CC BY
422
УДК 321+328
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2016. Вып. 1
Я. В. Самарин
КОНЦЕПЦИЯ ЦЕЛЕЙ И ФУНКЦИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ВУДРО ВИЛЬСОНА
В статье анализируются взгляды выдающегося американского политолога и государственного деятеля В. Вильсона на эволюцию функций и целей правительства в условиях становления США как мировой державы. Автор рассматривает критику Вильсоном Конституции США и его подход к модернизации американской политической системы в период дефицита лидерства, сложившегося к концу XIX в. С точки зрения американского политолога, задачи государства будут неизбежно расширяться в связи с научным и социальным прогрессом, ростом демократии и усложнением экономики, но это расширение, по сути дела, не изменит исторических функций государства, целями которых являются развитие общества, рост благосостояния и поддержание безопасности. Меняются только представления о способах их обеспечения. Автор приходит к выводу о разрыве Вильсона с господствовавшими представлениями «минимального государства» и формулировании им тезиса о необходимости реформирования политической системы и повышения роли правительства в социально-экономической сфере. Значительная часть этих мер была выполнена администрацией самого Вильсона в 1913-1921 гг. Библиогр. 21 назв.
Ключевые слова: США, Вудро Вильсон, американская конституция, правительство, бюрократия, история политической науки.
Y. V. Samarin
AN ISSUE OF THE GOVERNMENT GOALS AND FUNCTIONS IN THE WORKS OF WOODROW WILSON
In this article Woodrow Wilson's opinion on the Govermental functions and objectives evolution in the end of XIX century is investigated. The author analyzes Wilson's criticism of the USA Constitution and his approach to the modernization of the United States political system. The author gives proof of Wilson's view that the State's functions should be adjusted as society evolves. Refs 21.
Keywords: USA, Woodrow Wilson, United States Constitution, government, bureaucracy, political science history.
В конце XIX в. перед США встала задача реформы администрации для адекватного функционирования в условиях индустриализации, роста иммиграции, активизации внешней политики. Само планирование масштабной реформы государственного управления вызвало необходимость в изучении целей и задач правительств. Американская политическая наука должна была ответить на следующие вопросы: что относится к сфере правительственной деятельности и каким образом правительство может действовать с наибольшей эффективностью [1, p. 197]. Одним из наиболее известных исследователей этой проблематики стал Томас Ву-дро Вильсон. Вклад Вильсона в развитие политической мысли основывался на его критическом анализе Конституции и политической системы Соединенных Штатов, также наряду с М. Вебером Вильсон считается одним из создателей классической теории бюрократии. Основными работами, утвердившими академическую
Самарин Ярослав Владимирович — кандидат политических наук, ассистент, Санкт-Петербургский государственный университет, (университет, Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., 7/9; y.samarin@spbu.ru
Samarin Y. V. — PhD, Assistant, St. Petersburg State University, 7/9 Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russian Federation; y.samarin@spbu.ru
© Санкт-Петербургский государственный университет, 2016
73
репутацию Вильсона, были «Правление Конгресса»1 (1885), «Наука государственного управления»2 (1887) и «Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений»3 (1889). Анализ бюрократии и американской политической системы подводил Вильсона к вопросу о целях и функциях, стоящих перед правительствами. Данная им оценка предполагала, что усложнение и дифференциация экономики, социальные проблемы, появившиеся к концу XIX в., должны вызвать увеличение функций правительства, активизацию его роли в социально-экономической сфере, реформирование политической системы для выполнения главной задачи: максимизации благополучия общества и социального спокойствия. Впоследствии подобный взгляд Вильсона на цели и функции правительства был подвергнут критике: со второй половины ХХ в. на смену ему приходит представление о государстве — поставщике услуг, чьи функции будут ограничены, а правительство станет подконтрольным обществу, а не опекающим его, децентрализованным, а не иерар-хичным.
Восьмидесятые годы XIX в. можно назвать высшей точкой эпохи, вошедшей в историю США под названием «позолоченного века». За 43 года, с 1870 по 1913 гг., ВВП США вырос в 5,2 раз, а население увеличилось почти в два с половиной раза [4]. Америка стала одной из крупнейших промышленных стран мира. К концу XIX в. американцы закончили освоение Запада. В работе «Фронтир в американской истории» друг и коллега Вильсона Фредерик Тернер выдвинул идею, что окончательное освоение Запада стало переломным моментом в американской истории. Следующим шагом должно было стать возрастание участия США в международной политике [5]. Но, являясь экономическим гигантом, Америка конца XIX в. оставалась в политическом и военном отношении карликом. Численность сотрудников государственного департамента не превышала 90 человек [6, с. 93]. Даже к 1913 г. бюрократия в США была в три раза меньше, чем в Италии, и в шесть — чем в Германии. Столь очевидное несоответствие экономического и политического потенциала не могло сохраняться слишком долго.
