CC BY
30
08.00.05 УДК 332.145
КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ С АКЦЕНТОМ НА ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ
© 2020
Елена Георгиевна Коваленко, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарёва,
г. Саранск (Россия)
Аннотация
Введение: статья посвящена исследованию содержания стратегий социально-экономического развития муниципальных образований, их соответствия действующим нормативно-правовым актам, целям, прогнозируемым результатам и методам реализации. Отдельное внимание уделено вопросам отражения в стратегиях аспектов пространственного развития.
Материалы и методы: исследование проводилось на основе данных Федеральной службы государственной статистики, паспортов муниципальных образований, размещенных на сайте Министерства экономики, торговли и предпринимательства Республики Мордовия, а также стратегий социально-экономического развития городского округа и муниципальных районов, представленных на сайтах органов местного самоуправления. В ходе исследования применялись следующие методы: абстрактно-логический, сопоставления, экономико-статистические и другие, позволившие обеспечить достоверность и обоснованность полученных результатов. Результаты: дана оценка уровню дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований и содержанию разработанных муниципальных стратегий, позволившие выявить основные проблемы стратегического планирования, в частности недостаточный опыт и квалификацию муниципальных служащих в этом направлении деятельности.
Обсуждение: сформулированы предложения по совершенствованию целеполагания и обоснованию приоритетов для различных групп муниципалитетов (развивающихся, среднего неустойчивого уровня развития, кризисных или депрессивных), использование которых в стратегическом планировании позволит сделать эту функцию управления активной, способствующей достижению национальных целей и задач. Заключение: в системе местного самоуправления должно широко и профессионально применяться стратеги-рование, что требует от научного сообщества разработки методологии и практических рекомендации по разработке муниципальных стратегий, а от органов государственного управления организации информационно -консультационного сопровождения этого процесса.
Ключевые слова: демографическая ситуация, модель стратегического планирования, муниципальные образования, стратегия развития, экономический и социальный потенциал.
Для цитирования: Коваленко Е. Г. Концептуальная модель муниципальной стратегии с акцентом на пространственное развитие // Вестник НГИЭИ. 2020. № 6 (109). С. 75-87.
THE CONCEPTUAL MODEL OF MUNICIPAL STRATEGY WITH AN EMPHASIS ON SPATIAL DEVELOPMENT
© 2020
Elena Georgievna Kovalenko, Dr. Sci. (Economy), professor, Head of the chair of State and Municipal Administration,
National Research Mordovia State University, Saransk (Russia)
Abstract
Introduction: the article is devoted to the study of the content of strategies for the socio-economic development of municipalities, their compliance with current regulatory legal acts, goals, predicted results and implementation methods. Special attention is paid to the issues of reflecting spatial development aspects in strategies. Materials and methods: the research is based on data from the Federal State Statistics Service, passports of municipalities posted on the website of the Ministry of Economy, Trade and Entrepreneurship of the Republic of Mordovia, as well as strategies for socio-economic development of the urban district and municipal areas presented on the web-
sites of local authorities. In the research process, the following methods were used: abstract-logical, comparisons, economic-statistical and others, which allowed to ensure the reliability and validity of the results.
Results: an assessment is given of the level of differentiation of the socio-economic development of municipalities and the content of the developed municipal strategies, which made it possible to identify the main problems of strategic planning, namely, insufficient experience and qualifications of municipal employees in this area of activity. Discussion: recommendations have been formulated to improve goal setting and justification of priorities for various groups of municipalities (developing, medium unsustainable level of development, crisis or depressive). Applying them in strategic planning will make this management function active, contributing to the achievement of national goals and objectives.
Conclusion: in the system of municipal government, strategic planning should be widely and professionally applied. This situation demands from the scientific community to develop methodologies and practical recommendations for the development of municipal strategies, and from government bodies the organize information and consultation support for this process.
Keywords: municipalities, development strategy, demographic situation, economic and social potential, strategic planning model.
For citation: Kovalenko E. G. The conceptual model of municipal strategy with an emphasis on spatial development // Bulletin NGIEI. 2020. № 6 (109). P. 75-87.
Введение
Национальные цели и стратегические задачи развития страны требуют активного применения стратегического планирования и пространственного подхода в управлении муниципальными образованиями, что следует из Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р). Как правило, стратегии социально-экономического развития субъектов РФ разработаны и реализуются повсеместно, а стратегирова-ние на муниципальном уровне поставлено в практическую плоскость без необходимого для этого научного обоснования. Это в определенной мере связано с отсутствием в вопросах местного значения и компетенциях органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функции стратегического планирования комплексного социально-экономического развития. Их полномочия законодательно ограничены системой коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры. Однако в последние годы при активном администрировании региональных органов государственного управления практически все городские округа и муниципальные районы разработали и утвердили к реализации стратегии социально-экономического развития. Их качество часто является низким, поскольку при существенных различиях муниципалитетов в природно-географических условиях, социальном и экономическом потенциале, со-
ставленные по единому шаблону стратегии часто не отражают реальной картины и не создают необходимого импульса для развития [13]. Это обстоятельство свидетельствует об актуальности научных исследований по стратегическому пространственному планированию на муниципальном уровне.
Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России активно изучаются российскими учеными и обобщаются практиками, в число актуальных вопросов входит оценка неравенства муниципалитетов, включая систему показателей и методы обработки информации для целей их сравнения и типизации. Наибольший интерес представляют работы А. Александровой и Е. Гришиной [1], А. М. Булкиной [4], Д. В. Визгало-ва, Н. В. Ворошилова [6], Н. В. Зубаревич [9], Д. В. Колечкова, Ю. А. Гаджиева, С. А. Тимашева и М. Н. Макаровой [10], А. В. Плякина и Е. А. Ореховой [15], А. А. Сидорова и М. П. Силача [18], О. А. Хохловой [22] и других [23].
