CC BY
547
ДИСКУССИЯ
О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ продолжительное время занимается разработкой проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Сложились определенные традиции, подходы к трактовке тех или иных вопросов, возникающих в связи с данным законопроектом. На современном этапе перед Институтом поставлена задача по разработке законопроекта с учетом новых реалий общественной и политической жизни. Для ее достижения приказом директора от 12 мая 2012 г. в Институте была создана рабочая группа по разработке текста законопроекта в составе Ю. А. Тихомирова, Н. А. Власенко, А. Н. Морозова, Л. К. Терещенко, А. Е. Постникова, А. В. Павлушкина, А. В. Габова, А. И. Абрамовой, Н. И. Хлуденевой.
Редакция уже информировала читателей о ходе работ по подготовке концепции проекта федерального закона «<О нормативных правовых актах в Российской Федера-ции»1. В настоящем номере вашему вниманию предлагается концепция этого закона.
Концепция Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
В преамбуле предлагается закрепить цель будущего Федерального закона «О нормативных пра-
1 Подробнее об этом см.: Рафалюк Е. Е. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 121—125.
вовых актах в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон), определить предмет и задачи вводимого регулирования, а также правовые средства достижения поставленных задач.
Глава 1. Общие положения
В первой главе Федерального закона предполагается закрепить определение понятия «нормативный правовой акт» как письменного официального документа, принятого в установленной форме субъектом правотворчества и направленного на установление, изменение, введение в действие или признание утратившими силу правовых норм как общеобязательных правил постоянного или временного характера, адресованных неопределенному кругу лиц и рассчитанных на многократное применение.
Кроме того, необходимо дать определение понятию «правотворчество», которое в целях Федерального закона понимается как официальная деятельность субъектов правотворчества по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов. При этом следует исходить из того, что правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъек-
тов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.
В законопроекте целесообразно также дать определения следующим понятиям: «правовой акт», «локальный нормативный правовой акт», «правоприменительный (индивидуальный) правовой акт», «акт толкования права», «правоприменение», «международный акт», «система нормативных правовых актов», «правовая система» и др.
Предлагается сформулировать предложение о том, что настоящий Федеральный закон является специальным по отношению к другим федеральным законам, регулирующим вопросы правотворчества в Российской Федерации. При этом конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты в сфере правотворчества принимаются по вопросам, прямо установленным Конституцией Российской Федерации или не урегулированным федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Если конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности правотворчества в субъектах Российской Федерации, положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации вопросов правотворчества в муниципальных образованиях допускается только в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Необходимо закрепить, что субъектами правотворчества в Российской Федерации являются:
граждане Российской Федерации;
органы государственной власти Российской Федерации, иные государственные органы Российской Федерации, должностные лица Российской Федерации;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы субъектов Российской Федерации, должностные лица субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
Иностранные граждане принимают участие в разработке, принятии (издании) нормативных правовых актов в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и (или) федеральными законами.
Глава 2. Система нормативных правовых актов
Предполагается закрепить определение системы нормативных правовых актов в Российской Федерации как совокупности нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации и связанных между собой отношениями соподчиненности и координации.
Система нормативных правовых актов в Российской Федерации включает в себя нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты.
Рассматриваются виды нормативных правовых актов с характеристикой их свойств и основных форм: 1) законы и подзаконные акты; 2) основные и производные (специальные) нормативные правовые акты (правила, положения, инструкции, регламенты, перечни (списки) и др.); 3) программные правовые акты (программы, концепции, стратегии); 4) локальные нормативные правовые акты; 5) рекомендательные нормативные правовые акты (методические рекомендации, модельные законы, соглашения о сотрудничестве и др.).
Закрепляются виды нормативных правовых актов в Российской Федерации:
нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации; законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; нормативные акты Центрального банка Российской Федерации; нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации и должностных лиц Российской Федерации);
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
муниципальные нормативные правовые акты.
Устанавливаются положения об иерархии нормативных правовых актов, определяющие их соотношение по юридической силе, а также их соподчиненность по отношению друг к другу.
Глава 3. Принятие (издание) нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации
Необходимо закрепить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Под общепризнанными принципами международного права понимаются основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Под общепризнанными нормами международного права понимаются правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных.
Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства — продолжателя Союза ССР.
В соответствии с подп. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» под международным договором Российской Федерации следует понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе
или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.).
Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно.
Для осуществления положений международных договоров Российской Федерации, требующих издания внутригосударственных правоприменительных актов, правотворческими органами Российской Федерации принимаются (издаются) соответствующие правовые акты.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации необходимо закрепить правило о соотношении международных договоров Российской Федерации и внутригосударственных законов. Международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией посредством принятия соответствующего федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Международные договоры Российской Федерации, утвержденные Президентом или Правительством Российской Федерации, имеют приоритет в отношении президентских, правительственных или иных актов, издаваемых нижестоящими органами государственной власти. Договоры межведомственного характера пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств).