Существенные изменения произошли также во внутриполитической сфере. Казалось, каждый президент после Линкольна только усиливал кризис исполнительной власти. В президенты выдвигали второстепенных и слабых кандидатов. Политика в 1870-1880-х гг. вершилась в комитетах Конгресса партийными боссами.
Индустриализация, урбанизация, кризисы в экономике и политике, рост числа эмигрантов, сбои избирательной модели и системы разделения властей поставили вопрос о соответствии Конституции, написанной для маленького аграрного государства, промышленному гиганту конца XIX в. Так, экономист Ч. Конант считал необходимым внесение поправок в Конституцию для возможности консолидации экономических ресурсов в противостоянии с соперниками США [7, с. 287]. В условиях выхода США на международную арену и изменившейся социально-экономической обстановки появилась необходимость в новом анализе Конституции, носящем не столько философский, сколько практический характер. Америка
1 «Congressional Government: A study in American Politics». На русском языке публиковалась под названием «Государственный строй Соединенных Штатов» [2].
2 «The Study of Administration».
3 «The State: Elements of Historical and Practical Politics». На русском языке публиковалась под названием « Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений» [3].
в создании своей политической системы следовала британской правовой традиции [8], но это, в свою очередь, вызвало необходимость в анализе генезиса целей и функций правительства. Наука о государственном управлении представляла собой продукт европейской континентальной политической культуры, она была разработана в Германии и во Франции, основана на их опыте и приспособлена для нужд сильных централизованных правительств европейских государств. В первую очередь германская административная система рассматривалась как образцовая, но ее автократическая политическая модель вызывала отторжение в США. Европейские монархии не зависят от общественного мнения, власть сменяется там не в результате выборов, но в ходе революций. Таким образом, компетентное управление, вызывавшее наименьшее недовольство, позволяло сохранять монополию на власть. Необходимо было приспособить науку к англо-саксонской модели с федерализмом и традициями «минимального» государства, но с некоторой осторожностью, чтобы не нанести ущерба принципам политической свободы. Прямой перенос европейских институтов или не дал бы ничего, или разрушил бы американскую систему сдержек и противовесов [1, р. 201, 207]. Таким образом, понимание основных целей и функций правительств становится в США необходимым для адаптации европейского опыта и создания эффективной системы управления.
К моменту написания важнейшей работы Вильсона «Правление Конгресса» Конституция функционировала почти сто лет, и, казалось бы, этот достаточно небольшой по своему объему документ был всесторонне и аргументированно разобран еще со времен дискуссий о его принятии конституционным Конвентом в 1787 г. Однако, как справедливо указывал сам Вильсон, «конституция... дает лишь первичные указания», а из нее, через законы и прецеденты, вырастает уже развитая конституционная система. Вследствие чего Конституция является «живой» конструкцией, способной меняться под влиянием запросов эпохи, обрастать новыми смыслами. Следовательно, анализ Конституции продолжал оставаться актуальным даже спустя век после ее создания. Кроме того, подход Вильсона в корне отличался от американских традиций изучения конституционной практики США. Как он сам писал, «одним из наиболее удивительных фактов нашей политической истории... является то обстоятельство, что наша система управления никогда не подвергалась законченному компетентному критическому рассмотрению». Статьи «Федералиста», написанные, по словам Вильсона, лишь с целью оказать влияние на избирателей 1788 г., продолжают воздействовать на современных критиков Конституции, затмевая влияние развившейся позднее конституционной практики [2, с. 15-16]. Критический разбор, предпринятый Вильсоном, продолжает сложившуюся традицию американского конституционализма и одновременно бросает ей вызов.
С точки зрения Вильсона, Соединенные Штаты после окончания Гражданской войны столкнулись с проблемой лидерства, авторитет президентства был серьезно подорван. «Господствующей и контролирующей силой, источником. власти является Конгресс» [2, с. 17]. В статье «Кабинетное правительство в Соединенных Штатах» (1879) Вильсон писал, что это может привести к деградации всей политической системы: «...нет лидеров — нет принципов, нет принципов — нет партий» [9, р. 138]. В данной статье Вильсон критикует сложившуюся систему, при которой большая часть полномочий оказалась сосредоточена в руках законодательной ветви власти, подмявшей под себя исполнительную и судебную. Вильсон высказался
за усиление исполнительной власти, так как равенство властей на практике обернулось гегемонией Конгресса.
