CC BY
29
КОРПУС ИССЛЕДОВАТЕЛЕЙ С УЧЕНОЙ СТЕПЕНЬЮ КАНДИДАТА НАУК И ПРАКТИКУЮЩИХ ЮРИСТОВ
Александрина Наталья Михайловна
старший преподаватель кафедры управления Нижегородской академии МВД России
Alexandrina Natalia Mikhailovna
senior lecturer, Department of managemen of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of internal Affairs of Russia
E-mail address: aleksanlrinan.m@gmail.com
Концептуальные изменения законодательства по охранной деятельности
в Российской Федерации
Conceptual changes in the legislation on security activities in the Russian Federation
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы концептуального изменения законодательства по охранной деятельности в Российской Федерации. Выделены основные направления, по которым ведутся разработки в данной сфере, проведен сравнительный анализ действующего законодательства и законопроекта по частной охранной деятельности, даны предложения по социальной защите лиц, участвующих в обеспечении общественного порядка.
Ключевые слова: охранная деятельность, государственная охрана, частная охрана, законодательство, законопроект, концепция, концептуальные изменения, взаимодействие, защита, безопасность, физические и юридические лица.
Abstract. The article discusses the issues of conceptual changes in the legislation on security activities in the Russian Federation. The main directions in which developments in this area are being carried out are highlighted, a comparative analysis of the current legislation and the draft law on private security activities is carried out, proposals for the social protection of persons involved in ensuring public order are given.
Keywords: security activity, state security, private security, legislation, draft law, concept, conceptual changes, interaction, protection, security, individuals and legal entities.
Функционирование системы обеспечения национальной и экономической безопасность напрямую зависит от эффективности охранной деятельности всех без исключения субъектов охраны и актуальности законодательства. Существенно затрудняет работу и не способствует решению общественно значимых задач по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц несвоевременность принятия необходимых нормативных правовых актов, запоздание или отсутствие в них необходимых изменений, существующие пробелы и противоречия, но в первую очередь оказывает негативное влияние отсутствие фундаментальной базы, нивелирующей все затраченные усилия.
Исследование научной, специальной литературы и мониторинг нормативного правового регулирования государственной и частной охранной деятельности свидетельствует о том, что назрела крайняя необходимость существенной переработки и актуализации базовых положений с учетом современного состояния рынка охранных услуг. Основные концептуальные изменения в указанной области сосредоточены и ведутся по двум направлениям: во-первых, создание единого (рамочного) закона по охранной деятельности, включающего все виды охраны (государственную и негосударственную) «Об охранной деятельности в Российской Федерации»1; во-вторых, разработка отдельных федераль-
1 «Концепция развития вневедомственной охраны на период 2018 - 2021 годов и далее до 2025 года» (утв. Росгвар-дией) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 25.10.2022).
ных законов «О государственной охранной деятельности в Российской Федерации»1 и «О частной охранной деятельности»2.
Вне всякого сомнения, сбалансированная государственная политика в области охранной деятельности, обеспечение надежной и полноценной защиты объектов и имущества всех категорий, защищаемых всеми видами частных и государственных организаций служит ориентиром и целью для нормотвор-цев, экспертов, ученых, специалистов и иных заинтересованных лиц. Для дальнейшего развития охранного законодательства необходимы концептуальные изменения в указанной сфере, четкое определение перспектив развития всех видов услуг, круга субъектов с их полномочиями, выработка четких критериев разграничения между государственными и негосударственными организациями охраняемых объектов.
Остановимся более подробно на стратегически важном законе, объединяющем все виды охранной деятельности. Важная роль в создании концептуального документа отведена Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардии). В «Концепции развития вневедомственной охраны на период 2018 - 2021 годов и далее до 2025 года» среди многочисленных задач планируется разработка проекта федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Выступить с такой инициативой позволила масштабная работа, проведенная специалистами по изучению законодательных актов в охранительной сфере. Сравнение законодательства ряда стран ближнего зарубежья (Республики Беларусь3, Республики Казахстан4 и других) в области, регулирующей охранно-профилактическую деятельность, показало, что задачи государственного регулирования в указанной сфере во многом решаются аналогично и закреплены, как правило, в едином законодательном акте, определяющем деятельность всех субъектов охраны.
