CC BY
40
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ТЕРРИТОРИИ КАК КЛЮЧЕВОЙ МОМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ
В.Н. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор Н.Н. МАМЫКИНА,
заместитель руководителя УФНС РФ по Нижегородской области
Уровень налоговых поступлений в бюджетную систему оказывает прямое влияние на социально-экономическое развитие государства. Налоговые поступления, в свою очередь, зависят от существующей налоговой базы. Налоговая база в соответствии с Налоговым кодексом РФ представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения, определяемую для каждого вида налога. Таким образом, налоговая база как государства, так и отдельно взятого региона может исчисляться как совокупность налоговых баз по каждому налогу или по каждому налогоплательщику. На практике исчисленную такими методами налоговую базу представить в качестве реального экономического показателя невозможно, так как объекты налогообложения имеютлибо стоимостные, либо различные физические характеристики, и налоговые базы разных регионов несовместимы. С целью выявления налоговых возможностей государства и регионов, а также определения налоговой активности отдельных территорий экономистами предложен показатель налогового потенциала.
Для решения важнейшей государственной задачи по увеличению доходной части бюджетов всех уровней необходимо видеть резервы роста налоговых поступлений, повышения уровня их собираемости, что требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала. Особую актуальность эта проблема приобрела в настоящее время, так как разрабатывается качественно новая система межбюджетных отношений, основанная на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий между уровнями
бюджетной системы РФ. При таком распределении планируемых доходов между бюджетами всех уровней целесообразно повысить заинтересованность на каждом уровне бюджетной системы в наиболее полном и своевременном сборе налогов, росте налогового потенциала, а также уменьшить значение перераспределительных процессов (нормативно-долевых дотаций, субвенций) и тем самым минимизировать встречные потоки финансовых средств.
Комплексная оценка макроэкономической ситуации в субъектах РФ в сочетании с анализом поступлений налогов, тенденций развития налоговой базы и разработкой предложений по корректировке налогового законодательства создает базу для обоснованного составления бюджетов, а также объективного перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Учитывая важность показателя налогового потенциала с позиций разработки эффективной налоговой политики, остановимся на концепции развития налогового потенциала.
Концепция, в разработке которой принимали участие и авторы данной статьи, утверждена Постановлением правительства Нижегородской области от 23.12.2002 № 336 «Об утверждении концепции развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области и программы развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области».
Заказчиком Программы развития налогового потенциала Нижегородской области выступает правительство области. Основной разработчик -Министерство финансов Нижегородской области, исполнители — Министерство финансов, Минис-
терство экономики и развития предпринимательства, Министерство имущественных отношений.
Основными целями программы являются:
1. Экономический рост области на основе создания благоприятных условий, способствующих росту промышленного производства и инвестиционной активности, активного участия органов власти в стабилизации, а затем и развитии экономики области.
2. Улучшение инвестиционной привлекательности региона.
Экономический рост области выступает предпосылкой увеличения ее инвестиционной привлекательности, и наоборот: приток капитала в реальный сектор экономики стимулирует социально-экономическое развитие региона.
3. Развитие регионального фондового рынка.
Экономический рост тесно связан с развитием
финансового рынка, элементом которого выступает рынок ценных бумаг. Развитие торговли ценными бумагами имеет и чисто фискальный характер в виде налогов с доходов от операций с ценными бумагами.
4. Эффективное использование государственной и муниципальной собственности.
Достижение данной цели увеличит неналоговые доходы, а следовательно, и потенциальные средства для решения экономических задач.
5. Увеличение доходной части бюджета.
Увеличение доходов связано не только с теми
факторами, о которых говорилось выше, но и с более эффективной административной работой государственных органов власти, оптимизацией отношений между федеральным, областным и
Рис. 1. Основные цели Программы развития налогового и неналогового потенциала
местными бюджетами в части увеличения доходной базы бюджета.
6. Улучшение собираемости налогов в бюджет.