Какие изменения предлагал Вильсон? Большая часть их была заимствована из британской парламентской практики и должна была послужить усилению исполнительной власти и появлению настоящих лидеров. Так, необходимо было отойти от практики принятия решений в комитетах Конгресса ради того, чтобы возникали лидеры-ораторы, подобные британскому премьер-министру Гладстону, который, с точки зрения Вильсона, был идеальным политическим лидером [10, с. 20]. Вильсон отметил неэффективность модели разделения властей, заявив, что это приводит к раздроблению ответственности, неустойчивости и является главным недостатком американской политической системы [2, с. 241-242].
С его точки зрения, именно переход к парламентской модели мог разрешить кризис лидерства в США. Эти идеи Вильсон развил в своей книге «Правление Конгресса». В ней ученый сравнивает сложившуюся в Британии кабинетную систему, которую он именует парламентской, и систему правления комитетов Конгресса. «Наиболее поразительным контрастом в современной государственной жизни является не различие между президентской и монархической системами правления, а между конфессиональным и парламентарным правлением. Конгрессиональное правление — это комитетское правление; парламентарное — это правление... посредством ответственного кабинета министров» [2, с. 115, 7].
Вильсон выделил основные недостатки в правлении комитетов Конгресса. Во-первых, отсутствие централизации и дробление полномочий приводит к безответственности и неэффективности. Во-вторых, секретность заседаний комитетов и незначительное количество общих дебатов создают неосведомленность общества о национальных проблемах, а также способствуют господству групповых интересов в Конгрессе. В-третьих, отсутствие партийной дисциплины ведет к возникновению проблем с лидерами и отстаиванием политических принципов.
Пятая глава «Правления Конгресса» посвящена институту президентства. Вильсон критикует сложившуюся ситуацию, при которой репутация и престиж президентов резко ослабли. Исполнительная власть, как было сказано выше, оказалась полностью подчинена Конгрессу. Среди причин, приведших к этому, — сама процедура выдвижения лидера. По мнению Вильсона, лидер должен вести за собой массы, а происходящий выбор кандидата на высший пост делегатами на партийном конвенте делает из претендента всего лишь «игрушечный звонок», полностью зависимый от партии. Сама процедура неэффективна и опасна, так как делегаты не несут никакой ответственности за свой выбор [11, р. 9]. Вильсон критиковал практику подбора кадров по партийному признаку [2, с. 224-225]. В целом Вильсон констатировал, что президент является «слугой Конгресса» [11, р. 12].
Вильсон предвидел, что в результате экономического развития федеральной власти придется все больше и больше расширять полномочия для регулирования и совершенствования экономической системы и проведения антимонопольной политики. Более того, баланс между властью штатов и властью центра был уже нарушен в ходе Гражданской войны и Реконструкции. Но будет ли способна федеральная власть к проведению этих преобразований? С точки зрения Вильсона, в настоящем виде — нет. В условиях господства Конгресса президентом не может стать выдающийся лидер.
Впоследствии Вильсон пришел к выводу, что недостатки системы «правления Конгресса» могут быть исправлены не только путем перехода к британской парламентской системе, но и за счет усиления влияния президента. Появление таких сильных лидеров, как Рузвельт, а также активизация внешней политики Соединенных Штатов заставили Вильсона пересмотреть свои прежние взгляды и убедили его, что президент может играть большую роль, чем в годы после окончания Гражданской войны.
