CC BY
3научный портал мвд России № 4 (60) 2022
scientific portal of the russia ministry of the interior
Административное право
Научная статья УДК 342.95
Концептуальные подходы к правовому регулированию общественной безопасности в Российской Федерации
Геннадий Иванович Калмыков
ВНИИ МВД России, Москва, Россия, gik-gik@rambler.ru
АННОТАЦИЯ. Введение. Предпринимается попытка обоснования концептуальных подходов к нормативной правовой регламентации отношений, возникающих в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.
Цель исследования заключается в проектировании обновленного нормативного правового регулирования в сфере общественной безопасности на основе характеристики и актуальной оценки состояния общественной безопасности в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования в основном составили формально-юридический и системно-структурный методы.
Выводы: по итогам исследования преимуществ и слабых сторон в правовом обеспечении вопросов, связанных с общественной безопасностью, формулируются цели и предмет будущего правового регулирования, определяется круг лиц, на которых может распространяться проектируемый законодательный акт в сфере общественной безопасности, перспективные направления и задачи деятельности субъектов общественной безопасности, а также рассматриваются некоторые другие вопросы.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: защищенность национальных интересов, национальная безопасность, государственная и общественная безопасность, обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Калмыков Г. И. Концептуальные подходы к правовому регулированию общественной безопасности в Российской Федерации // Научный портал МВД России. 2022. № 4 (60). С. 20-25.
Administrative Law
Original article
Conceptual approaches to the legal regulation of public safety
in the Russian Federation
Gennady I. Kalmykov
NRI of the Ministry of Interior of the Russian, Moscow, Russia, gik-gik@rambler.ru
ABSTRACT. Introduction. The article attempts to substantiate conceptual approaches to the normative legal regulation of relations arising in the field of public safety in the Russian Federation.
The purpose of the study is to design an updated regulatory legal regulation in the field of public security based on the characteristics and current assessment of the state of public security in the Russian Federation.
The methodological basis of the study mainly consisted of formal-legal and system-structural methods.
Conclusions: based on the results of the study of advantages and weaknesses in the legal support of issues related to public security, the goals and subject of future legal regulation are formulated, the circle of persons to whom the projected legislative act in the field of public security can be extended, promising directions and tasks of the activities of public security entities, as well as some other issues are determined.
KEYWORDS: protection of national interests, national security, state and public security, ensuring public security in the Russian Federation
FOR CITATION: Kalmykov G. I. Conceptual approaches to the legal regulation of public safety in the Russian Federation // Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022. № 4 (60). P. 20-25 (In Russ.).
© Калмыков Г. И., 2022
Защита государственных и общественных интересов от возможных им угроз является одной из важнейших целей государства. Для ее достижения в государстве формируется специальная система органов публичной власти, наделяемых необходимыми полномочиями и ресурсами, издаются соответствующие правовые акты, вводятся запреты и ограничения. Одновременно создаются условия для взаимодействия с этими органами организаций и институтов гражданского общества.
Обозначенное направлено на регулирование общественных отношений в сфере национальной безопасности, под которой в Российской Федерации понимается состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, конституционных прав и свобод граждан, достойного качества и уровня их жизни, гражданского мира и согласия в стране, суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономического развития страны.
Как следует из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее -Стратегия)1, национальные интересы - это объективно значимые потребности личности, общества и государства в безопасности и устойчивом развитии. Обеспечение и защита национальных интересов Российской Федерации осуществляются за счет концентрации усилий и ресурсов органов публичной власти, организаций и институтов гражданского общества на реализации различных стратегических национальных приоритетов.
В качестве одного из таких национальных приоритетов провозглашается «государственная и общественная безопасность». В подразделе «Государственная и общественная безопасность» раздела IV «Обеспечение национальной безопасности» Стратегии данные самостоятельные виды безопасности представляются как взаимно дополняющие и обусловливающие друг друга [1, с. 70].
Целями обеспечения государственной и общественной безопасности являются защита конституционного строя Российской Федерации, обеспечение ее суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности, защита основных прав и свобод человека и гражданина, укрепление гражданского мира и согласия, политической и социальной стабиль-
ности в обществе, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества, укрепление законности и правопорядка, искоренение коррупции, защита граждан и всех форм собственности, традиционных российских духовных и нравственных ценностей от противоправных посягательств.
Подобный подход, по сути, «два в одном», используемый в Стратегии, свидетельствует об исключительном характере национального приоритета в области стратегического планирования и, как следствие, в системе реализации государственной политики в сфере национальной безопасности.
