CC BY
161
© Власова Е. Я., Гневашева Е. Н., 2012
ВЛАСОВА Екатерина Яковлевна
Доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры национальной экономики и природопользования
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-77 е-таИ: [email protected]
ГНЕВАШЕВА Екатерина Николаевна
Аспирант кафедры национальной экономики и природопользования
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-77
Оценка эффективности реализации целевых комплексных экологических программ на основе выявления резервов
Ключевые слова целевая комплексная экологическая программа; программно-целевой метод планирования; резервы реализации мероприятий экологической программы; предотвращенный ущерб.
Аннотация. В существующей российской реальности объем финансирования мероприятий целевых программ за период их действия чаще всего не «дотягивает» до изначально запланированного. Повышение результативности видится в снижении затрат на реализацию мероприятий за счет выявления резервов эффективности на всех уровнях. Предложена методика оценки эффективности, позволяющая определить и проанализировать соотношение «затраты - результат» с целью совершенствования системы управления рациональным природопользованием в пределах локальной территории.
Целевые комплексные экологические программы на уровне муниципалитета являются организационным механизмом реализации мероприятий по охране окружающей природной среды. Наряду с решением природоохранных вопросов такие программы предусматривают решение многих сопутствующих им проблем - экономических, социальных и правовых.
В муниципальном образовании «город Екатеринбург» программно-целевым инструментом реализации приоритетных направлений социально-эколого-экономичес-кого развития стала городская целевая Программа «Экология и природные ресурсы города Екатеринбурга на 2006-2010 гг.», действующая с 2006 г. Программа реализовывалась через конкретные мероприятия, разбитые на несколько разделов по направлениям деятельности:
• охрана атмосферного воздуха;
• охрана водных ресурсов;
• обращение с отходами производства и потребления;
• сохранение и воспроизводство зеленого фонда города;
• экологическое просвещение и образование населения.
Главенствующей идеей эффективности применения любой целевой экологической программы в авторской концепции результативности предлагаемой деятельности является увеличение совокупного социально-эколого-экономического эффекта и минимизация затрат при комплексном использовании свойств природных ресурсов и объектов и объединении усилий природопользователей - участников общей программы.
Объем финансирования (бюджеты муниципального образования «город Екатеринбург» и Свердловской области) всех мероприятий городской целевой Программы «Экология и природные ресурсы города Екатеринбурга на 2006-2010 гг.» за 5 лет составил 5,8 трлн р., что на 4,8 трлн р. меньше первоначально запланированного. Также в процессе реализации мероприятий Программы был исключен один из источников финансирования - федеральный бюджет. «Открытый» характер Программы давал возможность корректировать объемы как выполненных работ, так и финансирования. При этом ежегодное внесение изменений сводилось в основном к уменьшению финансирования и, как следствие, к исключению некоторых мероприятий из перечня реализуемых. Таким образом, первоначальный смысл «гибкости» подобных программ - оперативное реагирование на изменения в социальной и экономической сферах города - искажен и в реальности представляет собой урезание финансовых ресурсов, изначально запланированных на реализацию мероприятий.
В сложившейся ситуации достижение высокого (в большинстве случаев - запланированного) результата возможно только путем снижения затрат на реализацию мероприятий Программы. Данная идея предопределила необходимость классификации резервов в рациональном природопользовании, а также выявления приоритетов оценки и отбора для финансирования направлений (заданий) программ с целью повышения их эффективности.
Резервы (от фр. reserve - запас, от лат. reservare - сберегать, сохранять) оптимизации и повышения эффективности природопользования представляют собой нереализованные возможности рационального природопользования, зависящие от достигнутого уровня развития методов, средств, форм организации (технических, технологических, организационных, правовых, экономических). Резервы в природопользовании обусловлены возможностью познания свойств и качеств природных ресурсов (объектов) и вовлечения их в процесс использования. В то же время они ограничены степенью познания, уровнем развития методов и средств вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов (объектов).
На рисунке показаны три вида резервов. Выявление естественных резервов предполагает максимально эффективное использование возможностей и условий экосистемы (варьируют в различных регионах). Антропогенные резервы формируются за счет предотвращения или максимального снижения негативных изменений в экосистеме, вызванных человеческой деятельностью. Резервы третьего вида обусловлены самой идеей программно-целевого планирования и реализацией принципов объединения усилий большого количества участников.