Критикуя политическую систему США, Вильсон обратился к истокам возникновения государства, функциям и целям правительства. С его точки зрения, государство — живой организм, подвластный жизненным законам, способный эволюционировать, изменяясь под влиянием реформ. «Общество не есть искусственное создание, оно так же естественно и в такой же степени организм, как и сам человек» [2, с. 513]. В свою очередь, форма правления является лишь отражением природы общества и дает свидетельство пройденной обществом эволюции. Именно на саму природу общества и опирается правительство; нельзя резко изменить характер государства, «прогресс в политике не поддается насилию. учреждения изменяются не с новыми теориями, а с новыми обстоятельствами» [3, с. 496]. Даже говоря о Конституции Соединенных Штатов, Вильсон пишет: «Конституция. не дает законченной системы управления. Она дает лишь первичные указания для организации. Главным фактором нашей истории является то, что из этого развилась целая конституционная система путем статутов, судебных решений и прецедентов» [2, с. 14-16]. Важную роль в становлении и закреплении институтов играют лидеры, руководящие массами [11, р. 22]. Фактически Конституция США — лишь воплощение национального характера. Но государство не может оставаться неизменным. М. Ковалевский говорит о том, что главной заслугой книги Вильсона является именно раскрытие того, как постепенный прогрессивный рост и развитие государства приводят к появлению представительной демократии [3, с. XLII]. Все это, с точки зрения будущего президента, в полной мере относится и к демократии: к этому режиму придут все народы, но его нельзя установить моментально, недостаточно просто создать какие-либо институты или перенести их из одной страны в другую — насильственные реформы, не соответствующие национальным особенностям, приведут лишь к реакции или революции [3, с. 514]. Интересен в этом контексте подход Вильсона к роли Соединенных Штатов в отношении проблемы оккупации Филиппин. Вильсон подчеркивал, что Америке следует взять на себя ответственность за распространение на Филиппинах американских политических институтов, но Соединенные Штаты не могут «подарить» демократию, для усвоения демократических норм филиппинцам понадобится 3-4 поколения, в течение жизни которых США будут опекать их. В этой идее можно увидеть предтечу системы подмандатных территорий Лиги Наций.
Вместе с тем восприятие Вильсоном демократии как высшей формы правления привело его в итоге к идее, что демократия должна стать универсальной нормой политической жизни. Все передовые государства, как монархии, так и республики, уже в той или иной степени пришли к этому политическому режиму [3, с. 519].
Сравнивая США, Британию и страны континентальной Европы, Вильсон писал, что там, где существовал класс свободных собственников и традиция самоуправления (например, в Англии и США), со временем возникали конституционные
ограничения монархии. Административное развитие там уступило место конституционализму. Как было сказано выше, в континентальных европейских державах власть гораздо меньше зависела от общественного мнения. Во Франции и Германии исторически лишь монарх был источником закона, а традиций самоуправления не существовало [3, с. 497-498]. Но при этом абсолютные и просвещенные монархи, такие как Фридрих Великий, создавали эффективную систему управления, служащую интересам как правительства, так и народа. Американская демократия никогда не знала революции, она создавала новый порядок, а не разрушала старый, но рост политической свободы при этом не сопровождался развитием административного управления. В демократиях гораздо сложнее создать управленческую структуру, провести эффективные реформы, чем в странах с единоличным правлением.
Свой анализ современных задач и функций правительства Вильсон выводит из теорий возникновения государства и политической власти. Исторически правительство происходит из семьи: дальнейшим развитием власти глав семейств и родоплеменных вождей стало возникновение наций и государств. Античные государства не выделяли права личности, семья дополняла власть и была необходимым и неотъемлемым органом государства. При феодализме власть государства стала чрезвычайно ослабленной: суверенитет феодалов предполагал власть, ограниченную территориально границами своих владений, но внутри них практически абсолютную. К основным функциям сеньоров при этом относились поддержание порядка и взимание податей. При абсолютной монархии государство стало фактически собственностью монарха. Подобное положение вещей привело к падению абсолютизма [2, с. 548-551].
Рассматривая другие теории возникновения государства, Вильсон в первую очередь критикует теорию общественного договора. Такая акцентировка вполне объяснима, если учитывать роль договорной теории в политической мысли XVII-XIX вв.. Эта теория, с точки зрения Вильсона, не способна объяснить развитие общества. Исторически жизнь в социуме была подчинена закону 81а1:ш'а, т. е. тому, что путь человека определяли рождение и социальное положение, а не какое-либо добровольное соглашение или осознанный выбор независимых индивидов. В таком обществе идеи об изменении политического строя не могли возникнуть, поскольку это было бы нарушением всех общественных и религиозных норм [12]. Лишь эволюционным путем, через постепенное исчезновение принципа 81а1:ш'а может возникнуть сама идея договора [2, с. 7-10]. Вильсон подвергает критике и другие теории, такие как идеи о первоначальном законодателе и принципе божественного происхождения, не останавливаясь, впрочем, на них так подробно, как на идее об общественном договоре.
Вильсон отмечает, что существуют различные формы государственного устройства, каждая из которых имеет собственные представления о своих обязанностях. Но попытка абстрактного анализа того, в чем должны заключаться эти функции, представляется ему ошибочной. Несмотря на разнообразные теоретические обоснования, на практике понимание функций правительства в различных странах имет гораздо больше сходства, чем в теории. Правительства в осуществлении своих функций опираются на силу, но под силой Вильсон понимает не только и не столько насилие, сколько возможность власти добиваться достижения своих
целей [2, с. 547, 510]. Можно сказать, что Вильсон вводит своеобразное понятие легитимности.