Теоретические и методические аспекты стратегического планирования на муниципальном уровне отражены в работах И. А. Антипина и Н. В. Казаковой [2], А. А. Балахиной и Ю. Н. Ла-пыгина [3], Е. М. Бухвальда и И. В. Митрофано-вой [5], В. А Диановой [7], Б. С. Жихаревич и Т. К. Прибышина [8], М. А. Катковой, Н. П. Коля-дина, И. Н. Корабейникова [11], В. Н. Лексина [12], Т. А. Мясниковой [13], Е. С. Никифоровой [14], В. Е. Селиверстова [17], К. В. Харченко [21] и других. Вместе с тем многие вопросы технологии стратегирования муниципальных образований требуют научных исследований и разработки методических рекомендаций.
Материалы и методы
Практика разработки стратегий социально-экономического развития муниципальных образований появилась относительно недавно, вместе с ней стала возможна оценка нормативно-правового регулирования этого процесса и содержания разработанных и реализуемых стратегических документов. Наше внимание было обращено на муниципальные стратегии Республики Мордовия. Следует отметить, что в республике на 1 января 2019 г. было 348 муниципальных образований, из них 1 городской округ, 22 муниципальных района, в составе которых 16 городских и 306 сельских поселений. За 2014-2018 гг. местное самоуправление изменилось в результате сокращения на 9,1 % численности сельских поселений, что происходит за счет как уменьшения численности населения республики, так и изменения системы расселения. Численность городского населения за этот период возросла на 9,1 тыс., а сельского сократилась на 22,5 тыс. человек, сельских населенных пунктов с жителями стало на 23 меньше, а их средняя людность уменьшилась на 5,2 %.
Регион характеризуется сложной демографической ситуацией: численность населения постоянно сокращается за счет как естественной убыли, так и миграционного оттока. Проведенное исследование показало, что в муниципальных образованиях демографическая ситуация варьирует от относительно неблагоприятной (в городском округе Саранск общий коэффициент убыли в расчете на 1000 человек в 2018 г. составил - 1,3 промилле) до критической (в Атюрьевском муниципальном районе - 55,5 промилле) причем 65 % муниципалитетов имеют критическую демографическую ситуацию и в них проживает 1/3 населения республики. Оценка демографии по муниципальным образованиям проводилась по общим коэффициентам естественного и миграционного прироста, рождаемости, смертности и нагрузки на трудоспособное население в расчете на 1000 человек, измеряемым в промилле (%о). Кроме того, для демографической характеристики территорий применялся условный коэффициент депопуляции населения, рассчитываемый отношением коэффициентов смертности к рождаемости [15]. Его предельно критическим значением является 1,0. Дифференциация муниципальных районов по этому показателю велика: от 1,44 в Лямбирском до 3,84 в Большеигнатовском, или в 2,7 раза.
Как известно, социально-экономическое развитие территории характеризует большое количество показателей, каждый из которых важен, но не может дать однозначной объективной картины, в то время как современная практика муниципального управле-
ния все более испытывает нужду в комплексной оценке. В этих целях наиболее подходящим показателем является валовой муниципальный продукт, расчет которого в методологическом и практическом плане представляется достаточно сложной процедурой. Одним из наиболее простых методов является результирующий, предполагающий расчет валового муниципального продукта (ВМП) суммированием стоимости отгруженных товаров собственного производства, выполненых работ и услуг собственными силами муниципального образования, оборотов розничной торговли, общественного питания, объемов платных услуг населению и продукции сельскохозяйственного производства [10]. Очевидно, что данный метод не обеспечивает точного значения ВМП из-за наличия в части показателей двойного счета (например, в сельскохозяйственной продукции за счет внутриотраслевого потребления), неполного охвата хозяйствующих субъектов муниципальной экономики из-за отсутствия необходимой информации в муниципальной статистике, но он дает хотя бы приблизительную комплексную оценку экономики муниципальных образований, ее структуру, что необходимо для межмуниципальных сравнений.
Сравнение ВМП по муниципальным образованиям республики показало высокий уровень вариации: от 1 480,7 млн руб. в Чамзинском до 95,3 млн руб. в Теньгушевском районе, или в 15,5 раза. Для комплексной оценки экономической ситуации в муниципальных образованиях Мордовии были использованы следующие показатели: ВМП в расчете на 1 жителя, тыс. руб.; объем отгруженных товаров, работ и услуг промышленности, выполненных в муниципальном образовании, в расчете на 1 жителя, тыс. руб.; продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в расчете на 1 жителя, тыс. руб.; отношение инвестиций в основной капитал к ВМП, %; число хозяйствующих субъектов (ХС) в расчете на 10 000 населения, ед.; число субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) в расчете на 10 000 населения, ед.; доля субъектов МСП к общему числу хозяйствующих субъектов, %; прирост субъектов МСП за три последних года, %.
Социальное развитие территории характеризует уровень жизни населения и комфортность его проживания. Муниципальная статистика в настоящее время содержит немного показателей, комплексно отражающих социальное развитие, из доступных были применены следующие: доходы бюджета в расчете на 1 жителя, тыс. руб.; среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций, руб.; соотношение среднедушевых денежных доходов с величиной
прожиточного минимума, %; отношение средней пенсии к средней заработной плате, %; число детей дошкольного возраста в расчете на 100 мест в дошкольных образовательных учреждениях (ДОУ); площадь жилья в среднем на 1 жителя, м2; доля протяженности автодорог местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, %.
Все показатели для оценки социально-экономического состояния муниципальных образований определены на основе статистических данных Мордовиястата и паспортов муниципальных образований, размещенных на сайте Министерства экономики, торговли и предпринимательства Республики Мордовия. Для сведения разнородных показателей в единый был применен интегральный индексный подход, для чего по каждому из показателей для каждого муниципального образования определялся индекс по следующей формуле:
Ixi - (Xi факт - Х i Min i max " - Х i Min ), (1)
где Ixi - индекс социального развития по 7-му показателю; Xi факт - фактическое значение 7-го индексируемого показателя; Xi Min и Xi max - минимальное и максимальное значение 7-го показателя в совокупности.