Законодательством установлены конкретные виды безопасности, среди которых государственная и общественная2.
При этом в рассматриваемом вопросе правового регулирования деятельности по обеспечению общественной безопасности возникает коллизия между нормами Федерального закона «О безопасности», разделяющего государственную и общественную безопасность на отдельные виды, и положениями Стратегии, где эти виды безопасности представляются в качестве взаимно дополняющих и обусловливающих друг друга.
Как представляется, решить существующую правовую и организационную неопределенность в сфере обеспечения общественной безопасности может разработка и в дальнейшем принятие закона об общественной безопасности в Российской Федерации. Это позволит установить понятийно-категориальный аппарат, например такие основополагающие правовые определения в рассматриваемой сфере общественных отношений, как «общественная безопасность», «общественный порядок», «общественный институт», «гражданское общество», «общественный порядок», «правоохранительные органы», «силы и средства обеспечения общественной безопасности» и др.
Концептуально принятие такого законодательного акта способствует оформлению контуров системы обеспечения общественной безопасности, установлению цели, задач, принципов, уровней и пределов обеспечения общественной безопасности, закреплению отдельных механизмов стратегического планирования.
Следует заметить, что на эффективность обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации существенным обра-
1 См.: О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: О безопасности : Федер. закон от 28 дек. 2010 г.
№ 390-Ф3 : ред. от 9 нояб. 2020 г., ст. 1 // СПС Консуль-
тантПлюс.
зом влияет фактор правовой неопределенности компетенций органов публичной власти в рассматриваемой сфере, обусловленный в том числе положениями п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации3. Именно в условиях совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов обеспечения общественной безопасности, как показала практика реализации положений Концепции общественной безопасности в Российской Фе-дерации4, они не в состоянии взять на себя самостоятельно ответственность за координацию и (или) реализацию соответствующих задач в стране и на отдельных ее территориях.
Как справедливо отмечает С. И. Гирько, взаимодействие структур федерального и регионального подчинения должно быть алгоритмизировано, поскольку меры реагирования на угрозы общественной безопасности носят региональный или межрегиональный характер и именно силы и средства субъектов Российской Федерации прежде всего должны задействоваться при реагировании на вызовы и угрозы общественной безопасности [2, с. 30].
Последние изменения Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми Президент Российской Федерации назначает на должность федерального министра - руководителя федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами общественной безопасности, создают объективные предпосылки для законодательного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности5.
На законодательном уровне вопросы безопасности населения урегулированы целым рядом отраслевых нормативных правовых актов, а также определены отдельными документами стратегического планирования. К ним относятся федеральные законы от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»6; от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ
3 См.: Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // СПС КонсультантПлюс.
4 См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации : утв. Президентом Рос. Федерации 14 нояб. 2013 г. № Пр-2685 // СПС КонсультантПлюс.
5 См.: О Правительстве Российской Федерации : Федер. конституционный закон от 6 нояб. 2020 г. № 4-ФКЗ, ст. 10 // СПС КонсультантПлюс.
6 См.: О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : Федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 68-ФЗ : ред. от 4 нояб. 2022 г. // СПС КонсультантПлюс.
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»7; от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»8; от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации»9; от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»10 и др.
Следует также обратить внимание, что вышеперечисленные нормативные правовые акты в сфере безопасности населения принимались еще в прошлом веке, в девяностых годах прошлого столетия. Представляется, что многие положения перечисленных нормативных правовых актов нуждаются в актуализации применительно к реалиям сегодняшнего дня с учетом поправок к Основному закону 2020 г. Таким образом, актуальность разработки и принятия закона в сфере общественной безопасности не вызывает сомнения и является своевременной и значимой в теоретическом и практическом аспектах.
Характерно, что в отличие от вопросов правового обеспечения безопасности населения в основе реализации такого национального приоритета, как «общественная безопасность», от которой зависит существование самого государства, отсутствует отраслевой нормативный правовой акт. При этом действующее законодательство не раскрывает ни предмет, ни пределы сферы общественной безопасности.
Вместе с тем при концептуальном определении предмета правового регулирования проекта федерального закона об общественной безопасности принципиальное значение имеет обоснование ключевого понятия «общественная безопасность».
В отсутствие нормативного акта указанное понятие трактуется по-разному и в научной среде. Например, профессор И. И. Веремеенко указывал, что «общественная безопасность - это безопасность всех основных компонентов отдельной личности или коллектива, которые представляют собой некую совокупную ценность, охраняемую моральными и правовыми нормами» [3, с. 25].
