CC BY
125
© Яндыганов Я. Я., Власова Е. Я., Ведерникова Е. Н., 2011
ЯНДЫГАНОВ Яков Яныбаевич
Доктор географических наук, профессор кафедры национальной экономики и природопользования
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-17 e-mail: olg-mashkova@yandex.ru
ВЛАСОВА Екатерина Яковлевна
Доктор экономических наук, профессор кафедры национальной экономики и природопользования Уральский государственный экономический университет 620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-17 e-mail: olg-mashkova@yandex.ru
ВЕДЕРНИКОВА Екатерина Николаевна
Аспирант кафедры национальной экономики и природопользования
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-27-17 e-mail: olg-mashkova@yandex.ru
Проблемы распоряжения природными ресурсами в условиях развития местного самоуправления
Ключевые слова: распоряжение природными ресурсами; местное самоуправление; экономические методы взаимодействия территорий; уровни управления.
Аннотация. Рассматриваются проблемы распоряжения природными ресурсами в условиях совместного использования объектов природы. Представлены результаты, полученные в ходе разработки целевых экологических программ, и предложения по усилению, развитию функций органов местного самоуправления в этой сфере деятельности. Даны рекомендации по реализации экономических методов взаимодействия природопользователей с целью оптимального управления распоряжением природными ресурсами.
Внедрение принципов федерализма, усиление роли местного самоуправления в решении социально-эколого-экономических проблем объективируют тенденции расширения прав и передачи реальной власти и полномочий местным органам самоуправления [1]. Прежде всего это необходимо при реализации функций управления качеством природной среды органом, избранным населением города (района) и имеющим непосредственные связи с ним, что более всего соответствует принципам демократизации - «во имя населения данной территории» и «от имени населения». Существующие в России законодательная база, полномочия и функции органов местного самоуправления, к сожалению, не позволяют эффективно реализовать обозначенные задачи.
Распределение прав распоряжения природными ресурсами обусловлено тем, кто и сколько «тянет», какую часть функций по рациональному природопользованию
местный орган самоуправления делегирует государственному органу. (Такое соотношение может быть продемонстрировано на примере существующей практики перечисления и оставления платы за природопользование, особенно за загрязнение природной среды, так как плата за право пользования природными ресурсами и на воспроизводство в настоящее время недостаточно обоснована, изъятие ее в федеральный бюджет малоубедительно. Согласно существующему положению это распределение следующее: 60% предназначено органу самоуправления (город, район); 30% - органу управления региона для решения общих проблем в регионе; 10% - органу управления на федеральном уровне [2].) Полномочия, возможности, ресурсы должны распределяться в зависимости от того, какой уровень власти реально осуществляет функции рационального природопользования. Доля местного органа самоуправления зависит от масштабов вмешательства в экосистему, масштабов и возможностей ее охраны и воспроизводства [3; 4]. Допустимы три варианта:
1) местный орган в основном сам «справляется» с проблемами охраны и воспроизводства природных ресурсов;
2) местный орган вынужден искать помощь и поддержку, объединять усилия с усилиями органов самоуправления сопредельных территорий;
3) органы местного самоуправления вынуждены прибегнуть к объединению усилий многих территорий, т. е. проблема становится федеральной, и для ее решения необходимо вмешательство государства.
Такая принципиальная схема предлагаемой авторами системы управления природопользованием базируется на объективной предпосылке - федеральной форме государственного устройства (см. рисунок).
Поскольку Россия - федеративное государство, то и ее реальное государственное устройство, и схема, принципы, сущность управления социально-эколого-экономичес-ким развитием должны строиться на базе важнейших принципов федерализма (по примеру стран с конституционно закрепленным федеративным устройством - ФРГ и США):
1) наделение Центра точно оговоренным перечнем полномочий с установлением его компетенций, т. е. субъекты Федерации делегируют федеральному уровню управления часть функций по управлению, оставляя все остальные функции за собой;
2) приоритет законодательной цели субъекта Федерации в конституционном процессе. Согласно этому принципу Основной закон (Конституция) Российской Федерации вступает в действие на территории субъекта только после его ратификации соответствующим законодательным собранием;
3) возможен только один случай вмешательства Центра во внутренние дела субъекта Федерации - отход от республиканской формы правления.