Совокупную оценку развития муниципалитетов или интегральный индекс (Ij) получим, просуммировав индексы по всем анализируемым показателям:
Ij = I Ixi . (2)
Таким образом, были получены сводные индексы по уровню экономического и социального развития и демографической ситуации, а также интегральный индекс по каждому муниципальному образованию, максимально возможное значение которого 21 (таблица 1).
Таблица 1. Интегральный индекс развития муниципальных образований Республики Мордовия, 2018 г. Table 1. Integral Development Index of Municipalities of the Republic of Mordovia, 2018
Сводные индексы по уровню /
Consolidated Indices by Level Интегральный индекс / Integral index
Муниципальные образования / экономическо- социального демографической
Municipalities го развития / economic развития / social ситуации / demographic
development development situation
1 2 3 4 5
Городской округ Саранск / City district Saransk 1,4658 4,2884 4,5780 10,3322
Муниципальные районы /
municipal areas:
Ардатовский / Ardatovsky 0,4093 2,3641 1,5780 4,3514
Атюрьевский / Atyurevsky 0,4054 3,4216 1,1505 4,9775
Атяшевский / Atyashevsky 0,9487 3,1566 2,4921 6,5974
Большеберезниковский / Bolshebereznikovsky 0,2775 2,1117 1,2928 3,6820
Большеигнатовский / 0,6585 2,5589 1,3621 4,5795
Bolsheignatovsky
Дубенский / Dubensky 0,9055 3,3398 2,1638 6,4091
Ельниковский / Elnikovsky 0,5271 2,3837 1,8048 4,7156
Зубово-Полянский / 0,2102 1,8245 3,7213 5,7560
Zubovo-Polyansky
Инсарский / Insarsky 0,9997 3,0946 1,7852 5,8795
Ичалковский / Ichalkovsky 0,9678 3,3478 2,5794 6,8950
Кадошкинский / Kadoshkinsky 0,9261 2,2600 2,1847 5,3708
Ковылкинский / Kovylkinskiy 1,7927 2,3776 2,4179 6,5882
Кочкуровский / Kochkurovsky 0,8193 3,3327 3,1986 7,3506
Краснослободский / Krasnoslobodsky 0,4735 2,6442 2,6763 5,7940
Лямбирский / Lambirsky 1,3040 3,0179 3,7727 8,0946
Ромодановский / Romodanovsky 0,8081 2,5108 3,7766 7,0955
Окончание таблицы 1 / End of table 1
1 2 3 4 5
Рузаевский / Ruzayevsky 0,8934 2,7014 3,2660 6,8608
Старошайговский / Staroshaigovsky 0,6094 2,5064 2,0662 6,1820
Темниковский / Temnikovsky 0,5526 2,7449 0,8536 4,1511
Теньгушевский / Tengushevsky 0,2419 2,7403 1,7645 4,7467
Торбеевский / Torbeevsky 1,1765 2,0725 3,5558 6,8048
Чамзинский / Chamzinsky 2,6764 2,5780 3,3239 8,5783
Как видим, вариация муниципалитетов по всем индексам весьма существенна, по интегральному индексу ее размах составляет от 3,6820 в Большеберезниковском муниципальном районе до 10,3322 в городском округе Саранск. Группировка муниципальных образований по интегральному индексу с интервалами более 6,0000, от 5,0000 до 5,9999 и менее 4,9999, разделила все муниципалитеты на 3 группы, основные социально-экономические показатели которых приведены в таблице 2. В состав 1 -й группы вошли 11 муниципалитетов, которые можно отнести к развивающимся, большинство из них (64 %) имеют высокий уровень экономического и социального развития, а демографическая ситуация в них относительно неблагоприятная. Это - городской округ Саранск, Атя-шевский, Дубенский, Инсарский, Ичалковский, Кочкуровский, Лямбирский, Ромодановский, Руза-евский, Торбеевский и Чамзинский муниципальные районы. Доля этой группы муниципалитетов в ВМП республики составляет 87,1 %, а по численности населения - 72,6 %.
Во 2-й группе шесть муниципальных районов (Ельниковский, Зубово-Полянский, Кадошкинский,
Ковылкинский, Краснослободский и Старошайгов-ский) со средним уровнем экономического и социального развития и существенным несоответствием между ними в части муниципалитетов, а также критической демографической ситуацией. Основа экономического развития этих районов - малое и среднее предпринимательство с преобладанием микропредприятий и индивидуальных предпринимателей, численность которых в расчете на 10 тыс. жителей на 36 % меньше, чем в 1-й группе, собственные доходы в расчете на 1 жителя ниже на 34 %, а население существенно беднее. На территориях этих районов смертность в 2,4 раза превышает рождаемость. На долю этой группы муниципалитетов приходится 10,7 % ВМП и 21,0 % численности населения республики.
Шесть муниципалитетов 3-й группы (Арда-товский, Атюрьевский, Большеберезниковский, Большеигнатовский, Темниковский и Теньгушев-ский районы) отличаются экстремально критической демографической ситуацией и низким уровнем экономического развития. Все социально-экономические показатели существенно ниже, чем в других группах и в среднем по Мордовии.
Таблица 2. Основные показатели социально-экономического развития по группам муниципальных образований, 2018 г.