Рассматривая теоретические подходы к проблемам функционирования правительства, Вильсон в первую очередь отметил два радикальных взгляда на взаимоотношения государства и общества. Во-первых, невмешательство, «laissez faire», сторонники которого протестовали против действий правительства в любых областях, кроме политической, а во-вторых, патернализм в любых его разновидностях — от социализма до консерватизма. Для Вильсона обе эти позиции утопичны и покоятся на абстрактных теориях, не имеющих никаких практических оснований, — когда речь заходит о них, в текстах Вильсона даже появляется несвойственная ему ирония. Характеризуя взгляды сторонников «минимального» государства, Вильсон пишет о том, что ему понятно стремление ограничить деятельность правительств — история демонстрирует множество примеров чрезмерного насилия государства над личностью. Но в современном мире подобные взгляды предполагают отказ от социального и экономического прогресса. Государство может нанести вред обществу, но не является злом по своей природе. Патернализм, игравший положительную роль в Средние века и даже принимавший форму «государственного социализма» в монархии Фридриха Великого, не может возродиться в эпоху демократии и индустриализации. Давая оценку социализму, Вильсон отмечает такие его черты, как утопичность, наивность и лживость предлагаемых реформ [2, с. 560-562].
До XIX в. задачи правительства были ограниченны, поскольку и социальная, и экономическая сферы были достаточно примитивны. Раньше монархи могли создавать корпорации, подобно Ост-Индской компании, давать им монопольные права, с нарушениями боролись исключительно с помощью насилия, а суть трудовых конфликтов сводилась к цеховой системе. Преобладало сельское хозяйство, практически отсутствовали финансовый рынок и биржи. Главным был вопрос об устройстве власти и том, кто ей завладеет. К концу XIX в. правительства столкнулись с индустриальными гигантами, такими как Standart Oil, железными дорогами, профсоюзами и социалистическим движением. Проблемы в сфере управления стали ключевым вопросом деятельности правительств, чьи функции чрезвычайно усложнились [1, p. 199-200].
Современное государство, по мнению Вильсона, перестало быть патерналистским. Оно должно не доминировать над индивидом, а лишь создавать условия для улучшения функционирования общества и его институтов. При этом Вильсон одним из первых отметил, что задачи государства будут расширяться в связи с научным и социальным прогрессом, распространением демократии и усложнением экономики. Но это расширение, по сути дела, не изменит исторических функций государства, задачами которого являются социальный прогресс, рост благосостояния и поддержание безопасности, — меняются только представления о способах их обеспечения [2, с. 552]. После критики радикальных концепций функционирования правительств Вильсон отмечает ту концепцию, к которой склоняется сам. Как и в анализе происхождения государства, он отметает чисто абстрактные теории, опираясь на факты и экономические и социальные аспекты: правительству следует всячески способствовать свободе развития индивида, при этом защищая ее от социального антагонизма и крайнего индивидуализма; взаимодействие общества
и государства необходимо для создания равных возможностей и обеспечения равенства всех перед законом [2, с. 563, 566].
Независимо от политического режима и формы правления, функции правительства можно разделить на две основные группы. К первой относятся базовые, имманентные самому понятию государства: вопросы охраны общественного порядка, национальной обороны, обеспечение прав частной собственности и выполнения договорных обязательств, определение гражданских прав.
Функции второй группы носят социально-экономический характер и получили развитие со второй половины XIX в. К ним относятся вопросы социального обеспечения и образования, поддержки экономического роста, инфраструктуры, транспорта и связи, трудового законодательства и, в отдельных случаях, борьба с «роскошью» [2, с. 546-547].
Правительство — органическая часть общества, без связи с ним оно само по себе всего лишь абстракция. Вильсон подчеркивает приоритет общества над государством. Фактически правительство — не что иное, как внешнее воплощение общественного строя, оно не имеет самостоятельных целей, являясь всего лишь средством. Как само общество не может быть злом, так не является им и правительство. Цели правительства совпадают с целями общества и должны обеспечивать возможность для максимальной самореализации индивидов. Подобная самореализация возможна лишь в условиях гуманистической цивилизации, дающей для нее пространство. Но существуют естественные границы деятельности государства, проходящие там, где его деятельность перестает быть полезной для общественного блага. Так, государство не должно ограничивать и стремиться контролировать свободу слова и брать на себя те обязанности, которые могут быть эффективно выполнены частным сектором в условиях справедливой конкуренции [2, с. 562-567]. При этом для достижения социального и общественного развития в отдельных случаях возможно и необходимо отступление от принципов свободного рынка и создание естественных монополий, находящихся под общественным контролем.