Именно резервы третьего вида предлагаются в качестве одного из значительных источников ресурсного, финансового обеспечения заданий целевых экологических программ. При этом при обосновании концепции обеспечения мы исходили из принципа природно-ресурсной ренты, а именно оставления ее части у природопользовате-ля для осуществления предупредительных природоохранных мероприятий в ходе воспроизводственного процесса. Применимость предложенного подхода, на взгляд авторов, доказывается возможностью применения идеи сопряжения мероприятий целевых программ. В основе данной идеи лежит принцип возможности снижения удельных затрат на осуществление природоохранных мероприятий и заданий по рациональному использованию природных ресурсов в составе целевой программы и прекращения дублирования мероприятий участниками программы. Практическая реализация назван-
ного подхода выражается в определении удельного веса мероприятий (элементов сопряжения) с целью выявления приоритетов в заданиях целевых комплексных экологических программ, конкретизации экономической «ответственности» отдельных направлений, мероприятий в формировании параметров экологической обстановки и тем самым формировании реальной экономической ответственности при реализации заданий программы.
Резервы
естественные антропогенные выявленные при реализации целевых комплексных программ
Факторы, обусловившие возникновение резервов
Корреляционная взаимосвязь отдельных элементов экосистемы Сокращение изменений в балансах природных ресурсов из-за разобщенности (несогласованности) действий отдельных участников Четкое обоснование целей, подцелей Программы и ее задач, их конкретизация по уровням, по исполнителям, по видам ресурсов и объектов природопользования
Наиболее полное использование объекта природы Минимизация изменений свойств и качеств ресурсов Организация объектов природы в соответствии с требованиями потребителей - участников Программы
Выгодное территориальное расположение ресурсов и объектов Исключение ведомственного (узкоотраслевого) подхода и «территориального эгоизма» Четкое разграничение полномочий и обязанностей участников Программы
Использование процесса «старения» отходов производства и потребления под воздействием естественных факторов Уменьшение «раздробленности» затрат на природопользование Мониторинг природопользования в пределах определенной экосистемы; отслеживание, контроль, корректировка деятельности участников в соответствии с целями, задачами Программы
Совершенствование экономических связей между территориями
Классификация резервов по обусловливающим их факторам
Программно-целевой метод планирования предполагает разработку целого комплекса инструментов для достижения главной цели, во имя которой программа и создавалась. На стадии непосредственного планирования мероприятий программы на конкретной урбанизированной территории (с учетом сопредельных) экономится часть ресурсов, которые были бы затрачены при реализации изолированных друг от друга мероприятий. Другими словами, планирование определяет будущие резервы [1]:
• вовлечение в процесс реализации программы уже существующих предприятий, чья деятельность не соответствует экономическим или экологическим требованиям, совершенствование их технологии производства или перепрофилирование на производство продукции другого вида;
• вовлечение в процесс реализации программы предприятий ВПК (высококвалифицированный персонал, новейшая техника, технология, научный потенциал), расположенных в городе и способных обеспечить мероприятия программы приборами, оборудованием, реагентами;
• организационно-планировочные решения на основе геохимического мониторинга, способные обеспечить снижение концентраций выбросов токсичных и вредных для здоровья веществ в расчете на одного проживающего в данной локальной зоне путем перераспределения транспортных потоков, перепрофилирования функций отдельных объектов (снижение времени пребывания населения). На этой же основе возможно выделение приоритетных зон для осуществления мероприятий;
• планирование мероприятий по экологическому просвещению и образованию населения, мероприятий по повышению культуры производства, что позволит снизить затраты путем превентивных мер;
• выявление и включение в программу только тех мероприятий, за счет которых можно максимально быстро достичь благоприятной среды обитания для населения с затратой минимального объема ресурсов;
• структурирование планируемых задач с выделением первичных и вторичных, построение дерева целей;
• использование существующей инфраструктуры, ее модернизация и приспособление к современным условиям;
• вовлечение всех структур муниципалитета в процесс реализации мероприятий;
• создание условий для развития экологического предпринимательства - предоставление возможности решения части задач программы коммерческими структурами;
• привлечение нецентрализованных средств и стимулирование притока средств негосударственных структур;
• совершенствование системы контроля за деятельностью предприятий-приро-допользователей на территории города, применение системы аудирования и сертификации;
• ориентация на местные ресурсы при разработке мероприятий программы;
• снижение (вплоть до исключения) дублирования мероприятий, предусмотренных другими программами; согласование действий в процессе реализации мероприятий со всеми структурными подразделениями администрации города;
• упорядочение функций, задач, их оптимизация и тем самым экономия затрат на содержание большого числа контролирующих организаций и учреждений, создание единой системы информации, анализа, контроля, мониторинга природопользования на основе объединения усилий и возможностей существующих организаций.