Table 2. Key indicators of socio-economic development by groups of municipalities, 2018
Группа муниципалитетов/ В среднем
Показатель / Indicators Groups of municipalities по совокупности /
1 2 3 In aggregate average
1 2 3 4 5
ВМП в расчете на 1 жителя, тыс. руб. / VMP per 1 resident, thousand rubles 408,8 173,2 120,5 234,2
Число субъектов МСП в расчете на 10 тыс. жителей,
единиц / The number of SMEs per 10 thousand inhabitants, 285 183 169 256
units
Инвестиции в основной капитал (за исключением
бюджетных средств)в расчете на 1 жителя, тыс. руб. / 35,4 20,2 2,6 31,9
Investments in fixed assets (excluding budgetary funds) per
1 resident, thousand rubles
Условный коэффициент депопуляции населения / 1,76 2,44 3,36 1,61
Conditional depopulation rate
Окончание таблицы 2 / End of table 2
1 2 3 4 5
Собственные доходы бюджета в расчете на 1 жителя, тыс. руб. / Own budget revenues per 1 resident, thousand roubles. 7,0 4,6 1,2 4,3
Среднемесячная номинальная заработная плата работников организаций, руб. / The average monthly nominal wage of employees of organizations, rubles. Соотношение среднедушевых денежных доходов с величиной прожиточного минимума, % / The ratio of per capita cash income to the cost of living, %
30 540 22 834 20 088 28 258
237,4 160,0 146,0
221,4
Проведенный анализ социально-экономического развития муниципальных образований Республики Мордовия дает основание констатировать их существенную дифференциацию и наличие в подавляющем их большинстве проблем, решение которых требуют совершенствования методов управления и, в частности, более активного применения стратегического планирования с целью обоснования долгосрочных ориентиров и приоритетов развития. Наличие муниципальных стратегий социально-экономического развития способствует инвестиционной привлекательности территории и помогает разработке документов финансово-бюджетного планирования муниципальных образований [11; 19]. В Республике Мордовия органами государственной власти разработаны, утверждены и введены в действие несколько методических документов в области муниципального стратегирования, основным из которых являются Методические рекомендации по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в республике. Их анализ свидетельствует о том, что документ содержит десять разделов, пять из которых раскрывают структуру и содержание муниципальной стратегии, пять других - организационный механизм подготовки данного стратегического документа. Следует отметить различную степень детализации информации внутри этих двух групп разделов [16]. Например, раздел, включающий рекомендации по корректировке стратегии и обеспечению ее согласованности с документами стратегического планирования на муниципальном уровне, содержит только ссылки на приложения к данному документу, но не раскрывает механизм и этапы процедур корректировки и согласования. В то же время в разделе, посвященном целям, задачам и приоритетам социально-экономического развития муниципального образования, подробно расписаны, например, определение стратегической цели, подходы к ее постановке, примерный перечень базовых стратегических целей и др.
Первым муниципальным стратегическим документом в республике была Стратегия социально-экономического развития городского округа Саранск до 2025 г. (утверждена постановлением Администрации городского округа Саранск от 30 апреля 2013 г. № 1096). Во всех муниципальных районах эта работа была осуществлена в 2018 г. Если стратегию для городского округа разрабатывали привлеченные со стороны специалисты, то муниципальные районы осуществили разработку стратегий собственными силами муниципальных служащих администраций. Анализ муниципальных стратегий показал, что они в значительной мере различаются по объему: от 34 (Теньгушевский муниципальный район) до 221 (городской округ Саранск), разница составила 6,5 раза. Большинство (61 %) муниципальных стратегий изложены на 100-150 страницах. Все муниципальные стратегии структурированы одинаково.
Сравнительная оценка муниципальных стратегий была проведена с акцентом на ясность целе-полагания и системность заданных приоритетов; четкость видения муниципалитетом своих внутренних сильных и слабых сторон, инструментарий достижения цели и задач; системы целевых индикаторов, позволяющих оценить эффективность реализации стратегии; доступность документов и простоту их восприятия сторонними пользователями.
Один из важнейших элементов стратегии -миссия, призванная сформулировать основное предназначение (стратегический статус, призвание) муниципального образования, его уникальную роль во внешней среде. Она должна определять картину желаемого будущего и опираться на реальные предпосылки [3]. Анализ муниципальных стратегий Республики Мордовия показал, что только в 9 из них, или 39 %, присутствует формулировка миссии. В городском округе Саранск формулировка миссии существенно отличается от всех остальных, в ней подчеркнуто наращивание столичных функций во всех сферах общественной жизни. В муниципаль-
ных районах миссии сформулированы шаблонно с позиционированием их как территорий с благоприятными условиями для жизни населения и высоким производственным потенциалом с упоминанием в некоторых из них формирования развитых отраслей (например, в Лямбирском районе - это сельское хозяйство, в Чамзинском - промышленность стройматериалов).
Стратегические цели присутствуют во всех муниципальных стратегиях, при формулировке которых использованы шаблоны. Наиболее часто (в 7 районах) цель определена как повышение качества жизни населения за счет наращивания экономического потенциала территории. В городском округе Саранск четко обозначены 3 цели, вытекающие из формулировки миссии, - это создание условий для жизни населения, инновационно-технологического модуля и развитие столичных функций. Цель Крас-нослободского муниципального района, на наш взгляд, совмещена с формулировкой миссии - становление района в качестве инновационного, конкурентоспособного и комфортного для проживания района с развитой экономикой, обеспечивающей стабильный рост качества жизни населения.
Приоритеты развития территорий при всем разнообразии формулировок определены через 4 направления:
1) развитие человеческого капитала (с добавлением «... и социальной сферы» в 7 районах), в 6 районах отдельно выделено создание комфортной среды для жизни населения;
2) экономическое развитие, в ряде случаев (в 8 районах) с уточнением за счет повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности или с определением экономики как «динамичной, высокотехнологичной» (Ичалковский район);
3) пространственное (территориальное) развитие обозначено в 2/3 муниципальных районов, а еще в 6 районах приоритетом является развитие транспортной и коммунальной инфраструктуры;
4) эффективное управление присутствует в стратегиях почти во всех муниципальных образованиях, кроме городского округа Саранск, Ичалков-ского и Краснослободского районов. В стратегиях 5 муниципальных районов выделен также приоритет эффективного управления муниципальными финансами.
Перечень приоритетов развития городского округа Саранск существенно отличается от обозначенных выше, в нем указаны промышленность и инновации, логистика и инфраструктура, туризм. Развитие человеческого потенциала и рост благосо-
стояния населения не отнесены к приоритетам, но они обозначены одними из ключевых задач стратегии. Таким образом, при общей схеме в ряде муниципальных образований проявлено собственное видение приоритетных направлений развития.
