проблема правовой защиты лиц, отстаивающих общественные антикоррупционные интересы, и не начинает находить серьезную политическую поддержку в России, то, по крайне мере, отношение к ней становится более сложным, чем традиционное примитивное восприятие заявителей как «доносчиков».
В отечественной практике имеет место очень много фоновых проблем, осложняющих внедрение механизма защиты заявителей: влияние номенклатурной служебной этики, исторического прошлого, когда люди на основании ничем не обоснованных анонимных доносов порой подвергались осуждению, унижениям, репрессиям, возможность использования защитных механизмов не по назначению (например, в бюрократической борьбе за должности или из страха быть уволенным), отсутствие укорененной общественной культуры доверия к правительству, что необходимо для деятельности заявителей.
Очевидно, что реализация антикоррупционных механизмов информирования об актах коррупции будет более проблематичной, чем в более определенных с точки зрения стандартов публичной этики европейских правопорядках, в особенности в странах Северной Европы и Северной Америки. Однако этот механизм необходим, он нужен хотя бы для того, чтобы привить привычку рефлексии государственных и муниципальных служащих в отношении требуемого законом поведения и оценки практики государственной службы за пределами личного пространства. Вводить этот механизм стоило бы с большой осторожностью и последовательно, тщательно анализируя текущую ситуацию и устраняя неизбежные ошибки.
Вопрос о так называемом независимом антикоррупционном агентстве, как он обозначается в литературе, является актуальным отнюдь не для тех госу-
^ 14 Рекомендация N CM/Rec(2014)7 Комитета министров Совета Европы «О защите инфор-
1 маторов, сообщающих о противозаконной деятельности» // Прецеденты Европейского Суда по
S правам человека: Электронное периодическое издание / учредитель ООО «Развитие правовых
систем». 2015. Июнь. № 6 (18).
15 Имеется в справочной правовой системе «КонсультантПлюс» в соответствии с публикацией на сайте http://regulation.gov.ru по состоянию на 13.02.2015.
16 См.: Проект Федерального закона № 286313-7 «О внесении изменения в Федеральный закон „О противодействии коррупции" в части защиты лиц, уведомивших о коррупционных правонарушениях», был разработан Министерством труда и социальной защиты РФ, внесен Правительством РФ в Думу 13 октября 2017. По состоянию на 1 июля 2018 г. в силе осталось решение Совета Государственной Думы от 9 апреля 2018 г. о переносе рассмотрения законо-
128 проекта. См.: URL: http://sozd.parliament.gov.ru/bill/286313-7 (дата обращения: 01.06.2019).
дарств, где обнаруживается недостаток в органах власти, имеющих те или иные полномочия по раскрытию коррупционных правонарушений. Главная задача государственного органа такого типа заключается в том, чтобы рассматривать вопросы коррупции невзирая на лица, без всяких скидок на статус коррупционеров. В странах с недостаточно развитой политической культурой постановка вопроса о привлечении фигур такого рода без прямого поручения или согласия высшего политического руководства государства со стороны подобного органа обычно рассматривается как посягательство на устои государственности, что не способствует решению проблемы системной коррупции.
В настоящее время Российская Федерация находится на пути преодоления традиционалистской постсоветской бюрократической культуры, признавая важность решения проблемы коррупции в верхних эшелонах власти. Это вытекает в т.ч. из факта подписания авторитетных международных соглашений, например, Декларации Большой восьмерки о борьбе с коррупцией на высоком уровне (2006 г.)17, а также из реальной практики привлечения к ответственности за коррупционные преступления должностных лиц уровня губернаторов и федеральных министров. Нет сомнений, что серьезный настрой в разрешении беспокоящей сегодня международную общественность проблемы так называемой «большой коррупции» (grand corruption) будет сохранен в России и в дальнейшем.
Система российских органов власти, которые так или иначе связаны с противодействием коррупционными преступлениями, довольно обширна. К числу таких инстанций стоит отнести следующие:
Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции и соответствующее управление в структуре Администрации Президента РФ, которые формируют антикоррупционную политическую повестку и обеспечивают среди прочего контроль за соблюдением норм об урегулировании конфликта интересов в системе высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и других органов;
органы прокуратуры Российской Федерации, Следственный комитет РФ, Федеральная служба безопасности, которые обеспечивают расследование коррупционных преступлений, а также формируют обвинительную базу для судебного осуждения коррупционеров; Министерство юстиции РФ, поддерживающее, в частности, направление международного антикоррупционного сотрудничества;
Министерство труда и социальной защиты РФ, на которое возложена обязанность формировать методологическую базу во многих аспектах текущей антикоррупционной реформы в секторе государственной службы;
Росфинмониторинг, который реализует контрольные и проверочные мероприятия в отношении сомнительных финансовых операций;
Счетная палата РФ, обеспечивающая контроль за законностью расходования средств федерального бюджета;
и другие государственные органы, которые вправе ставить при реализации своих контрольных функций перед соответствующими органами власти вопрос о привлечении к ответственности за коррупционные нарушения (например: Государственная Дума и Совет Федерации, Уполномоченный по правам человека РФ), а также общественно-государственные формирования (например: Общественная палата РФ, Общероссийский народный фронт и др.).