Резервы, обусловленные методами решения заданий программы, в основном представляются следующим образом:
• планирование и прогнозирование природопользования в городе (прежде всего, установление оптимальных пропорций);
• организация реального учета и контроля масштабов и количественных показателей воздействия на природную среды на главных уровнях (предприятие - город), а также изменений в природной среде, «наложенных» на природный комплекс;
• внедрение системы заинтересованности и ответственности (материальной, финансовой, правовой) за последствия загрязнения и несоблюдения Федерального закона «Об охране окружающей природной среды».
Авторы обращают внимание, что данные положения справедливы и необходимы при взаимодействии с сопредельными территориями, использующими общие природные объекты.
Механизмы мониторинга и оценки эффективности реализации любой целевой программы необходимы для решения следующих задач.
1. Отбор целевых программ, наиболее эффективно воздействующих на социально-экономическую ситуацию в условиях ограниченности бюджетных средств на их реализацию.
2. Координация взаимодействия руководителей целевых программ в целях повышения комплексности и результативности, получение и обобщение информации их мероприятий.
3. Систематическое обеспечение органов представительной и исполнительной власти о результатах выполнения целевых программ.
4. Определение степени достижения целей целевых программ и характера влияния на социально-экономическую ситуацию.
5. Принятие решения об уровне эффективности выполнения целевых программ.
Процедуры мониторинга и оценки пока не получили широкого распространения
в российской муниципальной практике, в особенности механизм оценки, более сложный по сравнению с механизмом мониторинга. В настоящее время при реализации
программ на местном уровне в лучшем случае проводится простая инвентаризация выполненных (или невыполненных) мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполненных программных действий чаще всего никто не оценивает. Более того, программа социально-экономического развития города обычно воспринимается не как инструмент городского развития, а как способ распределения бюджетных средств между отраслевыми службами администрации, поэтому эффективность выполнения программ минимальна [2].
Мониторинг и оценка - сопутствующие друг другу, но не одновременные процедуры. Мониторинг представляет собой процесс текущего измерения и учета важнейших индикаторов деятельности по программе и ее результатов, он предваряет оценку и служит основанием для нее. Оценка - это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ их качества, произведенного ими эффекта и сравнение полученных результатов с определенными критериями. С аналитической точки зрения мониторинг намного проще оценки, так как основан на имеющихся текущих количественных данных, регулярно получаемых по ходу выполнения программы. Оценка же предполагает более глубокий, качественный анализ информации о программе, основанный на мнении экспертов. Их суждения позволяют оценивать достоинства, ценность, качество, эффективность, значение программы и ее применимость на практике.
Оценка исполнения целевой комплексной экологической программы, как и мониторинг, должна проводиться регулярно по сведениям, представляемым руководителями программы (в виде отчетов о выполнении целевой комплексной экологической программы за прошедший год, на основании анализа финансирования за год, по результатам социологических опросов населения и другой информации). В практике муниципального управления в силу сложности и многоплановости задач отсутствует единая и общепризнанная методика оценки муниципальных программ. Предназначение любой оценки - выяснить, насколько успешен объект оценки. В зависимости от того, кто заинтересован в проведении оценки, какие результаты хочет получить заказчик и как он их будет использовать, из обширного перечня критериев успешности программ развития города выбирают те, которые наиболее наглядно могут определить успешность выполнения заявленных задач. Вот примеры некоторых из них [2]:
• корректировка содержания программы - уточнение целей и задач, переориентирование на достижение реалистичных результатов и т.д.;
• активизация работы по выполнению программы - экспертиза эффективности организации выполнения программы, вовлечение в работу новых исполнителей, повышение эффективности сбора данных, экспертиза дополнительных потребностей и т.д.;
• анализ причин успехов и неудач выполнения программы;
• учет ошибок и недостатков программы при разработке других мероприятий;
• привлечение внимания общественности к программе;
• обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансирования;
• информирование лиц и организаций, принимающих решения;
• анализ разногласий, возникающих среди исполнителей по ходу реализации программы.