В большинстве стратегий муниципальных районов республики присутствует раздел, описывающий три сценария социально-экономического развития территорий (консервативный, базовый и целевой), основное различие которых определяется состоянием экономики муниципалитетов, интенсивностью усилий органов местного самоуправления, предприятий, субъектов малого и среднего предпринимательства, участвующих в реализации социально-экономической политики, а также влиянием внешних (макроэкономических) факторов и сопутствующих рисков [2]. Исключение составляют стратегии городского округа Саранск и Ичалковского муниципального района. В ряде случаев в текстах стратегий дано самое общее описание сценариев без аргументации наиболее вероятного (основного) из них, а в приложениях приведены расчеты по всем трем вариантам. Проведенный анализ свидетельствует, что сценарный подход не является привычной практикой для разработчиков стратегий и его применение сведено к минимально возможному, а именно к общему описанию сценариев и расчету утвержденной системы показателей по каждому из вариантов.
Следует отметить, что во всех стратегиях формально присутствует раздел по пространственному (территориальному) развитию, но в лучшем случае там размещен анализ поселений и отдельных населенных пунктов, практически отсутствует система территориального планирования или оптимизации расселения населения, в то время как дифференциация развития на уровне поселений имеет более высокий уровень и именно из малочисленных населенных пунктов с низким уровнем социальной комфортности жизнеобеспечения происходит отток населения, усугубляя демографическую ситуацию.
Результаты
В результате исследования было установлено, что содержание муниципальных стратегий демонстрирует формальный подход к их разработке, невысокий уровень квалификации разработчиков по стратегическому планированию, отсутствие в документах реальных потребностей и ценностных приоритетов местных сообществ и бизнеса, что позволяет предположить их незначительное влияние на последующее развитие территорий, точную оценку которых можно будет дать на основе мониторинга выполнения целевых индикаторов не раньше подведения итогов за 2019-2020 гг.
Анализ стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Республики Мордовия позволил выявить следующие недостатки:
- стратегия является документом долгосрочного планирования с горизонтом не менее 10-15 лет, в то время как в Республике Мордовия он ограничен 2025 годом, т. е. 7-ю годами;
- миссии и стратегические цели развития муниципальных образований с учетом последующего содержания документа носят декларативный характер и не отражают специфику объекта;
- сценарии развития (консервативный, базовый и целевой) описаны в общих чертах, часто без обоснования стратегического выбора и достоверности показателей социально-экономического развития;
- стратегии конкретизированы в части реализации инвестиционных проектов, при этом значительная часть пространства муниципалитетов практически исключена из системы стратегирования;
- стратегическое планирование требует особых компетенций, которыми не обладает большинство муниципальных служащих, что свидетельствует о необходимости повышения их квалификации;
- к разработке стратегии практически не были привлечены стейкхолдеры, специалисты или научные организации, чье участие позволило бы существенно повысить качество стратегирования.
Обсуждение Детальный анализ социально-экономического развития муниципальных образований Республики Мордовия, их типология с оценкой уровня дифференциации, содержание и сравнительная характеристика реализуемых муниципальных стратегий позволили обосновать основные проблемы и приоритеты стратегического управления территориями. На рисунке 1 представлена существенно измененная модель стратегического планирования развития муниципалитета с акцентом на формулировку миссии, генеральной (стратегической) цели и содержания основных приоритетов развития муниципальных стратегий в республике.
На наш взгляд, в формулировке стратегической цели должно присутствовать решение демографической проблемы, тем более что это соответствует провозглашенному Президентом России курсу на народосбережение. Достижению этих целей будут способствовать два национальных проекта - «Демография» и «Здравоохранение», содержание которых должно создать предпосылки к стабилизации численности населения и последующему демографическому росту за счет:
- сокращения смертности и улучшения состояния здоровья населения в результате повышения доступности и качества медицинского обслуживания благодаря формированию сети медицинских организаций первичного звена здравоохранения, использо-в анию геоинформационной системы и мобильных медицинских комплексов в населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек;
- существенного снижения уровня заболеваемости населения социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями, улучшения качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов за счет укрепления материально-технической базы и квалификации медицинского персонала учреждений здравоохранения;
- укрепления репродуктивного здоровья населения с целью повышения суммарной рождаемости, рождения в семьях второго и последующих детей, в том числе за счет укрепления института семьи, возрождения и сохранения духовно-нравственных традиций семейных отношений;
- увеличения продолжительности жизни населения за счет создания условий и формирования мотивации для ведения здорового образа жизни.
Второе приоритетное направление, обеспечивающее развитие человеческого капитала, является, как правило, обязательным и главным для всех муниципальных стратегий, но проблемой многих из них является его декларативность, а также локальный характер реализуемых проектов и мероприятий, т. е. они касаются не всех населенных пунктов и категорий граждан. Для того чтобы рост уровня жизни ощутили все жители муниципального образования, в стратегии должны быть предложены соответствующие инструменты, например стимулирующие повышение заработной платы в малых предприятиях или бюджетной сфере. Как известно, среднедушевой денежный доход населения напрямую зависит от количества детей в семье - чем больше детей, тем ниже доход, о чем свидетельствуют статистические данные по итогам выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств. Большинство муниципалитетов не имеют финансовых возможностей оказания дополнительной поддержки семьям, именно поэтому их расчеты по росту доходов, а также рождаемости в муниципальных стратегиях являются благими пожеланиями, а не аргументированными решениями. Не умаляя значения создания в каждом населенном пункте комфортной среды проживания, развития всех объектов социальной сферы, в стратегиях должно уделяться внимание формированию единого культур-
ного пространства, укреплению нравственных ценностей населения, повышению качества человеческих взаимоотношений. Это базовые условия разви-
тия личности, формирования причастности к местному сообществу-залог снижения миграционных настроений молодежи.