7 См.: О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : Федер. закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ : ред. от 4 нояб. 2022 г. // СПС КонсультантПлюс.
8 См.: О радиационной безопасности населения : Федер. закон от 9 янв. 1996 г. № 3-ФЗ : ред. от 11 июня 2021 г. // СПС КонсультантПлюс.
9 См.: О биологической безопасности в Российской Федерации : Федер. закон от 30 дек. 2020 г. № 492-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
10 См.: О пожарной безопасности : Федер. закон от
21 дек. 1994 г. № 69-ФЗ : ред. от 14 июля 2022 г. // СПС Кон-
сультантПлюс.
Характерно, что, несмотря на доступное для понимания описание сферы общественной безопасности, а также значительное количество результатов научных исследований относительно рассматриваемой безопасности, однозначной трактовки понятия «общественная безопасность» не достигнуто.
В связи с этим следует согласиться с мнением Р. Г. Халиуллина, что «среди причин такого положения - фундаментальность самого явления безопасности, множественность содержательных связей и форм внешних проявлений и взаимодействий с иными близкими явлениями» [4, с. 31].
Впервые термин «безопасность» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз получает свое закрепление в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»11. Данный юридический факт создал прецедент для использования указанной правовой конструкции в форме «состояние защищенности личности, общества и государства» в целях развития понятийного аппарата теории национальной безопасности в целом и общественной безопасности в Российской Федерации в частности.
Несмотря на наличие устойчивых социальных и управленческих стереотипов о феномене «общественная безопасность» и функциональной ответственности федеральных органов исполнительной власти за ее обеспечение, только в двух случаях на законодательном уровне вопросы их деятельности отнесены к участию в обеспечении общественной безопасности. При этом законодатель ведет речь лишь о предназначении отдельных структур этих ведомств для обеспечения общественной безопасности. Так, например, «полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности»12. В свою очередь «Войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности,
защиты прав и свобод человека и гражданина»13. В других законодательных актах отсутствуют нормы, непосредственно возлагающие на федеральные органы исполнительной власти функции по участию в обеспечении общественной безопасности, поэтому признается только их косвенная роль в регулировании соответствующих вопросов.
Отметим, что такая неопределенность еще больше усиливается за счет неоднозначного восприятия законодателем обеспечения общественной безопасности в качестве вида (направления) правоохранительной деятельности. Например, ст. 343 Уголовного кодекса Российской Федерации14 предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил несения службы лицом, входящим в состав войскового наряда по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Из указанной нормы уголовного закона следует, что ответственность нарушителя соответствующих правил несения службы наступает за противоправные действия, связанные с выполнением единой задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. При этом в уголовном законодательстве выделен самостоятельный раздел IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка», а в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях соответственно глава 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»15. Однако дефиниции «общественная безопасность» и «общественный порядок» законодательно не сформулированы.
О единой задаче охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности без ее детализации речь идет в договорных отношениях между контролерами-распорядителями и организаторами официального спортивного соревнования и (или) собственниками, пользователями объекта спорта16.
В свою очередь, Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы
11 См.: О безопасности : Закон Рос. Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 : ред. от 26 июня 2008 г. // СПС Консуль-тантПлюс. Документ утратил силу.
12 О полиции : Федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ, ст. 1 // СПС КонсультантПлюс.
13 О войсках национальной гвардии Российской Федерации : Федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ, ст. 1 // СПС КонсультантПлюс.
14 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ : ред. от 24 сент. 2022 г. // СПС Кон-сультантПлюс.
15 См.: Там же. Раздел IX // СПС КонсультантПлюс; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ : ред. от 4 нояб. 2022 г., гл. 20 // СПС КонсультантПлюс.
16 См.: О физической культуре и спорте в Российской Федерации : Федер. закон от 4 дек. 2007 г. № 329-ФЗ, ст. 2 // СПС КонсультантПлюс.
профилактики правонарушений в Российской Федерации», напротив, разделяет указанную задачу на два самостоятельных направления профилактики правонарушений: охрану общественного порядка, в том числе при проведении спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий; обеспечение общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения и транспортной безопасности17.
Примечательна законодательная норма, определяющая целевую направленность обеспечения общественной безопасности посредством охраны общественного порядка. Так, п. 1 ст. 6 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» гласит, что «органы государственной власти... в целях обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка»18.
