Концепция целевых комплексных программ крупных городов: резервы эффективности Текст научной статьи по специальности «Энергетика и рациональное природопользование»

ВЛАСОВА Екатерина Яковлевна

Доктор экономических наук, доцент кафедры экологического менеджмента

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактные телефоны: (343) 232-31-33, (912) 208-74-29 e-mail: [email protected]

ВЕДЕРНИКОВА Екатерина Николаевна

Аспирант кафедры экологического менеджмента

Уральский государственный экономический университет

620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-77

Концепция целевых комплексных программ крупных городов: резервы эффективности1

Ключевые слова: целевая комплексная экологическая программа; программно-целевой метод планирования; резервы реализации мероприятий экологической программы; резервы эффективности; сопредельные территории.

Аннотация. На основе результатов анализа разработки целевых программ предложены концепция и принципы внедрения программно-целевого подхода к решению социально-экологоэкономических проблем крупных городов традиционно промышленного региона. Приведена классификация резервов эффективности реализации целевых комплексных экологических программ.

Продолжительный период развития экономики в целом и социальной инфраструктуры в частности без должного внимания к природоохранным мероприятиям обусловил возникновение в крупных городских поселениях чрезвычайных экологических ситуаций. Это в первую очередь характерно для старопромышленных городов Урала, испытавших на себе трудности и прошедших все этапы - от разрухи до восстановления, реконструкции экономики России. Нарушения пропорций между отраслями и сферами хозяйствования ухудшили экологическую обстановку в них вследствие чрезмерного развития производств по добыче сырья и первых этапов их переработки. Чтобы решить названную весьма серьезную проблему, необходим поиск путей более эффективного и быстрейшего выхода из создавшейся ситуации. Недостаток средств для единовременного решения задач, в свою очередь, обусловливает объединение средств, изыскание резервов. Выход видится в разработке целевых комплексных программ оздоровления окружающей среды и населения крупных городов.

Нами предпринята попытка исследования особенностей программно-целевого метода решения экологических проблем и практического использования его результатов применительно к крупным городам, так как проблемы, имеющие место именно в на-

1 Исследование проведено при поддержке НИР по Госконтракту № П-1166 «Эффективность природопользования сопредельных территорий».

© Власова Е. Я., Ведерникова Е. Н., 2010

селенных пунктах такого масштаба, во многом определяют социально-экономическую обстановку, а также перспективы развития прилегающих территорий и региона в целом.

В крупных городах активная часть производительных сил удовлетворяет свои потребности в условиях видоизмененной среды обитания с помощью, главным образом, технических средств, в результате чего формируются и развиваются новые природнотехногенные комплексы, отличные от естественной базы. Совершенно очевидно, что видоизменения в природно-технической основе жизнедеятельности требуют учета степени влияния новых условий на уровень удовлетворения потребностей. Появляется необходимость изучения деятельности людей в новых условиях среды обитания и воздействия их на человека, а следовательно, целенаправленной деятельности по поддержанию оптимальных условий проживания и хозяйствования.

Исследование вновь созданных условий возможно на основе познания закономерностей данного сложного процесса при помощи целевого и системного методов и соответствующих средств, способных оптимизировать как сам процесс, так и критерии и показатели оценки его результатов.

Применительно к условиям крупных городов проблема должна решаться на двух основных уровнях: а) город как целостная природно-социально-геотехническая система с учетом сопредельных территорий и б) городские локальные единицы: зоны, районы, отдельные предприятия-природопользователи.

В отечественной практике решения экономических, социальных и других сопутствующих проблем программно-целевой метод использовался достаточно эффективно, особенно в период индустриализации, когда в условиях экономической, политической изоляции страна была вынуждена опираться в основном на собственные ресурсы, резервы и объединять все возможные источники, пути, методы, целенаправленно осуществляя намеченное. Широко известны имена отечественных экономистов, географов, внесших большой вклад в разработку метода и практическое его применение в первые годы индустриального развития, - это Г. М. Кржижановский, Г. О. Графито, И. Г. Александров, Н. Н. Баранский, Н. Н. Колосовский, В. М. Четыркин. Их труды, заложившие основы теории и методики программно-целевого подхода к решению крупных народохозяйственных проблем, получили признание и в мировой науке.