Данная цель достаточно традиционна для
налоговой политики, но продолжает оставаться актуальной и в настоящее время. Достижение цели тесно связано с развитием налогового администрирования.
7. Увеличение налогового потенциала.
О значении увеличения налогового потенциала говорилось выше, отметим только, что все перечисленные выше цели направлены на достижение роста налогового потенциала, а рост налогового потенциала имеет следствием увеличение темпов социально-экономического развития региона.
На рис.1 отражены основные цели Программы развития налогового и неналогового потенциала в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Для реализации поставленных целей должен быть решен ряд экономических, структурно-инвестиционных, институциональных и финансовых задач, основными из которых являются:
1. Повышение эффективности использования административного ресурса.
Решение задачи лежит в области оптимизации отношений между федеральным, областным и местными бюджетами, последовательной работы с федеральными органами власти и органами, представляющими интересы области на федеральном уровне, по устранению сложившихся диспропорций в межбюджетных отношениях, получению дополнительных трансфертов и субсидий.
2. Разработка мер по сокращению налогоплательщиками недоимки по платежам в консолидированный бюджет области.
Полное и своевременное внесение предприятиями текущих платежей требует реструктуризации задолженности юридических лиц, использования механизма предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет.
3. Создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства.
Решение данной задачи возможно в условиях административной, финансовой и информационной поддержки малых предприятий, развития предприятий, занимающихся научно-инновационной деятельностью, усиления кредитно-финансовой поддержки начинающих предпринимателей, формирования инфраструктуры поддержки предпринимательства, информационного обеспечения малых предприятий, реализации специальных областных муниципальных программ.
4. Совершенствование арендных отношений.
Реализация задачи связана с максимальным
вовлечением в арендные отношения объектов нежилого фонда, находящихся в областной и муниципальной собственности, совершенствованием методики определения арендной платы, расширением практики арендных отношений на землю, созданием единого реестра арендаторов земли на территории области, а также надежной правовой системы регулирования земельных отношений.
5. Повышение эффективности управления предпринимателями с государственной и муниципальной долями собственности.
Повышение эффективности управления требует оптимизации количества акционерных обществ с малым (до 10 %) пакетом акций в областной и муниципальной собственности, не приносящих реального дохода, реформирования государственных и муниципальных предприятий в зависимости от эффективности их деятельности, рационального использования природных ресурсов области, лесного фонда, водных объектов.
6. Развитие инвестиционного и инновационного потенциала области.
Данная задача основана на целом комплексе решений: оптимизация системы налогообложения как реальной основы для роста реальных производственных инвестиций; стабилизация условий деятельности инвесторов; стимулирование привлечения инвестиций в регион; установление
Цели
Задачи Программы
Повышение эффективности использования административного ресурса_
Разработка мер по сокращению недоимки
Повышение эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями
Создание благоприятных
условий для развития малого предпринимательства
Развитие инвестиционного и инновационного потенциала области
Рис.2. Комплекс задач Программы развития налогового и неналогового потенциала
льготного налогового режима для организации, осуществляющих инвестиционную и инновационную деятельность; государственная поддержка инвесторов; формирование инвестиционной открытости региона; создание условий для развития инфраструктуры фондового рынка, привлечения внебюджетных источников финансирования инвестиционных проектов, развития конкурентных рынков капитала; увеличение числа финансовых инструментов для расширения объектов инвестирования и привлечения новых долгосрочных инвесторов; привлечение в реальный сектор экономики средств таких институциональных инвесторов, как государственный и негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, страховые компании; развитие сети ипотечного кредитования; стимулирование инвестиционной направленности деятельности коммерческих банков; стимулирования привлечения средств населения на фондовый рынок.
7. Разработка методик расчета доходов бюджета — ключевая задача в региональной налоговой политике, поскольку только на основе точного, научно обоснованного расчета налогового и неналогового потенциала можно формировать и реализовывать эффективные экономические и социальные программы.
Комплекс задач Программы развития налогового потенциала региона, отвечающий поставленным программным целям, представлен на рис. 2.