Изучение систем организации субъектов охранной деятельности ближнего зарубежья дает возможность по-новому взглянуть на аналогичную систему российского законодательства, соотнести его с мировыми юридическим нормами, расставить приоритеты и наметить дальнейшие пути совершенствования и развития законодательной базы. В частности, деятельность каждого субъекта охраны в современном законодательстве Российской Федерации, закрепленная в отдельных законодательных актах, в целом недостаточно урегулирована и нуждается в существенной переработке.
Логика принятия законов заключается в том, что изначально надлежит принять нормативный правовой акт более высокого уровня (рамочный), регулирующие охранную деятельность в целом, и только после этого разрабатывать подотраслевые НПА. Но, к сожалению, законодательство стало формироваться спонтанно, особенно в частном секторе, и этому есть ряд объяснений: в начале 90-х лет ХХ века при резком переходе России на рыночную экономику правовые нормы пришлось создавать в срочном порядке, а границы государственного и негосударственного влияния были до конца не определены; нормативная и научная базы, регулирующие охранную сферу (исключая государственные), на тот период отсутствовала.
Создание общего (рамочного) закона поддерживается не всеми учеными. Так, В.И. Майоров и В.Б. Квасов полагают, что в рамках существующей правовой системы объединение в одном законе регулирование одновременно государственной и частной охранной деятельности не будет эффективным, в связи с их существенными отличиями. Даже в одном законе соединение нормативного регулирования деятельности большого количества субъектов государственной охранной деятельности, обладающих различным административно-правовым статусом, и без того трудоемкая задача. Это окончательно размоет границы между государственной и частной охраной, сделает закон излишне громоздким и запутанным.5
Следует констатировать, объективная реальность такова, что логичность и действительность не всегда совпадают, но все же полагаем, что обоснованные предложения и накопленные разработки в будущем найдут свою реализацию в обобщенном законе, включающем все виды охранной деятельности.
Наиболее реалистичным в настоящее время представляются предложения о разработке отдельных законов «О государственной охранной деятельности в Российской Федерации» и «О частной охранной деятельности», направленные на совершенствование нормативного правового регулирования государственных и негосударственных сфер деятельности.
Особо отметим масштабную и конструктивную работу по подготовке законопроекта «О частной охранной деятельности» (далее - законопроект), которая велась с 2015 года, включая предварительное обсуждение, согласование с заинтересованными службами и государственными инстанциями, а 1 июля
1 Майоров В.И., Квасов В.Б. Разработка концепции проекта закона «О государственной охранной деятельности в РФ»: обоснование, стратегия, перспективы // Правопорядок: история, теория, практика. 2021. № 1(28). С.19-32.
2 Проект федерального закона № 155863-8 «О частной охранной деятельности» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/ 155863-8 (дата обращения 25.10.2022).
3 Об охранной деятельности в Республике Беларусь: закон Республики Беларусь от 8 ноября 2006 г. №175-3 // URL: https://belzakon.net/ (дата обращения: 28.10.2022).
4 Об охранной деятельности: закон Республики Казахстан от 19 октября 2000 г.№85 // URL: https://kodeksy-kz.com/ka/ob_ohrannoj_deyatel_nosti/download.htm (дата обращения: 28.10.2022).
5 Майоров В.И., Квасов В.Б. Разработка концепции проекта закона «О государственной охранной деятельности в РФ»: обоснование, стратегия, перспективы // Правопорядок: история, теория, практика. 2021. № (1). С.30.
2022 года внесение проекта федерального закона на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации.
В Пояснительной записке к указанному выше законопроекту указано, что «в настоящее время в Российской Федерации функционирует около 17,5 тысяч частных охранных структур, в которых работает более 670 тыс. квалифицированных охранников. Ими обеспечивается охрана свыше 1,4 млн. объектов различной формы собственности. Специфика их деятельности связана в том числе с ограничением конституционных прав граждан, а также с оборотом оружия и специальных средств, что непосредственно влияет на состояние правопорядка и безопасность государства»1.