Изучению и решению проблем рациональной территориальной организации производительных сил и повышения эффективности хозяйствования на основе программноцелевого подхода посвящены работы таких ученых, как Н. Т. Агафонов, Я. Г. Блехцин,

О. П. Литовка, Р. А. Исляев, Е. Г. Анимица, М. Д. Шарыгин, А. И. Чистобаев, В. В. Немчен-ко, М. Л. Раман, Н. Ф. Реймерс, А. К. Соловьев и др. В современных условиях этот метод получает свое дальнейшее развитие при решении крупных региональных проблем, в том числе экологических, социальных. В качестве яркого примера следует назвать разработку целевых программ развития городов Урала, и в первую очередь программ по решению экологических проблем в разрезе крупных промышленных узлов.

Учитывая вышесказанное, авторы статьи поставили перед собой задачу исследовать специфику использования программно-целевого метода в решении назревших сложнейших социально-эколого-экономических проблем старопромышленных городов Урала, и прежде всего моногородов.

Особенностями, определившими применение программно-целевого метода в решении названных проблем, являются:

• чрезвычайно высокий уровень экологической опасности в таких городах, ограничивающий дальнейшее экономическое развитие и вызывающий отрицательные социальные последствия;

• наличие реальных возможностей не только решения назревших проблем, но и дальнейшего их социально-экономического развития на основе целенаправленных действий по объединению усилий, средств разного уровня, источников и участников.

Авторы, с одной стороны, усматривают в единстве названных особенностей уже «заработанный» такими городами в течение десятилетий долг страны в целом и регионов в частности, а с другой - учитывают тот факт, что городов, имеющих подобные проблемы, а следовательно, рассчитывающих на поддержку при их решении, достаточно много, поэтому в основу их деятельности должен быть положен принцип «город решает проблемы» при помощи и поддержке страны и регионов. Решение поставленной задачи видится в использовании богатого отечественного опыта применения программно-целевого подхода, получившего широкое признание.

Особенности применения программно-целевого метода в решении названных сложных проблем городов, которые рассматриваются нами как определяющие содержание самой целевой программы, представлены следующими направлениями.

1. Природные ресурсы и объекты природопользования, рассматриваемые в пределах зоны функционирования социально-эколого-экономического комплекса городов, объективно «объединяют» природопользователей и потребителей природных ресурсов в силу их общности и непрерывности влияния как во времени, так и в пространстве, т. е. ресурсы признаются общими для всех пользователей и потребителей.

2. В силу ограниченности возможностей отдельных природопользователей как в предупреждении негативных последствий воздействия на природную экосистему города, так и ликвидации последствий объективной является необходимость объединения их усилий и ресурсов, согласованности действий с эколого-социально-экономи-ческой деятельностью в масштабах природно-хозяйственного комплекса.

Названные особенности расцениваются нами как база обоснования концептуальных положений разработки и реализации целевой комплексной программы оздоровления окружающей среды всех типов городов. Основными ее элементами, по мнению авторов, являются:

• достижение поставленной цели - обеспечение стабильного, долговременного, устойчивого, экологически безопасного социально-экономического развития городов путем целенаправленной деятельности и использования уже известных методов, средств организации природопользования и воздействия на природопользователей (законодательно-правового, организационно-экономического, технико-технического);

• максимальное «перемещение» деятельности по рациональному природопользованию с практикуемой «попытки ликвидации последствий нерационального природопользования» на предупреждение их на фазе «вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов и объектов» в силу большей объективной результативности второго;

• внедрение преимущественно экономических методов управления природопользованием и стабилизации экологической обстановки на основе внедрения принципа заинтересованности и ответственности;

• поэтапность достижения цели, учитывая тот объективный факт, что проблемы накапливались десятилетиями, и их решение также потребует длительного времени;

• выбор наиболее эффективных организационных форм решения поставленных задач и экономичных природоохранных технологий;

• системность и непрерывность осуществления мероприятий с тем, чтобы избегать «долгостроя», не омертвлять капитал и не допускать разрушения уже созданной части основных фондов в ожидании их ввода в эксплуатацию;

• введение новых технологий на базовых предприятиях с последующей апробацией и тиражированием;

• оптимальное сочетание политики рационального природопользования, осуществляемой на централизованном, региональном, местном уровне, и соответствующих инвестиций;

• использование, в первую очередь, мощностей имеющейся природоохранной инфраструктуры, в том числе создание локальных схем нейтрализации выбросов, сбросов,

отходов с последующим развитием специализации (создание общих объектов), кооперирования на выгодных для отдельных природопользователей условиях.