Несмотря на то что Вильсон в целом был сторонником социал-дарвинизма, он выступил против принципов крайнего индивидуализма и неограниченной конкуренции. Приверженцы этих ценностей доминировали в бизнесе и политике США конца XIX в., считая, что они являются залогом американского экономического процветания. По замечанию американского историка экономики Р. Хиггса, большинство американцев было уверено в губительности и аморальности Большого Правительства [13, с. 163]. В своей критике крайностей свободного рынка Вильсон отмечал, что крайний индивидуализм содержит в себе «много отталкивающего» и является угрозой для экономического развития и стабильности политической системы. Бурная и ничем не сдерживаемая конкуренция, как считал Вильсон, вела к коррупции, произволу и классовому угнетению, результатом чего стал рост социального расслоения. Все это приводило к усилению социалистического движения.
Вильсон пытался совместить принцип эффективного управления с идеей демократии. При демократическом режиме сложнее создать эффективную административную систему, чем в условиях автократии. Общественное мнение в демократиях выступает против усиления исполнительной власти. Как результат — общественное мнение должно осуществлять надзор за деятельностью администрации и правительства, но не непосредственно, поскольку излишний контроль приводит
лишь к дестабилизации всей правительственной системы. Общество не в состоянии составить мнение о государственных вопросах и будет или излишне доверять правительству, или вмешиваться в его повседневную деятельность. Запросы же общества многообразны, часто противоречат друг другу и не позволят быстро провести необходимые реформы. Выходом из этого является передача контроля избираемым политикам, которые ставят перед бюрократами задачи, но не вмешиваются в их непосредственную деятельность [1, р. 208, 215]. Сфера государственного управления не относится к вопросам политики: хотя политика и определяет задачи для бюрократии, ее вмешательство в процессы управления недопустимо. В свою очередь чиновники должны избегать политики и лояльно следовать тому курсу, который определяет правительство.
Разрывая с господствующими в 1870-1890-х гг. теоретическими представлениями о функциях государства, В. Вильсон выступил как один из сторонников активной роли правительства в социально-экономической сфере, реформирования политической системы, создания финансового регулятора. Такие цели ставились перед правительством для выполнения государством своей главной цели: максимизации благополучия общества и поддержания социального спокойствия. Их выполнение требовало усиления президентской власти.
С точки зрения Вильсона, экономический рост и превращение США в ведущую индустриальную державу потребуют от правительства действий, выходящих за рамки традиционного толкования Конституции, написанной для сравнительно небольшой аграрной страны. Правительство столкнется с необходимостью решения таких задач, как регулирование торговли, борьба с монополиями, реформа финансовой системы и социальное законодательство. Стоит отметить, что значительная часть этих мер была выполнена администрацией самого Вильсона в 1913-1921 гг. Политолог-президент стал одним из наиболее выдающихся реформаторов в истории страны, а успех его мероприятий во многом базировался на глубоком анализе функций правительства, проведенном за годы академической карьеры. Хотя его наследие связывают в первую очередь с созданием новой системы международных отношений, сам он не меньшее (а в первые годы президентства — и большее) внимание уделял внутренним преобразованиям. Вудро Вильсон, как и Теодор и Франклин Рузвельты, за годы своего правления во многом создал облик современной Америки, готовой к мировому лидерству. В этом отношении интересно сравнить результаты, достигнутые им на президентском посту с деятельностью президентов, возглавивших США в начале XXI в. На смену смелому эксперементаторству Прогрессивной эры и Нового курса, основанному на серьезном академическом анализе и проводимому политиками, уверенными в своей правоте, сегодня пришли спад политического лидерства и популизм, политика стала реактивной и непоследовательной, зависящей от групп интересов и переменчивого общественного мнения, а сам образ «простого парня» стал одним из необходимых атрибутов для победы на выборах.
В целом анализ Вильсоном целей и функций правительств до сих пор высоко оценивается в политической науке. Так, американский политолог, один из ведущих теоретиков в сфере анализа государственного управления Д. Уолдо причислял работы Вильсона к наиболее значимым в этой области [14, р. 67]. Схожих взглядов придерживается Л. Уолкер [15].