Перечисленные принципы обязывают федеральные и региональные власти консолидировать усилия по содействию стабилизации и росту экономики, составляющей суть региональной экономической политики. Основная же цель региональной политики - обеспечение устойчивости взаимоотношений между регионами (в силу территориального, межрегионального разделения труда), а также между регионами и Центром независимо от того, господствуют ли в обществе плановые или рыночные отношения, существует ли многопартийная или однопартийная система.
Из основополагающих принципов вытекают, в свою очередь, следующие:
• разделение полномочий и сфер деятельности, в том числе и в сфере природопользования (право собственности на них и право распоряжения ими);
• разделение ответственности, а также ресурсов;
• взаимные гарантии правового обеспечения сохранения и развития социальных, экологических, национально-этнических и территориальных ценностей;
• невмешательство территориальных органов власти и управления за пределами их законных компетенций в деятельность хозяйствующих субъектов;
• реализация механизмов взаимодействия территориальных органов власти и управления разных уровней между собой, с хозяйствующими субъектами, отраслевыми органами управления и общественными организациями в сфере совместных интересов преимущественно на основе механизмов делегирования полномочий, доверительного управления собственностью и договорно-согласительных процедур;
• допустимость формирования межтерриториальных структур (например, межрегиональных ассоциаций), если их деятельность не противоречит целям системной организации экономических отношений в условиях федерализма и местного самоуправления [5].
I
си
А
чэ
о
8
3
и
К к ° в
§3
8 и
И ° а 1,5 е л
я О
2 к я о У н
О) О
Оч Рн
Й ’В
§ ё я к
н о 0-1 «8 Я
1-1 т д й О н и1
и « Р.
* 2 о н я л
щ Н * и н 1» м
м
в* а
і § 3 и
Й ^ Н
Л Ч
85-8
I В 8 |
І.И
о и
И 3 а 2
о.
Предприятия (независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности) Природопользование, создание стоимости на основе реализации потребительских свойств и качеств природных ресурсов и объектов. Осуществление мероприятий по максимальной компенсации потенциальных негативных последствий влияния на экосистемы за счет части стоимости, оставляемой предприятием на эти цели. Делегирование предприятиями городу, районной администрации (сельской местности) функции территориальной организации и управления природопользованием по объектам и направлениям, имеющим общее значение, и отчисление части средств на эти цели всеми предприятиями
Выборное руководство предприятием, подотчетное коллективу
\ / \ /
Город, район (сельская местность) Делегирование городами и районами (сельская местность) функций природопользования по объектам, имеющим региональное значение и функции, и отчисления части средств на эти цели всеми городами и районами
Выборный орган управления, подотчетный населению соответствующей территории
\ / \ /
Область, край, республика в составе РФ (субъект Федерации) Делегирование функций природопользования по объектам и направлениям, имеющим общегосударственное значение; отчисления части средств всеми субъектами Российской Федерации
Выборный орган, подотчетный населению
\ Г \ /
Федеральное правительство Делегирование функций природопользования объектам и направлениям межгосударственного значения (соглашения, конвенции, программы); отчисления средств из госбюджета
Подотчетно населению страны
Принципиальная схема организации управления природопользованием в федеративном государстве
С учетом названных объективных предпосылок и принципов федерализма и демократии, а также усиления роли местных органов самоуправления (относительная экономическая самостоятельность) за местным органом самоуправления должны быть закреплены следующие функции [6]:
• мониторинг окружающей среды и мониторинг природопользования;
• создание, развитие и совершенствование информационной базы;
• планирование и прогнозирование природопользования, разработка целевых программ и их реализация;
• создание действенного хозяйственного механизма природопользования на законодательно-правовой основе;
• регулирование и контроль природопользования на подведомственной территории с применением научно-методической поддержки подразделений федеральных органов (комитета по охране природы и др.), контролирующих выполнение единой для страны научно-технической политики и соблюдение законов, норм и правил;
• осуществление рационального природопользования, создание и поддержание благоприятных условий проживания населения;
• финансовое, материальное, организационное обеспечение мероприятий в соответствии с планом, программой социально-экономического развития территории, города, района;
• экологическое воспитание, образование населения.