Разработанная в мировой практике классификация моделей оценки применима при анализе муниципальных программ. Наиболее часто говорят о типологии оценки по двум основаниям - по стадии реализации оцениваемой программы и по целевому назначению оценки.
Оценить успешность программы можно до начала ее реализации - предварительная оценка (formative assessment), на стадии ее реализации - промежуточная оценка (intermediate evaluation), по завершении программы - обобщающая оценка (summative evaluation).
По целевому назначению выделяют следующие типы [2]:
• оценка процесса реализации (process evaluation) - анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материа-
лов, использовавшихся при разработке, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы);
• оценка результативности (outcomes evaluation) - экспертиза результатов, достигнутых по итогам выполнения программы, сравнение фактических результатов с запланированными;
• оценка эффективности (effectiveness evaluation) - сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами. Главная задача - поиск наиболее эффективных (т.е. минимальных по ресурсным затратам) вариантов решения проблемы;
• оценка «затраты - выгоды» (cost-benefit analysis) - анализ, позволяющий определить соотношение всех затрат и выгод программы в денежном исчислении. Эффективным считается тот проект, совокупная выгода от реализации которого превышает сумму понесенных по нему затрат;
• оценка продуктивности (efficiency assessment) - измерение позитивных результатов и прочих благ программы в расчете на одного реципиента (благополучателя программы);
• оценка влияния (impact evaluation) - выявление причинно-следственных связей между параметрами городского развития и программными мероприятиями; оценка степени воздействия программы на социально-экономическое развитие города.
Из приведенного перечня моделей оценки, на наш взгляд, наиболее наглядным и информативным для целевых экологических программ будет анализ «затраты - выгоды», так как реализацию мероприятий любой целевой экологической программы можно приравнять к проведению предупредительных мероприятий по охране окружающей природной среды. В таком случае количественная экономическая оценка превентивных мер производится с учетом следующих показателей: соотношение превентивных затрат в 1 р., способных предотвратить затраты в размере 10 р., необходимых на попытку ликвидировать последствия.
Степень эффективности уже реализованной программы можно определить путем расчета предотвращенного ущерба (за аналогичный период времени) в денежном выражении в соответствии с Временной методикой определения предотвращенного экологического ущерба, утвержденной в 1999 г. [3].
В соответствии с разд. 4.2 «Определение предотвращенного экологического ущерба в результате деятельности отделов экологических программ», при обеспечении контроля за ходом реализации региональных, отраслевых проектов и программ по охране окружающей среды, определение предотвращенного ущерба в отчетном году проводится в том случае, если предусмотрена поэтапная реализация программы либо ввод в действие определенной очереди проекта или конкретного мероприятия за отчетный период времени, что привело к снижению негативной нагрузки на окружающую среду уже в отчетном году. В этом случае величина предотвращенного ущерба определяется по формуле:
У3 = Уа + Ув + У" + У6 ,
пр пр пр пр пр*
где Упр - величина предотвращенного ущерба от загрязнения атмосферного воздуха; Упр - величина предотвращенного ущерба от загрязнения водной среды; Упр - величины предотвращенного ущерба от загрязнения почвы; Упр - величина предотвращенного ущерба биоресурсам.
