CC BY
36
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
АНАЛИЗ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
В.Н. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор Н.Н. МАМЫКИНА,
заместитель руководителя УМНС РФ по Нижегородской области
Нижегородская область — одна из самых больших в европейской части Российской Федерации, где проживает свыше 3,5 млн человек постоянного населения, возрастная структура населения немногим отличается от общероссийской.
Среди отраслей экономики лидирующее положение по числу работающих занимает промышленность, на втором месте — торговля. В экономике области занято около 1,7 млн человек.
За последние 10 лет в Нижегородской области, как и в целом по России, наблюдался значительный спад промышленного производства, уровень промышленного производства сократился почти на 40 %.
Производством промышленной продукции занимаются 5,5 тыс. предприятий. Экономический потенциал региона представлен машиностроением и металлообработкой, черной металлургией, электроэнергетикой, химией и нефтехимией, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленностью.
Объем сельскохозяйственной продукции области за последние 10 лет сократился почти на треть, в большей степени это коснулось животноводства. Посевная площадь сельскохозяйственных культур уменьшилась на 30 %. Более чем в два раза сократилось поголовье крупного рогатого скота и свиней, только 37,8 % предприятий прибыльны.
В структуре валового регионального продукта (ВРП) на долю промышленности приходится 32 %, сельского хозяйства — 5 %, строительства — 4 %, производства услуг — 52 %. Доля налогов в структуре ВРП составляет 7 %.
Невысокий уровень ВРП, приходящегося на душу населения (около 55 тыс. руб.), можно объяснить целым рядом причин:
• степень износа основных фондов в среднем по промышленности составляет 55 %, в черной
металлургии — 74,7 %, легкой промышленности —55,8 %, машиностроении и металлообработке — 54,6 %, электроэнергетике — 57,3 %;
• при большей степени износа основных фондов ввод новых фондов осуществляется крайне медленно: в промышленности обновление фондов составило только 8 %, в электроэнергетике — 6,2 %, в легкой промышленности — 5,2 %, в черной металлургии — 1,7%;
• уровень использования мощности предприятий низок и составляет, например, в машиностроении от 4,5 % (дизели и дизель-генераторы) до 87,2 % (легковые автомобили);
• в промышленности растут затраты на рубль продукции;
• многие отрасли промышленности являются убыточными: цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, стекольная и фарфоро-фаянсовая промышленность, легкая промышленность;
• удельный вес убыточных предприятий составляет от 80 % в стекольной промышленности до 20 % в черной металлургии, в целом по промышленности удельный вес убыточных предприятий свыше 40 %, в сельском хозяйстве — 63 %, лесном хозяйстве — 88,9 %, транспорте — 54,7 %, строительстве — 37,7 %;
• велика доля дебиторской и кредиторской задолженности предприятий и организаций, в том числе просроченной.
В целом можно констатировать, что налоговая политика Нижегородской области, как и многих других регионов России, формируется в сложной экономической ситуации при малых доходах населения и убыточности многих предприятий.
Вплоть до 2002 г. ситуация с бюджетом Нижегородской области, как и многих других областей,
складывалась не лучшим образом. Существовал большой разрыв между объемом средств, требуемых на финансирование бюджетных расходов, и объемом средств, поступающих в доходную часть консолидированного бюджета. Собственных доходов бюджета не хватало в полной мере на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, содержание предприятий бюджетной сферы и инфраструктуры области, государственный долг не мог быть погашен за счет собственных доходов бюджета.
Средств, поступающих из федерального бюджета в виде трансфертов и субсидий, было недостаточно для сбалансирования доходной и расходной части бюджета (таблица).
О недостаточной неэффективности бюджетно-налоговой политики в области свидетельствуют следующие факторы:
• сокращение темпов роста собственных доходов бюджета области;
• отставание темпов роста доходов от бюджетных расходов;
• уменьшение доли покрытия бюджетных расходов собственными доходами;
• сокращение налоговых отчислений в бюджет области от предприятий ведущих отраслей;
• рост задолженности по платежам в бюджет;
• снижение объемов инвестиций в основной капитал предприятий и организаций области;
• наличие оффшорных зон на территории РФ;
• незначительные доходы бюджета от объектов государственной собственности;
• низкие темпы развития малого предпринимательства;
• спад промышленного производства области в целом.
Проводимые на федеральном уровне налоговая реформа и политика реформирования межбюджетных отношений привели к значительному сокращению доли доходов, оставляемых на территории области, по отношению к общей сумме налоговых поступлений. Так, если в 1998 г. доля налоговых поступлений, оставляемых в доходной части консолидированного бюджета области, составила 64,1 %, то в 2001 г. она сократилась до 45,8 %.
Осуществляемые в связи с налоговой реформой изменения налоговой системы коснулись в первую очередь отмены и снижения ставок тех налогов и сборов, которые формировали доходную часть региональных и местных бюджетов. Это касается, в частности, отмены налога на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, снижения ставки налога на прибыль, хотя, безусловно, политика снижения налоговой нагрузки на предприятия оказывает положительное влияние на экономическое развитие страны в целом и отдельных регионов, позволяет хозяйствующим субъектам больше средств направлять на решение производственных проблем.