Выработанные и обоснованные концептуальные положения адаптированы в основные принципы разработки программы [1]:

• осуществление природопользования с целью удовлетворения потребностей (общества, отдельных людей) в природных ресурсах, свойствах и качествах природных объектов при одновременном сохранении природно-ресурсного потенциала;

• непосредственная связь (как органическая, составная, обязательная часть) природопользования с процессом воспроизводства: воспроизводство самого процесса воспроизводства, воспроизводство условий воспроизводства, воспроизводство главной производительной силы и формирование личности (экологическое воспитание и образование);

• осуществление в процессе использования природных ресурсов (потребления, пользования) их охраны и воспроизводства с тем, чтобы максимально предотвратить возможные последствия негативных явлений;

• поддержание качества окружающей среды (в соответствии с перспективной и промежуточной целями), рассматриваемое как важнейший и обязательный фактор, неотъемлемое условие эффективного социально-экономического регулирования процесса развития городов;

• принцип пропорциональности (обязательно как его соблюдение между элементами природопользования - использованием, охраной, воспроизводством, между определенными территориями, имеющими общие природные ресурсы, объекты, между природно-ресурсным потенциалом города и масштабами его «нагрузки», между сферами процесса воспроизводства, так и соблюдение межотраслевых пропорций исходя из аспектов оптимальной нагрузки на природную среду);

• принцип территориальности (объект управления (воздействия) - природный комплекс, объект природы в целом, часть речного бассейна); учет социально-экологических проблем сопредельных территорий, имеющих с городом общие природные ресурсы, объекты, комплексы (города, районы, населенные пункты);

• научная обоснованность и концепции, и предлагаемых путей ее реализации, т. е. максимально адекватное отражение закономерностей, имеющих место в природной среде, обществе и в связи с этим в системе «общество - природная среда»;

• учет взаимозависимостей между элементами природного комплекса, между объектами как в установившемся (равновесном) состоянии, так и в динамике процессов;

• принцип поэтапности достижения поставленной цели исходя из реальной социально-экономической ситуации и реальных условий обеспечения природоохранных заданий;

• принцип сопряжения мероприятий по реализации программы;

• системность и непрерывность проведения мероприятий по охране и воспроизводству природных ресурсов во времени и в пространстве;

• учет сложившейся системы разделения труда, достигнутой и перспективной специализации предприятий и их функций в экономике региона и страны в целом.

В соответствии с положениями концепции и принципами разработки эколого-со-циально-экономической программы применительно к городам предложена структура целей, задач, обеспечения заданий программы, обоснования этапов и результатов их реализации. Важнейшие концептуальные положения (поэтапность, комплексность и взаимообусловленность социально-экономических составляющих в предложенной структуре, в содержании целевой комплексной программы оздоровления окружающей среды города и населения) использованы и реализованы в качестве признаков и обязательных условий программно-целевого подхода к решению сложных проблем, связанных с социально-эколого-экономическим развитием городов. Таковыми являются:

• обоснование цели, ее конкретизация по уровням, направлениям, подцелям и заданиям как в аспекте составляющих (экологической, социальной, экономической), так и по ресурсам, объектам, природопользователям (предприятиям и организациям города);

• обоснование и конкретизация средств, методов, подходов к решению и реализации заданий, важнейшими направлениями которых являются: организационные, технические, технологические, планировочные, причем в двух параллельно реализуемых обособленных целях - оздоровление окружающей среды и населения. За основу такого подхода авторами принято принципиальное положение, исходящее из самой концепции разработки программы: взаимосвязь, взаимообусловленность социально-экологоэкономических составляющих единого процесса;

• обоснование ресурсного обеспечения заданий программы в качестве важнейшего элемента ее структуры и важнейшего признака, имеющего особое значение. Данное условие возникло из опыта реализации предыдущих программ вследствие недостаточности обеспечения ресурсами заданий программы и обоснования его как основной причины и заведомо известной предпосылки нереализуемости ряда ранее предложенных программных документов и решений;

• обоснование, оценка ожидаемых ближайших и долгосрочных результатов реализации заданий и программы в целом. Авторы считают элемент необходимым звеном, связующим структуру, цели и задачи, мероприятия программы со спецификой управления ею, а также средством выявления и реализации резервов как условий системности, поэтапности решения, планомерности подхода.

Основные концептуальные положения, принятые при составлении и в ходе реализации программы, позволяют определить ее главные принципы и резервы:

• удовлетворение потребностей в природопользовании;

• обеспечение оптимальных условий жизнедеятельности населения города при минимальных затратах;

• изыскание резервов оптимизации природопользования и затрат.