Что касается Правительства Российской Федерации, то оно на этом фоне организационно-правовой неопределенности осуществляет в большей степени координационные полномочия, участвуя в установленных пределах в выработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности общества19.
Изложенное позволяет утверждать, что правовые коллизии в рассматриваемой сфере безопасности объективно выявляют проблемы существующей системы законодательства.
Важно подчеркнуть, что для Российской Федерации общественная безопасность, согласно Конституции Российской Федерации, должна рассматриваться применительно не только к государству в целом, но и к отдельным субъектам Российской Федерации. Для достижения этой цели необходимо обеспечить постоянную готовность всех субъектов обеспечения общественной безо-
17 См.: Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации : Федер. закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ, ст. 6 // СПС КонсультантПлюс.
18 Об участии граждан в охране общественного порядка : Федер. закон от 2 апр. 2014 г. № 44-ФЗ : ред. от 14 июля 2022 г. // СПС КонсультантПлюс.
19 См.: О Правительстве Российской Федерации : Федер. конст. закон от 6 нояб. 2020 г. № 4-ФКЗ, ст. 22 и 23 // СПС КонсультантПлюс.
пасности в лице органов публичной власти на трех уровнях управления. В частности: федеральный уровень обеспечения общественной безопасности должен быть представлен деятельностью правоохранительных органов и специальных служб, органов государственного контроля (надзора) по реализации ими полномочий; региональный - деятельностью субъектов Российской Федерации по реализации ими политических, правовых, организационных, социально-экономических, информационных и иных мер в сфере обеспечения общественной безопасности; муниципальный - деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов обеспечения общественной безопасности местного значения.
При этом органы, обеспечивающие общественную безопасность, при осуществлении своей деятельности должны иметь соответствующие права и обязанности для решения задач, в том числе по разработке законов и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения общественной безопасности.
Кроме того, в системе обеспечения общественной безопасности необходимо задействовать структуры гражданского общества по направлениям, обеспечивающим формирование идеологии безопасности, участие широких слоев населения в процессе обеспечения общественной безопасности, всестороннее согласованное функционирование подсистем государственного и негосударственного обеспечения общественной безопасности как единого организма и т. д.
Таким образом, концептуальная оценка состояния правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере обеспечения рассматриваемой безопасности, позволяет сформулировать предложение о необходимости разработки и принятия соответствующего законодательного акта, который бы позволил создать полноценную многоуровневую систему обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, конкретизировать полномочия органов публичной власти в рассматриваемой сфере общественных отношений, сформировать основы правового взаимодействия государства и институтов гражданского общества.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Зубова М. В., Калмыков Г. И., Сандугей А. Н., Цоко-лова О. И. Концептуальные проблемы стратегического планирования в сфере обеспечения общественной безопасности // Научный портал МВД России. 2021. № 3 (55). С. 64-71.
2. Гирько С. И. Современный вектор развития Концепции общественной безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. 2020. № 8. С. 26-30.
3. Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. № 3. С. 22-29.
4. Халиуллин Р. Г. Безопасность: многообразие подходов и проблемы определения понятия // Юридическое образование и наука. 2007. № 4. С. 30-33.
REFERENCES
1. Zubova M. V., Kalmykov G. I., Sandugej A. N., Tsokolo-va O. I. NauchnyjportalMVD Rossi (Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2021, No. 3 (55), pp. 64-71.
2. Gir'ko S. I. Administrativnoe pravo iprotsess (Administrative law and process), 2020, No. 8, pp. 26-30.
3. Veremeenko I. I. Sovetskoe gosudarstvo ipravo (Soviet state and law), 1982, No. 3, pp. 22-29.
4. Khaliullin R. G. Yuridicheskoe obrazovanie inauka (Legal education and science), 2007, No. 4, pp. 30-33.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Г. И. Калмыков - кандидат юридических наук, доцент, начальник научно-исследовательского центра по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел
федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Российская Федерация, 121069, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
G. I. Kalmykov - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Research Center for Researching the Problems of Administrative and Legal Activities of Internal Affairs Bodies of the Federal public establishment «National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation» (Povarskaya str., 25, b. 1, Moscow, 121069, Russian Federation).
Статья поступила в редакцию 28.10.2022; одобрена после рецензирования 09.11.2022; принята к публикации 14.11.2022.
The article was submitted 28.10.2022; approved after reviewing 09.11.2022; accepted for publication 14.11.2022.