Очевидно, что реализация функций органов местного самоуправления по организации, управлению природопользованием обусловлена, прежде всего, ресурсным обеспечением. Поскольку это обеспечение может быть создано только за счет успешного функционирования хозяйственной деятельности предприятий-природопользователей, существует объективная необходимость стимулирования производства продукции, оказания услуг, в том числе необходимость оптимизации, совершенствования налоговой политики.
Из процесса экономического регулирования нельзя исключать и приватизацию, и взаимодействие субъектов-природопользователей с разными формами собственности, и роль государственного и законодательного регулирования. Их развитие обусловит разделение функций контроля и владения объектом природопользования.
Кроме того, ресурсы, находящиеся в общем пользовании (воздух, вода), не должны становиться объектами купли-продажи - в отличие от ресурсов, четко локализованных, привязанных к конкретному региону (леса, почвы, ископаемые, части животного мира, имеющая ограниченный ареал проживания и миграции).
Ни один из рассмотренных методов экологического регулирования не может претендовать на абсолютность, требуется их взаимодействие, совместное использование.
Заслуживает пристального внимания идея анализа реальных экономических отношений в межрайонном обмене, особенно в обмене продукцией производств, потребляющих большие объемы исходного сырья [6]. Сказанное объясняется такими моментами, как:
1) достижение положения «хозяина» ресурсов местными органами самоуправления городов, областей, республик в противовес безраздельному господству ведомств, присвоенному ими праву распоряжаться ресурсами региона. Последнее оборачивается сегодня односторонним эффектом реализации потребительных стоимостей ведомства за счет использования незначительной части многокомпонентного сырья, приведением в негодность остальных его видов в случае складирования в отвалах (что также завершается уничтожением под влиянием природных, атмосферных явлений) и нанесением значительного ущерба природной среде в результате загрязнения. Экономические отношения в данном случае понимаются как предпосылка реализации резервов повышения эффективности природопользования, т. е. как процесс интенсификации природопользования, реальный процесс комплексного использования минеральносырьевых и других природных ресурсов при сложившейся специализации. Одной из целей внедрения экономических методов становится равноправный обмен продукцией специализации на основе использования природных ресурсов. При этом заметное место отводится такой подцели, как значительное улучшение экологической обстановки (имеются в виду отношения собственности на природные ресурсы и объекты, или их отчужденность, что имеет место сегодня, а также необходимость обеспечить проявление самостоятельности, права «хозяина»);
2) хозяйское, бережное отношение к природным ресурсам и объектам, находящимся в процессе эксплуатации, использования. Существующее положение, а именно отчужденность работника от природных «основных фондов», природных средств и предметов труда, обусловливает характер отношений, возникающих в процессе природопользования, - бесхозяйственность и безразличие. Поэтому самые строгие командно-административные меры (постановления, решения) самых авторитетных органов мало чем могут содействовать решению проблем рационального природопользования;
3) утверждение экономических принципов использования природных ресурсов и объектов в связи с тем особым обстоятельством, что на их создание (в отличие от производственных фондов, орудий и предметов труда) не затрачен труд, в том числе общественный, т. е. они не созданы ни общественным трудом, ни трудом коллективов дробных хозяйственных образований (район, край, область), ни трудом отдельного человека. Кроме того, объекты природопользования способны оказывать невещественные услуги, обеспечивающие условия общественного производства (потребность в их свойствах для организации воспроизводства главной производительной силы); могут быть использованы только на данной территории; наконец, их нельзя перемещать, транспортировать.