МИССИЯ
Муниципальное образование - территория с устойчивым ростом качества жизни населения, комфортными н безопасными условиями проживания и развития личности, динамичным развитием экономики н социальной сферы
И
СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЦЕЛЬ Стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому росту за счет повышения качества жизни и обеспечения социальных потребностей, улучшения состояния предпринимательской среды, устойчивого развития базовых отраслей экономики на основе эффективного муниципального управления
11 II II II
1. Народосбережеиие за счет: укрепления института семьи; совершенствования системы охраны здоровья (обеспечение доступности и улучшения качества оказания медицинской помощи): формирования здорового образа жизни н повсеместного развития физкультуры и спорта; улучшения экологической ситуации: миграционной привлекательности ^ | территории
2. Развитие человеческого капитала за счет: повышения уровня жизни (роста доходов, снижения бедности): обеспеченности комфортным жильем н централизованными услугами ЖКХ: повышения эффективности системы социального обеспечения: развития учреждений образования, культуры н досуга: создания и поддержания культурных н
исторических ценностей, местных обычаев и традиций
_
3. Развитие экономического потенциала за счет: повышения эффективности использования ресурсов (земельных, водных, лесных, объектов недвижимости и инженерной инфраструктуры и др.): опережающего развития малого и среднего предпринимательства: стимулирования инвестиционной активности: обеспечения сбалансированности рынка труда; диверсификации экономики с ориентацией на инновационные, энергосберегающие и «зеленые« технологии производства
4. Устойчивое пространственное развитие за счет: мониторинга уровня жизни и социальной обустроенности населенных пунктов: развития транспортной инфраструктуры н системы связи территорий: разработки социальных стандартов жизни и жизнеобеспечения населения: выравнивания бюджетной обеспеченности поселений; развития ГЧП и МЧП для создания общественно необходимых объектов; стимулирования местных инициатив при предоставлении выгодных условий для осуществления экономической деятельности
5. Эффективность муниципального управления за счет: повышения компетенций руководителей и муниципальных служащих по стратегическому и пространственному управлению; обеспечения доступности и качества государственных н муниципальных услуг: совершенствования управления финансовыми ресурсами: развития системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, повышения уровня стимулирования и ответственности за результаты деятельности
Рис. 1. Модель стратегического планирования развития муниципального образования Fig. 1. Model of strategic planning for the development of the municipality
Третье приоритетное направление по стратегическому развитию экономического потенциала, как правило, является наиболее разработанным, поскольку служит как бы несущей конструкцией всех планов и прогнозов. Практически во всех муниципальных стратегиях ставится задача повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности территории. Однако сопоставление целевых экономических показателей реализации стратегий и планируемых инвестиционных проектов дает основание сомневаться в достоверности некоторых из них. Учитывая, что в большинстве муниципалитетов основными субъектами экономической деятельности являются малые и даже микроорганизации, а также индивидуальные предприниматели, в стратегиях этому сегменту экономики должно быть уделено особое внимание, включая необходимые темпы развития в определенных отраслях и населенных пунктах, преференции за создание новых рабочих мест, рост заработной платы, привлечение инвестиций и т. д. Практически во всех муниципальных районах Республики Мордовия стоит задача диверсификации экономики с ориентацией на инновационные, энергосберегающие и «зеленые» технологии производства, однако их необходимо обосновать как в разрезе конкретных хозяйствующих субъектов, так и с учетом территориального расположения. Особое внимание должно быть уделено производству экологически чистой продукции, востребованность которой растет как в нашей стране, так и за рубежом, что может создать экспортный потенциал территории.
Пространственное развитие в муниципальных стратегиях республики формально присутствует, в котором в общих словах декларируется необходимость устойчивого функционирования транспортного комплекса, повышения надежности функционирования жилищно-коммунального хозяйства, улучшения состояния окружающей среды и природных ресурсов. Считаем, что стратегические перспективы устойчивого пространственного развития должны содержать прогнозы уровня жизни, проекты социальной обустроенности населенных пунктов, развития транспортной инфраструктуры и системы связи, а также инструментов для создания или модернизации общественно значимых объектов. Кроме того, внимание в стратегиях как ком-
плексных стратегических документах должно быть уделено устойчивому развитию сельских территорий в целях максимальной мобилизации внутренних ресурсов при безусловной поддержке регионального и муниципального бюджетов и привлечении малого и среднего бизнеса [20].
Повышение эффективности муниципального управления может достигаться за счет системы организационных процессов, обеспечивающих реализацию мероприятий стратегии, регулярного мониторинга получаемых результатов и выполнения целевых показателей (включает оценку как органами МСУ, так и населением, бизнес-структурами), оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления в целом и персональную по зонам ответственности корректировку целей, приоритетов, отдельных проектов и мероприятий. Следует отметить, что такой системы управления эффективностью деятельности органов власти в республике нет. Внедрение в практику государственного управления проектного подхода и реализация национальных проектов с установлением жесткой персональной ответственности по результатам и срокам будет способствовать созданию такой системы [5]. Пока оценить их действие на примере реализации муниципальных стратегий нет возможности, так как первый отчетный год - 2019-й, итоги по которому еще не обнародованы.
Заключение
В заключение отметим, что проведенное исследование фактического социально-экономического состояния муниципальных образований, их неравенства по важнейшим параметрам и содержания разработанных муниципальных стратегий позволяет констатировать наличие в большинстве из них существенных недостатков, снижающих их действенность в стратегическом управлении. Сформулированные рекомендации могут быть использованы органами местного самоуправления для уточнения действующих и разработки вновь принимаемых стратегических документов, превращения их в реальный компас устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Республики Мордовия в рамках научного проекта № 18-410-130002.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александрова А., Гришина Е. Неравномерность развития муниципальных образований // Вопросы экономики. 2005. № 8. С. 12-17.
2. Антипин И. А., Казакова Н. В. Концептуальные основы разработки стратегии пространственного развития в муниципальном образовании // Российское предпринимательство. 2016. Т. 17. № 8. С. 1011-1026.