17 URL: http://docs.pravo.ru/document/view/32945951/43700043 (дата обращения: 01.06.2019).
129
Кроме того, не стоит забывать, что российское законодательство о государственной службе оставляет не в полной мере разрешенным вопрос о системе организации управления государственной службой, упоминая, например, в п. 5 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе (2004 г.)18 о необходимости формирования специализированного «федерального государственного органа по управлению государственной службой»19 [9].
Расширенная система органов, причастных к решению проблемы коррупции, характерна и для многих других стран, что связано с особенностями коррупционной преступности, которая пронизывает все сектора хозяйствования и уровни публичной власти. Между тем остается актуальным вопрос о том, какой именно из этих органов власти несет ответственность за координацию деятельности других органов власти и отчитывается за комплексную реализацию антикоррупционной политики перед народом и высшими органами власти.
В зарубежных странах не существует единообразного подхода к формированию и определению места в организационной иерархии ключевого антикоррупционного органа. Среди моделей специализированных институтов по борьбе с коррупцией выделяются:
а) модель многоцелевых агентств по борьбе с коррупцией с полномочиями правоохранительных органов. Данную модель принято идентифицировать с Независимой комиссией против коррупции Гонконга и Бюро по расследованию коррумпированной деятельности Сингапура (сегодня воспринята в Литве, Латвии, Австралии, Ботсване, Уганде и др.);
б) отделы по борьбе с коррупцией в системе правоохранительных органов. Учреждения, созданные в соответствии с этой моделью функционируют в Норвегии, Бельгии, Испании, Хорватии, Румынии, Венгрии и т.д.;
в) институции по предупреждению коррупции, разработке политики и координации. Данная модель охватывает институты, которые выполняют одну или несколько превентивных функций: исследование коррупции как социального явления, выявление факторов, способствующих коррупции, мониторинг и координация мероприятий по исполнению антикоррупционных программ и планов действий, пересмотр и подготовка правовых актов в этой сфере; контроль в сфере конфликта интересов и декларирования имущества государственными служащими, выработка и внедрение кодексов этики; содействие в проведении образовательных мероприятий; консультирование по вопросам этики на государственной службе; поддержка международного сотрудничества и мер по взаимодействию с гражданским обществом и др. Подобные органы созданы во Франции (Центральная служба по предупреждению коррупции), США (Управление по правительственной этике), Болгарии (Комиссия по координации усилий в сфере борьбы с коррупцией) и др.20
§ 18 См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской
" службе Российской Федерации» (в ред. от 11 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства Рос.
1 Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
S 19 По мнению В.А. Козбаненко, соответствующие «функции на федеральном уровне вы-
полняются структурными подразделениями Администрации Президента РФ — Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим госполитику и нормативное правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы — Минтрудом России, федеральными госорганами в части вопросов, предусмотренных для органа по управлению службой, до его образования.»
20 Подробнее см. об этом: Доклад ОЭСР: Cпециализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей. Организация экономического сотрудничества и развития. Сеть по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии. URL: https://www.oecd.org/ 130 corruption/acn/39972100.pdf (дата обращения: 01.06.2019).
Какая же модель центрального антикоррупционного органа будет оптимальна для Российской Федерации? На наш взгляд, приемлемый вариант лежит где-то на стыке координирующего политического органа (модель «в») и многоцелевых агентств по борьбе с коррупцией (модель «а»). В настоящее время задачи практической антикоррупционной работы и выработки единой антикоррупционной политики в значительной степени решают упомянутые структуры, ассоциирующиеся с Администрацией Президента РФ: Совет при Президенте РФ и Управление Администрации Президента РФ. Однако первый является полуобщественным формированием при Президенте РФ, составленным из высших должностных лиц; другой, наоборот, является непубличной, аппаратной бюрократической структурой. Дальнейшее развитие их функционала в направлении концентрации полномочий в области российской антикоррупционной политики и практики вряд ли возможно при сохранении их статуса [10, с. 13]. Поэтому можно счесть целесообразным движение в направлении формирования многоцелевого агентства (в российской нормативной терминологии скорее пойдет речь о создании «службы», а не «агентства») по борьбе с коррупцией с некоторыми отдельными полномочиями правоохранительных органов, которому удалось бы сохранить высокий политический статус, характерный для нынешних президентских антикоррупционных структур. При этом для обеспечения независимости данного органа важно создать такую основу его формирования, которая гарантировала бы отсутствие всякой возможности повлиять на его решения любым должностным лицам, например с участием парламента или на паритетной основе, высшими органами власти.