Резервы оптимизации и повышения эффективности природопользования представляют собой нереализованные возможности рационального природопользования, зависящие от достигнутого уровня развития методов, средств, форм организации (технических, технологических, организационных, правовых, экономических). Существование резервов природопользования обусловлено возможностью познания свойств и качеств природных ресурсов, объектов и вовлечения их в процесс использования. В то же время они ограничены степенью познания, уровнем развития методов и средств вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов, объектов [2].

Наиболее общая классификация резервов рационального природопользования может быть представлена следующим образом - резервы, существование которых обусловлено:

1) естественными предпосылками объектов природопользования (экосистема -комплексное явление);

2) антропогенной составляющей природопользования.

Вместе с тем с учетом ограниченности и неоднородности ресурсов на различных территориях резервы можно разделить на две основные группы [3]:

1) общие, свойственные всем потребителям природных ресурсов и пользователям объектов природы;

2) локальные, частные, исходящие из особенностей «привязки» природных ресурсов и объектов, сочетания в них количественных и качественных составляющих, элементов, показателей, различий в уровнях организации и обеспеченности условиями местных особенностей природопользования.

Резервами, которые можно выделить при реализации мероприятий программы, являются [Там же]:

• вовлечение в процесс реализации программы уже существующих предприятий, деятельность которых не соответствует экономическим или экологическим требованиям; совершенствование их технологии или перепрофилирование на производство продукции другого вида;

• вовлечение в процесс реализации программы предприятий ВПК (квалифицированный персонал, новейшие техники и технологии, высокий научный потенциал), расположенных в городе и способных обеспечить мероприятия программы приборами, оборудованием, реагентами;

• организационно-планировочные решения, принимаемые на основе геохимического мониторинга, способные обеспечить снижение концентраций выбросов токсичных и вредных для здоровья веществ в расчете на одного человека, проживающего в данной локальной зоне, путем перераспределения транспортных потоков, перепрофилирования функций отдельных объектов с целью сокращения времени пребывания населения. На этой же основе возможно выделить приоритетные зоны осуществления мероприятий;

• планирование мероприятий по экологическому просвещению и образованию населения, повышению культуры производства, что позволит снизить затраты путем превентивных мер;

• выявление и включение в программу только тех мероприятий, за счет которых можно максимально быстро сформировать благоприятную среду обитания населения с минимальными затратами ресурсов;

• структурирование планируемых задач путем выделения первичных и подчинения вторичных достижению первых, построения дерева целей;

• использование существующей инфраструктуры, ее модернизация и адаптация к новым условиям;

• вовлечение всех структур муниципалитета в процесс реализации мероприятий программы;

• создание благоприятных условий для развития экологического предпринимательства (например, предоставление возможности решать некоторые задачи программы коммерческим структурам);

• привлечение нецентрализованных средств и средств негосударственных структур (в их сочетании) и стимулирование последних;

• совершенствование системы контроля за деятельностью предприятий-природо-пользователей, расположенных на территории города; применение системы аудирования и сертификации;

• ориентация на местные ресурсы при разработке мероприятий программы;

• снижение, исключение дублирования мероприятий, предусмотренных другими программами, согласование действий в процессе реализации мероприятий со всеми структурными подразделениями администрации города;

• упорядочение и оптимизация функций, задач и на этой базе экономия затрат на содержание большого числа контролирующих организаций и учреждений; создание единой системы информации, анализа, контроля, мониторинга природопользования путем объединения усилий и возможностей существующих организаций.

В зависимости от совокупности проблем, на решение которых направлены конкретные мероприятия программы, можно выделить ряд специфичных резервов. Как частный случай при решении проблем, связанных с водопользованием в масштабе города, в качестве резервов определены:

• обособление первоочередных заданий, мероприятий, работ, в основном снижающих уровень риска для здоровья населения (решение проблем хозяйственно-питьевого водоснабжения, утилизации промышленных и бытовых отходов, а также выбросов автотранспорта);

• использование местного сырья, ресурсов для производства материалов и реагентов, пригодных для водоподготовки и очистки стоков на предприятиях в системе коммунального водоснабжения;

• зонирование города по уровням загрязненности и риска; зонирование системы водоснабжения с целью сокращения времени «прохождения» подготовленной и поданной в систему водоснабжения города воды, так как не удастся одновременно решить проблему обновления сетей;

• использование опыта разработки и производства бытовых установок водоподго-товки для отдельных зданий, квартир граждан (после их сертификации, экспертизы, лицензирования);