3. Балахина А. А., Лапыгин Ю. Н. Стратегические цели муниципального развития // Вопросы управления. 2017. № 2. С. 74-81.
4. Булкина А. М. Статистический анализ дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований // Вестник НГУЭУ. 2016. № 1. С. 341-350.
5. Бухвальд Е. М., Митрофанова И. В. Пути интеграции муниципальных образований в единую вертикаль стратегического планирования в России // Известия Волгоградского государственного технического университета. 2017. № 2 (197). С. 67-72.
6. Ворошилов Н. В. Дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований Вологодской области 1991-2011 гг. // Проблемы развития территории. 2013. Вып. 3. С. 31-41.
7. Дианова В. А. Сущность и принципы стратегического управления городским пространством // Научный вестник ЮИМ. 2018. № 1. С.14-18.
8. Жихаревич Б. С., Прибышин Т. К. Стратегии развития городов: российская практика 2014-2019 гг. // Пространственная Экономика. 2019. № 4. Том 15. С. 184-204.
9. Зубаревич Н. В. Неравенство социально-экономического развития Регионов и городов России 2000-х годов: рост или снижение? // Обществ. науки и современность. 2013. № 6. С. 15-26.
10. Колечков Д. В., Гаджиев Ю. А., Тимашев С. А., Макарова М. Н. Валовой муниципальный продукт: методы расчета и применение // Экономика региона. 2012. № 4. С. 49-59.
11. Корабейников И. Н. Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований: теоретические и практические аспекты. Оренбург : ИПК ГОУ ОГУ, 2009. 188 с.
12. Лексин В. Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 2017. № 5. С. 8-20.
13. Мясникова Т. А. Методический подход к оценке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований // Вестник ВГУ : экономика и управление. 2014. № 4. С. 83-92.
14. Никифорова Е. С. Инструменты и методы формирования стратегии пространственного развития субъектов Российской Федерации (на примере Калининградской области) // Вестник ОГУ. 2008. № 5 (86). С. 68-73.
15. Плякин А. В., Орехова Е. А. Индикаторы устойчивого развития муниципальных образований: подходы к конструированию и практической реализации // Региональная экономика. Юг России. 2017. № 4 (18). С.106-113.
16. Рекомендации по совершенствованию методического обеспечения стратегического планирования муниципальных образований, структуры и содержания документов стратегического планирования муниципальных образований. М. : Фонд «Институт экономики города». 2018. 48 с.
17. Селиверстов В. Е. Региональное стратегическое планирование : от методологии к практике. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2013. 436 с.
18. Сидоров А. А., Силач М. П. Методические подходы к оценке социально-экономического развития муниципальных образований // Известия Томского политехнического университета. 2008. Т. 313. № 6. С. 38-44.
19. Система муниципального управления : учебник / коллектив авт.; под ред. В. Б. Зотова ; рук. авт. коллектива Р. В. Бабун. 6-е изд. испр. и доп. М. : Кнорус, 2018. 450 с.
20. Устойчивое развитие сельских территорий Алтайского края: социально-экономические и пространственные аспекты : коллективная монография. Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2013. 330 с.
21. Харченко К. В. Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии : учеб. пособие. Белгород: Обл. тип., 2009. 304 с.
22. Хохлова О. А. Статистическая оценка социально-экономической асимметрии муниципальных образований региона // Вопросы статистики. 2006. № 2. С. 32-38.
23. Воропанова Ю. В., Перова М. Б. Реализация социальной политики концепции развития России до 2020 г // Социальные и экономические системы. 2018. № 2. С. 114-139.
Дата поступления статьи в редакцию 16.03.2020, принята к публикации 17.04.2020.
Информация об авторе: Коваленко Елена Георгиевна, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление»
Адрес: ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», экономический факультет, 430005, г. Саранск, ул. Полежаева, д. 44, каб. 209 E-mail: kovelena13@mail.ru Spin-код: 7018-2786
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
REFERENCES
1. Aleksandrova A., Grishina E. Neravnomernost' razvitiya municipal'nyh obrazovanij [Uneven development of municipalities], Voprosy ekonomiki [Economic issues], 2005, No. 8, pp. 12-17.
2. Antipin I. A., Kazakova N. V. Konceptual'nye osnovy razrabotki strategii prostranstvennogo razvitiya v mu-nicipal'nom obrazovanii [Conceptual Bases for the Development of a Strategy for Spatial Development in Municipal Education], Rossijskoe predprinimatel'stvo [Russian Entrepreneurship], 2016, Vol. 17, No. 8, pp. 1011-1026.
3. Balahina A. A., Lapygin YU. N. Strategicheskie celi municipal'nogo razvitiya [Strategic goals of municipal development], Voprosy upravleniya [Management issues], 2017, No. 2, pp. 74-81.
4. Bulkina A. M. Statisticheskij analiz differenciacii social'no-ekonomicheskogo razvitiya municipal'nyh obrazovanij [Statistical Analysis of Differentiation of Socio-Economic Development of Municipalities], Vestnik NGUEU [Journal of NGUEU], 2016, No. 1. pp. 341-350.
5. Buhval'd E. M., Mitrofanova I. V. Puti integracii municipal'nyh obrazovanij v edinuyu vertikal' strate-gicheskogo planirovaniya v Rossii [Ways to integrate municipalities into a single vertical of strategic planning in Russia], Izvestiya Volgogradskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta [News of the Volgograd State Technical University], 2017, No. 2 (197), pp. 67-72.
6. Voroshilov N. V. Differenciaciya social'no-ekonomicheskogo razvitiya municipal'nyh obrazovanij Volo-godskoj oblasti 1991-2011 gg. [Differentiation of socio-economic development of municipalities of Vologda region 1991-2011], Problemy razvitiya territorii [Problems of territory development] 2013, No. 3, pp. 31-41.
7. Dianova V. A. Sushchnost' i principy strategicheskogo upravleniya gorodskim prostranstvom [Essence and Principles of Strategic Management of Urban Space], Nauchnyj vestnik YUIM [Scientific Bulletin of UIM], 2018, No. 1, pp. 14-18.