Вместе с тем с конца 1960-х годов формируется альтернативный подход к целям и функциям государства и системе административного управления. В условиях «имперского президентства», сверхцентрализации и усиления президентской власти, Уотергейта и социального и культурного кризиса началась переоценка роли государства как всепроникающего и представления о бюрократической машине как о наилучшем способе решения проблем общества. Так, политолог В. Остром говорил об опасностях воплощения подобной модели: господство бюрократии нивелирует все конституционные ограничения, превратив их в фикции. Граждане будут лишь послушной массой, никак не сдерживая своих «господ». С точки зрения Острома, концепция Вильсона отражала его страх перед демократией. Он даже обозначил ее как «контрреволюционную доктрину» [16, p. 28, 133]. Тут можно отметить, что опасения чрезмерной демократии действительно свойственны работам Вильсона того периода. Например, в «Правлении Конгресса» он отмечал как преимущество непрямые выборы в Сенат и закрытость сенатских заседаний [2, с. 189, 161]. Остром писал, что место «бюрократической модели администрации» должна занять «демократическая», которая сменит традиционную систему иерархии. Подобная «демократическая модель» должна быть сетевой, полицентричной, ориентирующейся на общество, а интеллектуально опираться на идеи отцов-основателей, опасавшихся сильного государства и сделавших выбор в пользу широкого местного самоуправления [16, p. 27, 71].
К концу ХХ в. усилилось переосмысление функций государства [17; 18]. Вера общества в способность государства эффективно решать проблемы ослабла, что нашло отражение и в научных работах. Особенно ярко это проявилось в работах американских политологов 1990-х годов. Общим в них было то, что от правительства требовалось стать подконтрольным обществу, децентрализованным и рыноч-но ориентированным, государству следует перестать делегировать законодательные полномочия Конгресса бюрократии [19; 20]. Государство начинает восприниматься и оцениваться лишь как поставщик услуг, потребители которых становятся все более требовательными [21].
Если Вудро Вильсон видел корреляцию между усложнением социально-экономической жизни и ростом функций, которые правительства должны брать на себя, то столетие спустя от государства требовалось прекратить расширять свои полномочия, вторгаясь и регулируя все сферы жизни, и вернуться к американской традиции минимального государства, заложенной отцами-основателями и существовавшей до Прогрессивной эры.
Литература
1. Wilson W The Study of Administration // Political Science Quarterly. 1887. Vol. 2, t 2. P. 197-222.
2. Вильсон В. Государственный строй Соединенных Штатов. СПб.: Право, 1909. VI, 282 с.
3. Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М.: Издание В. М. Саблина, 1905. 800 с.
4. The World Economy. URL: http://www.theworldeconomy.org/ (accessed: 06.08.2014).
3. Тёрнер Ф. Дж. Фронтир в американской истории. М.: Весь мир, 2009. 304 с.
6. Носков В. В. Институты власти и внешняя политика США. 1901-1913. СПб.: Наука, 1993. 478 с.
7. Словарь американской истории: с колониальных времен до Первой мировой войны / под ред. А. А. Фурсенко. СПб.: Дмитрий Буланин, 1997. 732 c.
8. Гуторов В. А., Варламов А. Г. К вопросу о значении британской правовой традиции в политическом дискурсе США // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. 2014. № 1. С. 80-91.
9. Wilson W.Cabinet Government in the United States // Woodrow Wilson: the Essential Political Writings / ed. by R. J. Pestritto. Lexington Books, 2005. 268 p.
10. Уткин А. И. Вудро Вильсон. М.: Культурная революция, 2010. 552 с.
11. Steigerwald D. Wilsonian Idealism in America. New York: Cornell University Press, 1994. XIII, 296 p.
12. Кондратенко С. Е. К истокам политической аргументации современного католицизма // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. 2014. № 2. С. 120-127.
13. ХиггсР. Кризис и Левиафан. М.: ИРИСЭН, 2010. 504 с.
14. Waldo D. The Enterprise of Public Administration: A Summary View. Novato (Calif.): Chandler & Sharp, 1980. 210 p.
15. Walker L, Woodrow Wilson, Progressive Reform and Public administration // Political Science Quarterly. Vol. 104, N 3, Aut. 1989. P. 509-525.
16. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1989. 232 p.
17. Гуторов В. А. Глобализация и некоторые проблемы теории государства // ПОЛИТЭКС. Политическая экспертиза. 2013. Т 9, № 4. С. 5-18.
18. Гуторов В. А. К вопросу о человеческом измерении глобальных конфликтов // ПОЛИТЭКС. Политическая экспертиза. 2013. Т 9, № 2. С. 148-161.