На современном этапе развития современных технологий, внедрении искусственного интеллекта, а также повышенному запросу безопасности юридических и физических лиц, традиционное понимание по формированию рынка и услуг в том виде, как оно закреплено в Законе Российской Федерации от 11 марта 1992 г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности»2 в значительной степени устарело и требует кардинальных изменений. В частности, в законопроекте расширяется базовый понятийный аппарат и раскрываются такие термины как: «частная охранная деятельность», «охранная услуга», «технические средства охраны», «реагирование», «личная карточка охранника», «работник частной охранной организации». Одним из существенных дополнений является отнесение к охраняемым объектам физических лиц, жизнь и здоровье которых подлежат защите в соответствии с договором на оказание охранных услуг и юридическое закрепление особого статуса частного охранника - «телохранителя».
Сравнительный анализ показывает, что помимо основных услуг предлагаются дополнительные виды деятельности, которые может осуществлять частная охранная организация: кинологическая деятельность и собаководство; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; аварийно-спасательная деятельность на нештатной основе.
Такие предложения и существенные изменения в расширении полномочий диктуются служебной необходимостью качественно нового подхода к защищаемому и охраняемому объекту с учетом уже имеющейся на практике у отдельных субъектов охраны средств и возможностей, нуждающихся в юридическом закреплении. Так, некоторые крупные структуры по охране объектов уже обладают своими кинологическими центрами, в которых специально обученные собаки занимаются обнаружением запрещенных веществ и охраняют территории. Полагаем также, что деятельность по тушению пожаров и аварийно-спасательные действия, указанные в законопроекте, предусматривают не исключение специальных для этого созданных служб спасения, а оказание им дополнительной помощи на местах происшествия, включающую грамотные действия охранника при возможном пожаре или аварии.
Остановимся подробнее на взаимодействии частных охранных организаций с правоохранительными органами, которому в законопроекте отведен целый раздел, в отличие от лаконичной формулировки в ст.3 действующего в настоящее время закона «О частной охранной и детективной деятельности». Практика показывает, что существует объективная необходимость партнерства государственного и частного сектора в вопросах обеспечения безопасности объектов, подлежащих государственной охране при проведении массовых, в том числе международных спортивных мероприятий. «В частности, в ходе обеспечения безопасности на мероприятиях Чемпионата мира по футболу 2018 года была привлечена 51 частная охранная организация, чьими силами обеспечивалась охрана абсолютного большинства объектов ЧМ (236 из 272)»3.
Законопроектом предусматривается два вида содействия: обязательное и иное, осуществляемое на основании соглашений (договоров). Нормативная база об оказании содействия правоохранительным органам частными охранными организациями в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях, а также частными детективами в предупреждении и раскрытии преступлений и административных правонарушений, подробно прописана в законопроекте и достаточно регламентирована иными нормативными правовыми актами.4 Вместе с тем возникает вопрос статуса, правовых полномочий, стимулирования и социальных гарантий указанных выше субъектов, осуществляющих несвойственную им деятельность публично-правового характера. Поэтому считаем справедливым внести предложение и дополнение в законодательные акты следующего характера: «В случае гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья гражданам, занимающимся
1 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О частной охранной деятельности» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/155863-8 (дата обращения 25.10.2022).
2 О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 // Российская газета. 1992. 30 апреля.
3 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О частной охранной деятельности» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/155863-8 (дата обращения 25.10.2022).
4 См: Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности: постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 8, ст. 506; Об утверждении Типовой формы соглашения об обеспечении правопорядка: приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ, МВД РФ от 4 мая 2022 г. № 143/313 // СПС Консультантплюс (дата обращения: 28.10.2022).
частной охранной деятельностью, в связи с оказанием ими охранных услуг при условии содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, выплаты производятся за счет средств из федерального бюджета Российской Федерации».
Такое предложение, на наш взгляд, адекватно при оценивании деятельности частных организаций в условиях повышенного риска и окажет положительное влияние на взаимоотношение государственных и негосударственных структур, стимулируя участие последних.
В заключении отметим, что в обозримом будущем планируется концептуальное изменение охранного законодательства, основанное на балансе и защите жизненно важных интересов объектов и субъектов воздействия. В этом заинтересованы не только бизнес сообщество, отдельные физические и юридические лица, но и государство. И несмотря на существенные противоречия между частными и государственными структурами, запросы на обеспечение экономической, информационной, экологической, интеллектуальной, физической и иной безопасности неуклонно растут. Только на основе взаимовыгодного сотрудничества и консолидации действий государственных органов, организаций, общественных деятелей, ученых, экспертов и отдельных граждан возможны плодотворные шаги на пути решения поставленных комплексных задач.