По нашему мнению, отношения между Федерацией и регионами в части формирования бюджетов в последние годы строились не в пользу регионов. Например, налог на добавленную стоимость ежегодно формировал доходную часть бюджета области на 25-30 %, в 1998—2000 гг. норматив отчислений в бюджеты регионов снизился с 25 до 15 %, а с 2001 г. в полном объеме стал зачисляться в федеральный бюджет.
Процент изъятия налога на прибыль в бюджет области по отношению к валовой прибыли уменьшился с 21 % в 1998 г. до 13 % в 2002 г.
Полагаем, что в результате изменений в налоговом законодательстве потери доходной части бюджета области, никак не компенсированные со стороны федерального бюджета, можно оценить в 8 млрд руб.
Одним из факторов неэффективной бюджетно-налоговой политики является уменьшение производственного потенциала области. В ряде отраслей наблюдается снижение объемов производства, например, в химической и нефтехимической промышленности, энергетике, легкой промышленности. Сокращение объема реализации предприятий отрицательно сказывается на поступлениях налоговых платежей в консолидированный бюджет области. Например, удельный вес налоговых поступлений предприятий отрасли машиностроения и металлообработки сократился с 50 % в 1998 г. до 38 % в 2001 г.
За период с 1995 г. в области более чем на четверть сократились инвестиции в основной капитал.
Соотношение доходной и расходной части консолидированного бюджета Нижегородской области (млн руб.)
Год Доходы Расходы Отклонение расходов от доходов % покрытия расходов доходами
1998 8459,5 8710,9 251,4 97,1
1999 9907,7 11400,0 1492,3 86,9
2000 11696,9 12075,8 378,9 96,9
2001 19185,5 18839,7 -345,8 101,8
2002 28250,9 28646,9 396,0 98,6
Доля Нижегородской области по инвестициям в основной капитал российской экономики за последнее десятилетие снизилась с 3 до 1,3 %.
Анализ деятельности малых предприятий области показывает, что в последние годы темпы их развития замедлились, около половины малых предприятий являются не производственными, а торговыми. Незначительное число фирм занимается наукоемкими технологиями, недостаточно развит сектор бытовых услуг, особенно в районах области. На протяжении последних пяти лет доля выпуска товаров и услуг субъектами малого предпринимательства остается на уровне 20-25 % от общего объема выпускаемых в области товаров и услуг.
Остановимся на негативном влиянии на эффективность региональной налоговой политики оффшорных зон. Законодательство России позволяло отдельным закрытым административно-территориальным образованиям и свободным экономическим зонам проводить на своих территориях более привлекательную налоговую политику через инструмент налоговых льгот и других преференций для налогоплательщиков. Отдельные крупные налогоплательщики Нижегородской области ушли в оффшорные зоны Сарова, Снежинска, Алтайского края, Калмыкии. Более 400 нижегородских предприятий осуществляли свою деятельность в зонах льготного кредитования. Прохождение оборотов некоторых крупных предприятий области через оффшорные зоны существенно снижает налогооблагаемую базу по всем налогам.
Несмотря на отмену с 2002 г. права предоставления льгот по федеральным налогам, деятельность в оффшорных зонах остается для налогоплательщиков экономически выгодной, поскольку налогоплательщики, осуществлявшие свою деятельность в этих зонах до вступления в силу ограничения по налоговым льготам на федеральном уровне, заключили инвестиционные соглашения, позволяющие им использовать 100%-ную льготу по налогу на прибыль в части консолидированного бюджета до окончания действия соглашения.
Использование государственной собственности также не обеспечивает пополнения доходной части областного бюджета. Удельный вес неналоговых доходов составляет всего лишь 4-6 %. Деятельность большинства государственных унитарных предприятий является убыточной, отсутствуют дивиденды по акциям, находящимся в собственности области. Большое количество объектов недвижимости либо не вовлечены в хозяйственный оборот, либо сдаются в аренду на безвозмездной основе, либо ставки арендной платы не соответствуют рыночным ценам.
В 2003 г. на федеральном уровне приняты законы, полностью изменяющие построение бюджетной системы РФ, подходы к организации местного самоуправления и формированию межбюджетных отношений в РФ, в том числе и в Нижегородской области.
Бюджетная и налоговая политика, проводимая на территории Нижегородской области в рамках осуществляемой с 2003 г. реформы, позволила добиться определенных положительных результатов.
Собственные доходы бюджета Нижегородской области (без учета доходов, направляемых на формирование целевых бюджетных фондов) за 2003 г. возросли по сравнению с 2002 г. на 2 575,5 млн руб., в 2004 г. запланирован рост в объеме 6053,1 млн руб., из которых за I полугодие 2004 г. получено 3 536,7 млн руб.