19. Osborn D., Gatbler T. Reinventing Government. New York : A Plume Book, 1993. 432 p.
20. Weisberg J. In Defense of Government. The Fall and Rise of Public Trust. Scribner, 1996. 208 p.
21. Гуторов В.А. Гражданское общество и теория демократии: из наследия ХХ в. // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Сер. Политология. 2015. № 1. С. 50-59.
References
1. Wilson W. The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887, vol. 2, t 2, pp. 197-222.
2. Vil'son V. Gosudarstvennyi stroi Soedinennykh Shtatov [Congressional Government: A study in American Politics]. St. Petersburg, Pravo, 1909. VI, 282 p. (In Russian)
3. Vil'son V. Gosudarstvo. Proshloe i nastoiashchee konstitutsionnykh uchrezhdenii [The State: Elements of Historical and Practical Politics]. Moscow, Izd-vo Sablina, 1905. 800 p. (In Russian)
4. The World Economy. Available at: http://www.theworldeconomy.org/ (accessed 06.08.2014). (In Russian)
5. Terner F. Dzh. Frontir v amerikanskoi istorii [The Significance of the Frontier in American History]. Moscow, Ves mir Publ., 2009. 304 p. (In Russian)
6. Noskov V. V. Instituty vlasti i vneshniaiapolitika SShA. 1901-1913 [Thegovernmental institutions and the US foreign policy. 1901-1913]. St. Petersburg, Nauka Publ., 1993. 478 p.
7. Slovar amerikanskoi istorii: s kolonialnykh vremen do Pervoi mirovoi voiny [The dictionary of the American history: since the colonial period to I world war]. Ed. by A. A. Fursenko. St. Petersburg, Dmitrii Bulavin Publ., 1997. 732 p. (In Russian)
8. Gutorov V. A., Varlamov A. G. K voprosu o znachenii britanskoi pravovoi traditsii v politicheskom diskurse SShA [To the question of meaning of the British legal tradition in the USA's political discourse]. Vestnik of Saint-Petersburg University. Ser. 6, 2014, issue 1, pp. 80-91. (In Russian)
9. Wilson W.Cabinet Government in the United States. Woodrow Wilson: the Essential Political Writings. Ed. by R. J. Pestritto. Lexington Books, 2005. 268 p.
10. Utkin A. I. Vudro Vil'son [Woodrow Wilson]. Moskow Kul'turnaia revoliutsiia Publ., 2010. 552 p. (In Russian)
11. Steigerwald D. Wilsonian Idealism in America. New York, Cornell University Press, 1994. XIII, 296 p.
12. Kondratenko S. E. K istokam politicheskoi argumentatsii sovremennogo katolitsizma [To the origins of modern political argumentation of Catholicism]. Vestnik of Saint-Petersburg University. Ser. 6, 2014, no. 2, pp. 120-127.
13. Khiggs R. Krizis i Leviafan [Crisis and Leviathan]. Moscow, IRISEN, 2010. 504 p. (In Russian)
14. Waldo D. The Enterprise of Public Administration: A Summary View. Novato (Calif.): Chandler & Sharp, 1980. 210 p.
15. Walker L, Woodrow Wilson, Progressive Reform and Public administration. Political Science Quarterly. Vol. 104, N 3, Aut. 1989, pp. 509-525.
16. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1989. 232 p.
17. Gutorov V. A. Globalizatsiia i nekotorye problemy teorii gosudarstva [Globalization and certain problems of the theory of the state]. Politeks, 2013, vol. 9, issue 4, pp. 5-18. (In Russian)
18. Gutorov V. A. K voprosu o chelovecheskom izmerenii global'nykh konfliktov [To the question of human changes in global conflicts]. Politeks, 2013, vol. 9, issue 2, pp. 148-161. (In Russian)
19. Osborn D., Gatbler T. Reinventing Government. New York, A Plume Book, 1993. 432 p.
20. Weisberg J. In Defense of Government. The Fall and Rise of Public Trust. Scribner, 1996. 208 p.
21. Gutorov V.A. Grazhdanskoe obshchestvo i teoriia demokratii: iz naslediia KhKh v. [The civil society and the theory of democracy: by the heritage of the XX century]. Vestn. Ros. un-ta druzhby narodov. Ser. Politologiia [Vestnik RUDN. Ser. Political Science], 2015, no. 1, pp. 50-59. (In Russian)
Статья поступила в редакцию 20 сентября 2015 г.
84