В рамках комплексного подхода к проблеме развития налогового потенциала, представляющего цепочку:
цели —► задачи —решения —► методики —необходимо решения представить в виде комплекса мероприятий по реализации Программы.
Объем таких мероприятий достаточно велик, в табл. 1 отразим основные из них, являющиеся составными элементами региональной налоговой политики.
Анализ данных табл. 1 свидетельствует о большом количестве ответственных исполнителей Программы развития налогового и неналогового потенциала области, т.е. региональная налоговая политика не является
Совершенствование арендных отношений
Разработка методик расчета доходов бюджета
Таблица 1
Основные мероприятия региональной налоговой политики по реализации Программы развития налогового
и неналогового потенциала региона
№ п/п Мероприятия Исполнители Ожидаемые результаты
1 2 3 4
1 Разработка механизмов стимулирования органов местного самоуправления, увеличивающих доходную базу консолидированного бюджета Министерство финансов области, министерство экономики и развития предпринимательства области Рост собираемости налогов. Увеличение доходной части бюджета
2 Мониторинг выполнения основных показателей финансового состояния и налогооблагаемой базы бюджетообразующих предприятий области, состояния расчетов по налогам с бюджетами всех уровней Министерство финансов области УФНС по Нижегородской области, министерство промышленности и инноваций области Снижение недоимки в бюджет области
3 Принудительное взыскание задолженности по налогам и сборам за счет имущества налогоплательщиков УФНС по Нижегородской области Дополнительные поступления в бюджет
4 Реструктуризация задолженности юридических лиц по платежам в бюджет УФНС по Нижегородской области, министерство финансов области Поступление в бюджет реструктуризованной задолженности
5 Стимулирование организаций сферы материального производства, обеспечивающих прирост налогооблагаемой базы, через систему налоговых льгот Министерство финансов области, УФНС по Нижегородской области, министерство промышленности и инноваций, министерство экономики и развития предпринимательства области Рост производства. Увеличение налоговых платежей в бюджет
6 Реализация антикризисных мер в отношении убыточных предприятий Министерство промышленности и инноваций области Дополнительные поступления налоговых платежей
п Поддержка предприятий легкой промышленности на основе льготных долгосрочных кредитов Министерство промышленности и инноваций области Дополнительные поступления налоговых платежей
г Оптимизация структуры оборонного комплекса Министерство промышленности и инноваций области Увеличение объемов продукции ВП К по государственному заказу
9 Реализация комплексной целевой программы развития малого предпринимательства, в том числе установление налоговых льгот, льготное кредитование, использование лизинга, создание инфраструктуры Министерство экономики и развития предпринимательства области, министерство финансов, министерство промышленности и инноваций, министерство имущественных отношений области Создание новых малых предприятий и дополнительных рабочих мест. Дополнительные налоговые поступления. Увеличение объемов продукции малых предприятий
10 Мониторинг и корректировка единого налога на вмененный доход Министерство экономики и развития предпринимательства области, министерство финансов области Увеличение поступлений в бюджет
п Расширение номенклатуры продукции, закупаемой в рамках областного государственного заказа Министерство финансов области, органы исполнительной власти Увеличение налоговых поступлений. Снижение бюджетных расходов на обеспечение потребностей бюджетных учреждений однотипной продукцией
12 Организационные, правовые мероприятия по максимальному привлечению государственной собственности в хозяйственный оборот Министерство имущественных отношений области Рыночная оценка объектов государственной собственности. Получение дополнительных доходов в бюджет
13 Совершенствование методики определения арендной платы Министерство имущественных отношений области Дополнительные поступления в бюджет
14 Организационные, правовые мероприятия по регулированию рынка земли Комитет по землеустройству и земельным ресурсам, министерство имущественных отношений области Развитие механизма регулирования рынка земли
15 Проведение земельных торгов Министерство имущественных отношений области Увеличение поступлений доходов в бюджет