8. ZHiharevich B. S., Pribyshin T. K. Strategii razvitiya gorodov: rossijskaya praktika 2014-2019 gg [Urban Development Strategies: Russian Practice 2014-2019], Prostranstvennaya Ekonomika [Spatial Economics], 2019, No. 4. Vol. 15, pp. 184-204.
9. Zubarevich N. V. Neravenstvo social'no-ekonomicheskogo razvitiya Regionov i gorodov Rossii 2000-h godov: rost ili snizhenie? [Inequality of socio-economic development of Regions and cities of Russia of the 2000s: growth or decline?], Obshchestv. nauki i sovremennost' [Societies. sciences and present], 2013, No. 6, pp. 15-26.
10. Kolechkov D. V., Gadzhiev Yu. A., Timashev S. A., Makarova M. N. Valovoj municipal'nyj produkt: meto-dy rascheta i primenenie [Valova municipal product: methods of calculation and application], Ekonomika regiona [Economics of the region], 2012, No. 4, pp. 49-59.
11. Korabejnikov I. N. Upravlenie social'no-ekonomicheskim razvitiem municipal'nyh obrazovanij: teoretiches-kie i prakticheskie aspekty [Administration of Social and Economic Development of Municipalities: Theoretical and Practical Aspects], Orenburg, IPK GOU OGU, 2009, 188 p.
12. Leksin V. N. Strategicheskoe celepolaganie v strukture gosudarstvennogo upravleniya [Strategic Targeting in the Structure of Public Administration], Problemy teorii i praktiki upravleniya [Problems of Management Theory and Practice], 2017, No. 5, pp. 8-20.
13. Myasnikova T. A. Metodicheskij podhod k ocenke strategij social'no-ekonomicheskogo razvitiya munici-pal'nyh obrazovanij [Methodical Approach to Assessment of Social and Economic Development Strategies of Municipalities], Vestnik VGU: ekonomika i upravlenie [VSU Gazette: Economics and Management], 2014. No. 4, pp. 83-92.
14. Nikiforova E. S. Instrumenty i metody formirovaniya strategii prostranstvennogo razvitiya sub"ektov Ros-sijskoj Federacii (na primere Kaliningradskoj oblasti) [Tools and methods of formation of the strategy of spatial development of the subjects of the Russian Federation (on the example of the Kaliningrad region)], Vestnik OGU [Journal of OGU], 2008, No. 5 (86), pp. 68-73.
15. Plyakin A. V., Orekhova E. A. Indikatory ustojchivogo razvitiya municipal'nyh obrazovanij: podhody k konstruirovaniyu i prakticheskoj realizacii [Indicators of sustainable development of municipalities: approaches to design and practical implementation], Regional'naya ekonomika. YUg Rossii [Regional economy. South of Russia], 2017, No. 4 (18), pp. 106-113.
16. Rekomendacii po sovershenstvovaniyu metodicheskogo obespecheniya strategicheskogo planirovaniya municipal'nyh obrazovanij, struktury i soderzhaniya dokumentov strategicheskogo planirovaniya municipal'nyh obrazovanij [Recommendations on improving the methodological support of strategic planning of municipalities, the structure and content of documents of strategic planning of municipalities], Moscow, Fond Institut ekonomiki goroda, 2018, 48 p.
17. Seliverstov V. E. Regional'noe strategicheskoe planirovanie: ot metodologii k praktike [Regional strategic planning: from methodology to practice], Novosibirsk, IEOPP SO RAN, 2013, 436 p.
18. Sidorov A. A., Silach M. P. Metodicheskie podhody k ocenke social'no-ekonomicheskogo razvitiya municipal'nyh obrazovanij [Methodical Approaches to Assessment of Socio-Economic Development of Municipalities],
Izvestiya Tomskogo politekhnicheskogo universiteta [News of Tomsk Polytechnic University], 2008, Vol. 313, No. 6, pp.38-44.
19. Sistema municipal'nogo upravleniya, uchebnik [Municipal management system: textbook], kollektiv avt, pod red. V. B. Zotova, ruk. avt. kollektiva R. V. Babun, 6-e izd. ispr. i dop. Moscow, Knorus, 2018, 450 p.
20. Ustojchivoe razvitie sel'skih territorij Altajskogo kraya: social'no-ekonomicheskie i prostranstvennye aspek-ty, kollektivnaya monografiya [Sustainable development of rural areas of Altay territory: socio-economic and spatial aspects: collective monograph], nauch. red. A. YA. Trockovskij, Barnaul, Izd-vo Alt. un-ta, 2013, 330 p.
21. Harchenko K. V. Municipal'noe strategicheskoe planirovanie, ot teorii k tekhnologii [Municipal strategic planning: from theory to technology: educational manual], ucheb. posobie, Belgorod, Obl. tip, 2009, 304 p.
22. Hohlova O. A. Statisticheskaya ocenka social'no-ekonomicheskoj asimmetrii municipal'nyh obrazovanij re-giona [Statistical assessment of socio-economic asymmetry of municipalities of the region], Voprosy statistiki [Statistical issues], 2006, No. 2, pp. 32-38.
23. Voropanova YU. V., Perova M. B. Realizaciya social'noj politiki koncepcii razvitiya Rossii do 2020 g [The implementation of the social policy of the concept of development of Russia until 2020], Social'nye i ekonomicheskie sistemy [Social and economic systems]. 2018. No 2. pp. 114-139.
Submitted 16.03.2020; revised 17.04.2020.
About the author:
Elena G. Kovalenko, Dr. Sci. (Economy), Professor, Head of the Department «State and Municipal Administration» Address: FSBOU «National Research Mordov State University N. P. Ogarev», Faculty of Economics, 430005, Saransk, Polezhaeva str., 44, cab. 209 E-mail: kovelena13@mail.ru Spin-Kog: 7018-2786
Author read and approved the final version of the manuscript.