Основой внедрения экономических принципов самоуправления территорий является законодательное признание и закрепление за ними соответствующей формы собственности - местной. Существует ряд особенностей природных ресурсов и объектов как по формам собственности, так и по степени свободы распоряжения ими. Дело в том, что природные ресурсы и объекты - это, прежде всего, общенародное достояние, но в то же время достояние субъектов РФ и в некотором смысле тех коллективов, которые осваивают, используют их.
Возникает объективная необходимость достижения договоренностей в рамках самой формы проявления и функционирования природного ресурса, объекта природы. Так, при использовании водных ресурсов (свойств и качеств водных объектов) требуется достичь договоренности исходя из бассейнового принципа проявления самой сущности и формы водных ресурсов (объектов). Бассейновый подход должен стать принципиальным условием предотвращения, с одной стороны, гипертрофированных тенденций расточительного потребления природных ресурсов, свойств, качеств объектов природы, а с другой - столь же нежелательных и даже опасных тенденций регионального (территориального) эгоизма, т. е. имеющихся или намечающихся крайностей в принятии решений в сфере природопользования.
В свете вышесказанного следует ответить на вопросы: по каким критериям ранжировать всех участников собственности на природные ресурсы и объекты; кто и в какой мере несет ответственность за их рациональное использование? Основой (назовем ее концептуальной) может и должен стать принцип удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах и качествах объектов природы, вне которого не может быть использования, а значит, и воспроизводства, охраны природных ресурсов (объектов) [7]. Этот подход в корне отличается от имеющих место тенденций добыть столько-то ресурсов, произвести столько-то продукции, очистить такой-то объем стоков, рекультивировать такую-то площадь нарушенных земель, вылить такое-то количество воды на 1 га, внести такое-то количество минеральных удобрений, т. е. сделать промежуточную работу, в чем мы и преуспели, обогнав многие страны и выйдя на первые места в мире по показателям расточительности.
Мера собственности всех участников определяется в зависимости от того, в какой степени потребности удовлетворяет каждый уровень проявления собственности, какие потребительные стоимости создаются и реализуются на названных уровнях, в каком объеме участник осуществляет охрану, воспроизводство природных ресурсов [7].
Таким образом, можно признать объективными процессы передачи значительной части функций управления природопользованием на места, получение ими большей самостоятельности в решении социальных проблем и вытекающее из этого новое толкование права распоряжаться природными ресурсами и объектами.
Источники
1. Экологическая безопасность региона. Аспекты управления / Я. Я. Яндыганов, Е. Я. Власова, В. А. Буланичев, У Г. Ибатуллин. Екатеринбург : Изд-во АМБ, 2008.
2. Природопользование сопредельных территорий / Я. Я. Яндыганов, Е. Я. Власова, Н. Б. Прохорова и др. Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2006.
3. Яндыганов Я. Я., Власова Е. Я. Экология региона: проблемы, решения. Екатеринбург : Изд-во АМБ, 2010.
4. Яндыганов Я. Я., Власова Е. Я. Природно-ресурсная рента - экономическая база рационального природопользования. Екатеринбург : Изд-во АМБ, 2011.
5. Битюкова В. Р., Угарова Н. А. Комплексная оценка экологической напряженности городов Урала // Экология и промышленность России. 2003. № 9.
6. Белик И. С., Пермяков В. Г. Индикативная оценка эколого-экономического состояния региона // Вестник УГТУ-УПИ. Сер. Экономика и управление. 2003. № 1 (21).
7. Деньга В. О понятиях экобезопасности и экориска // Управление риском. 2001. № 4.