Росту собственныхдоходов области способствовали следующие меры налоговой политики:
• мобилизация внутренних ресурсов, реализация программ развития налогового и неналогового потенциала в муниципальных образованиях;
• сокращение количества предоставляемых налоговых льгот. Сумма выпадающих доходов сократилась в 2003 г. по сравнению с 2002 г. на 10 % по местным бюджетам и на 27 % по областному бюджету;
• усиление налогового администрирования. В целом по Нижегородской области за 2003 г. собираемость налоговых доходов составляет 100%;
• проведение работы по сокращению недоимки во все уровни бюджетной системы Нижегородской области. За 2003 г. недоимка в консолидированный бюджет Нижегородской области сократилась на 164,7 млн руб.;
• принятие на областном уровне ряда нормативных правовых актов, имеющих стимулирующий характер в области расширения базы для исчисления доходов от использования государственной собственности.
Важным направлением налоговой политики стала реализация механизма стимулирования органов местного самоуправления Нижегородской области в наращивании налогооблагаемой базы и сокращении кредиторской задолженности по бюджетной сфере.
В целях стимулирования районов и городов области, наращивающих доходную часть областного бюджета, в областном бюджете на 2004 г. предусмотрен Фонд экономического стимулирования городов и районов Нижегородской области в сумме 25 млн руб. По итогам исполнения консолидированного бюджета области за 2003 г. произведено перераспределение средств Фонда между органами местного самоуправления области в сумме 21,5 млн руб.
Еще одно направление налоговой политики — реализация механизма стимулирования предприятий в наращивании налогооблагаемой базы.
Законом Нижегородской области «Об областном бюджете на 2004 год» предусмотрено льготное налогообложение предприятий, наращивающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль. По итогам 2003 г. льгота предоставлена двум крупным предприятиям Нижегородской области: ОАО «ВМЗ» и ОАО «Волгателеком». Первое увеличило в 2003 г. налогооблагаемую прибыль в 3 раза по сравнению с 2002 г., второе — в 1,5 раза.
Повышение эффективности налоговой политики позволило увеличить расходы на содержание бюджетных учреждений, производить социальные выплаты населению.
Удельный вес расходов на содержание бюджетных учреждений и финансирование социальных выплат (выплата пособий, предоставление субсидий населению на оплату жилищно-коммунальных услуг, обеспечение бесплатного и льготного проезда для пенсионеров и студентов) составил в бюджете Нижегородской области за 2003 г. 56,6 % от всех расходов против 55,6 % в 2002 г.
С 1 октября 2003 г. увеличена заработная плата работникам бюджетной сферы в 1,33 раза. В бюджете области на 2004 г. расходы на выплату заработной платы с начислениями на нее работникам бюджетной сферы предусмотрены на 3 млрд руб. больше, чем в 2003 г.
Успешная бюджетно-налоговая политика позволила осуществить работу по нормализации оплаты расходов за потребленные тепло- и электроэнергию, в результате снижена нагрузка на областной и местные бюджеты по выплате реструктурированной задолженности перед ОАО «Нижновэнерго» за потребленные энергоресурсы за счет продления сроков выплат до конца 2006 г.
Важным для области последствием в области налоговой политики является оптимизация структуры государственного долга области, в том числе по Еврозайму. За последние два года произошло снижение удельного веса государственного долга в доходах областного бюджета, что является залогом повышения кредитоспособности бюджета и снижения долговой нагрузки на бюджет (в 2002 г. — 49,1 %, в 2003 г.-43,9 %).
ВI полугодии 2004 г. в рамках реализации задачи снижения долговой нагрузки областного бюджета произошли качественные изменения в структуре государственного долга области: • урегулирована просроченная задолженность
перед Министерством финансов РФ по средствам МБРР: задолженность по займам МБРР, по которым Нижегородская область является гарантом, включена в реестр реструктуризации;
• оптимизирована структура заимствований путем увеличения доли привлечения кредитных ресурсов через открытие кредитных линий с лимитом задолженности и увеличения доли долгосрочных заимствований;
• снижена просроченная задолженность предприятий — заемщиков средств Еврозайма перед областным бюджетом на 731,9 млн руб. в результате активной работы с должниками. Наряду с реструктуризацией ранее выпущенного внешнего займа проводилась подготовительная работа по размещению в 2004 г. внутреннего облигационного займа, что позволило привлечь существенный объем ресурсов на длительный срок по ставке значительно ниже ставок кредитования в коммерческих банках.
2004 г. стал подготовительным годом для проведения реформы организации местного самоуправления и формирования межбюджетных отношений в Нижегородской области в свете реформы, проводимой на федеральном уровне. Правительством Нижегородской области разрабатывается нормативно-правовая база области, которая позволит реализовать в полной мере начатую реформу с 2006 г.
Основные направления налоговой политики Нижегородской области в 2003—2004 гг. и на дальнейшую перспективу включают:
• мобилизацию собственных доходов;
• стимулирование органов местного самоуправления и предприятий в наращивании налогооблагаемой базы;
• реализацию программы налогового и неналогового потенциала.
В результате достаточно эффективной налоговой политики, проводимой в последние два года, появилась возможность:
• решить ряд социальных программ;
• нормализовать оплату расходов на тепло- и электроэнергию;
• реструктуризировать долг по внешнему займу;
• провести подготовительную работу по размещению внутреннего займа;
• стабилизировать финансовые положения большинства территорий области;
• начать работу по реформированию бюджетной политики и организации местного самоуправления.