• утилизация осадка очистных сооружений хозяйственно-бытовой канализации города. В настоящее время вследствие поступления большого количества токсичных веществ и солей тяжелых металлов при сбросе промышленных сточных вод в систему городской канализации утилизация осадка в традиционном технологическом режиме (обезвоживание, подсушка и приготовление компост-удобрения) невозможна по санитарно-эпидемиологическим требованиям. Несмотря на то, что под хранение осадка отводятся огромные площади, увеличиваются затраты на транспортировку в отдаленные полигоны, сохраняется большой риск загрязнения ими гидросферы, почвы, воздушного бассейна, а значит, и негативного воздействия на здоровье людей, условия их проживания.

Стратегия и тактика решения сложной проблемы рационального природопользования должны опираться на:

• планирование и прогнозирование природопользования в городе (под этим прежде всего следует понимать установление его оптимальных пропорций);

• организацию реального учета и контроля масштабов и количественных показателей воздействия на природную среду на главных уровнях (предприятие - город), а также изменений в природной среде, «наложенных» на природный комплекс;

• внедрение системы заинтересованности и ответственности (материальной, финансовой, правовой) за последствия загрязнения и несоблюдение Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды».

Пути решения и первоочередные мероприятия по реализации программы, связанные с решением экологических проблем, представляют собой единый комплекс [4]:

1. Формирование «банка экологической информации» и разработка экологической карты города с выявлением «болевых точек» и учетом приоритетности (этапности) их ликвидации, в том числе:

• обеспечение населения качественной питьевой водой; стабилизация и максимальное снижение антропогенной деятельности в зоне источников водообеспечения; функционирование системы подачи воды до потребителя;

• снабжение населения качественными продуктами питания;

• создание условий для обеспечения безопасности атмосферного воздуха в городе и в производственных помещениях;

• использование экологичного транспорта.

2. Выявление местоположения, масштабов и оценки воздействия источников загрязнения природной среды на основе обобщения материалов экологической паспортизации; выделение мест сбора, выброса, захоронения, складирования отходов и оценка воздействия опасных загрязнителей, в том числе радиоактивных, химических.

3. Составление научного прогноза потребления основных природных ресурсов, пользования объектами природы и плана мероприятий с обоснованием необходимых ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и мощностей организаций), с конкретными конечным и промежуточным результатами по снижению выбросов и сбросов с показателями переработки отходов. За основу составления прогнозов следует

принять оптимальные нормы и нормативы, учитывающие необходимость поэтапного их достижения по схеме: временно согласованные выбросы, временно согласованные сбросы; далее - предельно допустимые выбросы, предельно допустимые сбросы и предельно допустимые концентрации и, наконец, нормативы качества окружающей среды.

4. Выработка регламента ответственности за соблюдение технической, технологической дисциплины (для потребителей и пользователей природными ресурсами и объектами) исходя их достигнутого уровня (проектные решения), обеспечивающего предотвращение технологических, а значит, и экологических катастроф.

5. Разработка системы экономической, правовой, административной ответственности в природопользовании на всех уровнях хозяйственной деятельности (антропогенного воздействия), а также по всем видам организации производства и формам собственности:

• внешние и внутригородские связи;

• межотраслевые и межсферные связи;

• уровень предприятия-природопользователя;

• внутризаводской и внутрицеховой уровни, отвечающие масштабам и характеру воздействия на природную среду на каждом этапе технологического и производственного процесса;

• хозяйственная деятельность отдельного работника.

Предложенная последовательность мероприятий и выявленные резервы позволят на первом этапе снизить удельные затраты на реализацию общих мероприятий для большого количества участников (природопользователей) целевой комплексной экологической программы, а затем повысить эффективность мероприятий по восстановлению и поддержанию экологического состояния обозначенной территории в разрезе экосистемы (замена мероприятий по ликвидации антропогенного воздействия превентивными мерами).

Источники

1. Стратегия развития крупнейшего города: взгляд в будущее (научно-методологический подход) / науч. рук. авт. кол. проф. Е. Г. Анимица и проф. В. С. Бочко. Екатеринбург, 2003.

2. Яндыганов Я. Я. Инвестиции в рациональное природопользование. Екатеринбург, 2004.

3. Яндыганов Я. Я., Диденко Н. Н., Петров Н. А. Экологическая программа старопромышленного города. Екатеринбург, 1995.

4. Яндыганов Я. Я., Яндыганов П. Я. Управление природопользованием в регионе. Екатеринбург, 1995.