16 Организационные, правовые мероприятия по увеличению эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями Министерство имущественных отношений области Повышение эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями
17 Утверждение плановых поступлений от деятельности унитарных предприятий: выручки от реализации, чистой прибыли, чистых активов Министерство имущественных отношений области, органы исполнительной власти Дополнительные поступления в бюджет
18 Оказание государственной поддержки инвестиционным проектам Министерство экономики и развития предпринимательства области Увеличение налоговых поступлений в бюджет. Создание новых производств, рабочих мест
Окончание табл. 1
1 2 3 4
19 Организационные, правовые мероприятия по улучшению инвестиционного и инновационного климата Министерство экономики и развития предпринимательства области, министерство промышленности и инноваций Улучшение инвестиционного и инновационного климата. Рост объемов инвестиций в основной капитал
20 Развитие инфраструктуры фондового рынка Министерство финансов области, министерство экономики и предпринимательства Рост инвестиций за счет выпуска ценных бумаг
21 Мероприятия по привлечению в реальный сектор капитала институциональных инвесторов Министерство финансов области, министерство экономики и развития предпринимательства, органы исполнительной власти Увеличение объемов внебюджетных средств, привлекаемых в развитие промышленного производства
22 Развитие сети ипотечного кредитования Министерство строительства и ЖКХ, министерство экономики и развития предпринимательства, министерство финансов Создание условий для развития рынка жилья
прерогативой только налоговых органов. Разработка, а тем более эффективная реализация мероприятий РНП возможны только при активном участии и взаимодействии многих региональных органов управления:
• министерства финансов области;
• министерства экономики и развития предпринимательства;
• Управления федеральной налоговой службы;
• министерства промышленности и инноваций;
• министерства имущественных отношений;
• других органов исполнительной власти. Одновременно с увеличением налоговых и
неналоговых поступлений в бюджет реализация мероприятий региональной налоговой политики по развитию налогового и неналогового потенциала позволяет получить ряд экономических и социальных результатов:
• рост производства;
• создание новых предприятий, производств и рабочих мест;
• развитие рынков недвижимости, земли, ценных бумаг, жилья;
• улучшение инвестиционного и инновационного климата;
• увеличение инвестиций в основной капитал;
• повышение эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями;
• развитие инфраструктуры региона;
• привлечение в реальный сектор институциональных инвесторов и др.
Текущий контроль за реализацией мероприятий налоговой политики осуществляет Управление федеральной налоговой службы по Нижегородской области. Контроль осуществляется по следующим направлениям:
1. Ведется ежемесячный мониторинг показателей по состоянию расчетов с бюджетом по 60 основным бюджетообразующим предприятиям области, поступления которых составляют более 50 % общих поступлений по области. Согласно заключенному договору о сотрудничестве между Министерством финансов Нижегородской области и УФНС по Нижегородской области, в Министерство финансов Нижегородской области ежемесячно представляется информация по 36 предприятиям для анализа поступлений.
2. Проводится ежемесячный анализ налогооблагаемой базы и поступлений по налогу на прибыль. Ежеквартально проводятся тематические проверки инспекций по вопросу формирования налогооблагаемой базы по налогу на прибыль в отчетах формы с индексом "5".
3. Проводятся мероприятия по снижению недоимки в бюджет за счет проведения реструктуризации задолженности юридических лиц по налогам и сборам путем заключения с предприятиями-недоимщиками графиков погашения имеющейся задолженности при условии полной и своевременной уплаты текущих платежей, а также наложения ареста на имущество должников с целью увеличения собираемости налоговых платежей.
Об эффективности политики свидетельствуют следующие данные:
• за период с 01.01.2004 г. по 01.10.2004 г. поступило в счет погашения недоимки 1 093,6 млн руб.;
• поступления реструктурированной задолженности во все уровни бюджета с 01.01.2004 г. по 01.10.2004 г. составили 560,9 млн руб.;
• за период с 01.01. 2004 г. по 01.10.2004 г. поступило пеней и налоговых санкций во все уровни бюджета в сумме 188,4 млн руб.