Используя данную методику, мы рассчитали величину предотвращенного ущерба от проведенных мероприятий по совершенствованию системы по обращению с твердыми бытовыми отходами (ТБО) в рамках городской целевой Программы «Экология
и природные ресурсы города Екатеринбурга на 2006-2010 гг.». Предотвращенным ущербом считается снижение влияния полигона для размещения ТБО «Широкореченский», на котором складируется 70% всех твердых бытовых, а также приравненных к ним отходов в муниципальном образовании «город Екатеринбург», на окружающую природную среду в радиусе санитарно-защитной зоны. По данным, подаваемым предприятием ЕМУП «Спецавтобаза» в Управление Ростехнадзора, объем выбросов за рассматриваемый период увеличился по всем веществам, в особенности по метану и оксиду углерода. Причина резкого увеличения объема заключается в ежегодном росте объема ТБО, направляемого на захоронение, а следовательно, увеличении общего объема отходов на полигоне. Влияние на биоресурсы при эксплуатации полигона ТБО «Широкореченский» незначительно, следовательно, величина предотвращенного ущерба равна нулю. Таким образом, выявлено снижение влияния полигона только на водную среду (подземные и поверхностные воды) и почву (в радиусе санитарно-защитной зоны), а предотвращенный ущерб за время действия программы составляет:
У^р = Упр + У^р = 26,2 + 779,7 = 806 млн р.
Объем финансирования (бюджеты муниципального образования «город Екатеринбург» и Свердловской области) всех мероприятий Программы по разделу «Обращение с отходами производства и потребления» за 5 лет составил 190 млн р., в том числе финансирование комплекса мероприятий по совершенствованию системы обращения с ТБО - 142 млн р. Получается, что на каждый рубль, вложенный в модернизацию систему по обращению с ТБО, экологический эффект равен 5 р. 67 к. Данное соотношение не является достаточным (необходимое соотношение 1/10). Так как объем финансирования ограничен и рост его год от года незначителен, то можно сделать вывод о возможности увеличения положительного экологического эффекта от реализации будущей программы лишь за счет выявленных нами резервов (в частности, от более тесной сопряженности мероприятий).
К числу важнейших особенностей использования программно-целевого планирования территориального развития в настоящее время относятся [4; 5]:
• необходимость согласования интересов государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет отдавался общегосударственным интересам;
• сокращение объема финансовых ресурсов, выделяемых в директивном порядке. К ним относятся лишь средства федерального бюджета, доля которых не превышает обычно 15-20% общего объема финансирования программ. Это означает, что должен быть разработан механизм привлечения финансовых ресурсов из других источников, а также система страхования от инвестиционных рисков;
• изменение способов привлечения исполнителей программ: адресность и обязательность выполнения участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, как прежде, а хозяйственными договорами (контрактами), заключаемыми на конкурсной основе. Можно отметить, однако, что существующий механизм настолько несовершенен, что допускает участие в конкурсе подставных фирм для снижения цены контракта, а также возможность привлечения «нужного» исполнителя еще до процедуры проведения самого конкурса.
Анализ практики финансирования и реализации целевых региональных и локальных программ по охране окружающей природной среды показывает, что число субъектов Федерации, на территории которых программными методами эффективно решаются экологические проблемы, крайне мало, хотя попытки использовать программно-целевой метод для решения региональных и муниципальных экологических проблем предпринимаются повсеместно.
Эффект программно-целевого планирования в условиях региона заключается не только в полном решении конкретной проблемы его развития. Он состоит также в повышении степени использования местных резервов и возможностей развития, в укреплении хозяйственных связей между предприятиями региона и развитии практики совместного решения различных производственных и социальных вопросов. Реализация целевых программ содействует повышению уровня комплексности экономики региона, что ведет в конечном итоге к повышению устойчивости его развития.
Источники
1. Стратегия развития крупнейшего города : взгляд в будущее (научно-методологический подход) / науч. рук. авт. кол. Е. Г. Анимица, В. С. Бочко. Екатеринбург, 2003.
2. Управление муниципальным экономическим развитием / под ред. Г. Ю. Ветрова. М. : Фонд «Институт экономики города», 2009.
3. Временная методика определения предотвращенного экологического ущерба. М., 1999.
4. Серебрякова Л. А. Проблемы программно-целевого планирования развития регионов // Вестник СевКавГТУ. Сер. Экономика. 2004. № 2(13). Режим доступа : http://science.ncstu.ru/articles/econom/13/37.pdf.
5. Яндыганов Я. Я., Власова Е. Я., Ведерникова Е. Н. Целевые экологические программы (методология, практика). Екатеринбург : Изд-во АМБ, 2010.