Иными словами, главной задачей является вовсе не выбор какой-либо модели i построения антикоррупционных органов. Необходимо в целом переосмыслить ме- и сто проблемы коррупции в существующей системе отношений. Если коррупция а признается институциональной и поражает всю государственную инфраструк- о туру, пронизывает все ветви власти, то следует в первую очередь позаботиться К именно о качестве независимости данного органа. При этом если в той или иной о
с
стране имеются сомнения ученых и аналитиков в отношении последовательности | реализации принципа разделения властей, то даже с внешними формальными в
е
атрибутами независимости такой орган не будет достигать цели эффективного о противодействия проявлениям «большой коррупции» (grand corruption). Сле- ю
~о
довательно, вопрос о независимости центрального антикоррупционного органа |
должен стать основным. Таким образом, обозначенные в настоящей статье К
пробелы системы российского антикоррупционного законодательства имеют в а
целом в значительной степени культурно-политические, нежели юридические, |
основания. Однако в отсутствие законодательного задела восполнить указанные ии
пробелы будет проблематично. №
Библиографический список ~
1. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы / отв. ред. 2 С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. 512 с. °
2. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). М.: Издание Государственной Думы. 2000. 392 с.
3. Малько А.В., Субочев В.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования. Пятигорск: РИА-КМВ, 2003. 198 с.
4. Автономов А.С. Азбука лоббирования. М.: Права человека, 2004. 109 с.
5. Старостина ИА. Конституционно-правовые проблемы лоббизма в России и за рубежом // Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 127-212.
6. Васильева С. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1. С.136-148.
7. Брусницын Л.В. Комментарий законодательства об обеспечении безопасности участников уголовного судопроизводства (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. 304 с.
8. Правовая защита лиц, сообщающих о фактах коррупции: научно-практическое пособие / В.Ю. Артемов, Н.А. Голованова, А.Ю. Заксон и др.; отв. ред. А.М. Цирин, Е.И. Спектор. М.: ИЗиСП, 2016. 144 с.
9. Козбаненко ВА. К вопросу об органе управления государственной службой // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 11. С. 46-52.
10. Анализ выполнения Россией рекомендаций Группы государств против коррупции по внедрению международных антикоррупционных стандартов (раунда I-II) / М.А. Логвинова, Г.В. Машанов, Н.Н. Мельник; под ред. И.В. Шуманова. М.: PMG, 2019. 130 с.
References
1. Anti-corruption: Constitutional and Legal Approaches / Rel. ed. S.A. Avakyan. M.: Justicinform, 2016. 512 p.
2. LyubimovA.P. Constitutional and Legal Basis for Forming Lobbying Relations in an Open Society (Anti-Corruption project). Moscow: State Duma Publication. 2000. 392 p.
3. MalkoA.V., Subochev VV Lobbying: Problems of Legal Regulation. Pyatigorsk: RIA-KMV, 2003. 198 p.
4. Avtonomov A.S. ABC of Lobbying. Moscow: Human Rights, 2004. 109 p.
5. Starostina I.A. Constitutional and Legal Problems of Lobbying in Russia and Abroad // Constitutional and Legal Bases of Anti-corruption Reforms in Russia and Abroad: educational and methodological complex (textbook) / Rel. ed. Moscow: Justicinform, 2016. P. 127-212.
6. Vasilyeva S. Legal Institute of Lobbying in Russia: Assessment of Legislation and Prospects of Formation // Comparative constitutional review. 2013. No. 1. P. 136-148.
7. Brusnitsyn L.V. Comment on Legislation on Ensuring the Safety of Participants in Criminal Proceedings (article-by-article). Moscow: Justicinform, 2009. 304 p.
8. Legal Protection of Persons Reporting Facts of Corruption: a Scientific and Practical Guide / V.Yu. Artemov, N.A. Golovanova, A.Yu. Zakson, etc.; Rel. ed. A.M. Tsirin, E.I. Spector. M.: SISP, 2016. 144 p.
9. Kozbanenko V.A. On the Question of the State Service Management Body // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2018. No. 11. P. 46-52.
10. Analysis of Russia's Implementation of the Recommendations of the Group of States against Corruption on the Implementation of International Anti-corruption Standards (round I-II) / M.A. Logvinova, G.V. Mashanov, N.N. Melnik; ed.by I.V. Shumanov. Moscow: PMG, 2019. 130 p.