Международные обязательства Российской Федерации могут возникать не только из международных договоров Российской Федерации, но и из актов международных организаций, участником которых является Российская Федерация. Например, согласно Договору от 18 ноября 2011 г. «О Евразийской экономической комиссии» Комиссия в преде-
лах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон, и рекомендации, не носящие обязательного характера. Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон.
Следовательно, в случаях, когда для выполнения международных обязательств Российской Федерации, возникающих из актов международных организаций, участником которых является Российская Федерация, не требуется имплементация норм международного права в правовую систему Российской Федерации, решения международных организаций действуют в Российской Федерации непосредственно.
Если для выполнения международных обязательств Российской Федерации, возникающих из актов международных организаций, участником которых является Российская Федерация, требуется им-плементация норм международного права в правовую систему Российской Федерации, правотворческими органами Российской Федерации принимаются (издаются) соответствующие нормативные правовые акты.
В законопроекте предлагается закрепить, что под международными рекомендательными актами понимаются документы независимо от их наименования (модельные законы, модельные кодексы, рекомендательные резолюции, решения, имеющие рекомендательный характер, и т. д.), не имеющие юридически обязательного характера, принимаемые международными организациями.
Международные рекомендательные акты не налагают международных обязательств на Российскую Федерацию, а их использование не требует обязательного принятия (издания) законов и подзаконных нормативных правовых актов. Порядок использования международных ре-
комендательных актов определяется по усмотрению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов Российской Федерации.
Кроме того, в проекте федерального закона целесообразно отразить основания принятия (издания) нормативных правовых актов, направленных на выполнение международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации. Так, нормативные правовые акты, направленные на выполнение международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, принимаются (издаются) в случаях, если:
предметом международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, являются вопросы, относящиеся к сфере законодательного регулирования, но неурегулированные нормативными правовыми актами Российской Федерации;
нормативные правовые акты Российской Федерации противоречат международным договорам Российской Федерации и решениям международных организаций, имеющим обязательный характер для Российской Федерации;
выполнение международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, невозможно без принятия (издания) соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации;
в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями международных организаций, имеющими обязательный характер для Российской Феде-
рации, предусмотрено принятие (издание) соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации.
Глава 4. Планирование, прогнозирование правотворческой деятельности и оценка регулирующего воздействия
Планирование в правотворческой деятельности применяется в целях создания единой и непротиворечивой системы нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, обеспечения гласности в правотворческой деятельности, совершенствования процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности правотворческих органов применяется текущее и перспективное планирование.
В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» предполагается сформулировать и закрепить ряд статей, посвященных:
понятию и целям планирования подготовки нормативных правовых актов;
порядку принятия и опубликования (обнародования) программ (планов) подготовки нормативных правовых актов;
требованиям к содержанию программ (планов) подготовки нормативных правовых актов.
Планирование как деятельность, направленная на построение целостной и непротиворечивой системы нормативных правовых актов в Российской Федерации, предполагает учет данных правового прогнозирования и правового мониторинга.
В Федеральном законе предполагается закрепить, что в целях повышения качества нормативных правовых актов и их обоснованности используется механизм юридического предвидения оснований и критериев выбора оптимальных правовых решений и оценки их последствий (юридическое прогнозирование).
Юридические прогнозы разрабатываются органами государственной власти на основе рекомендаций научных учреждений и организаций, специалистов, обладающих знаниями в различных областях науки.
При составлении прогноза в нем отражаются: тенденции развития действующей правовой системы; социальные потребности и те общественные отношения, которые должны быть урегулированы в нормативном порядке; перспективные формы и методы правового регулирования общественных отношений; приоритетность в подготовке и принятии нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня; возможные последствия принятия нормативных правовых актов.
Наряду с общественным обсуждением большим потенциалом по повышению эффективности правового регулирования обладает внедряемый в управленческую практику институт оценки регулирующего воздействия, в ходе которого проводятся общественные обсуждения в форме публичных консультаций по проекту того или иного нормативного правового акта с представителями бизнес-сообщества и различных общественных объединений. Вместе с тем до сих пор не создано законодательной основы, определяющей возможность проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и действующих правовых регуляторов, принимаемых органами власти разного уровня по самому широкому кругу вопросов. В связи с этим следовало бы закрепить:
предмет оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов;
порядок оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;
порядок оценки регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов;
использование результатов оценки регулирующего воздействия в правотворчестве и правоприменении; и др.
Глава 5. Порядок подготовки проекта нормативного правового акта В нормативном регулировании нуждаются основания подготовки нормативного правового акта. В начале работы важна концептуальная разработка его содержания, где должна быть дана характеристика предмета правового регулирования проектируемого акта, указаны цели правового регулирования, изложены основные положения относительно ситуации в предлагаемой сфере регулирования, а также тех изменений, которые произойдут в системе права в результате принятия акта, последствий его принятия и др.
С точки зрения требований законности необходимо усиление мер по обеспечению концептуальной подготовленности принимаемых правовых решений. Концептуальная ошибочность не только снижает качество будущего акта, эффективность его действия, но и негативно сказывается на законодательстве в целом. Положение осложняется тем, что ошибка, заложенная на уровне концепции, не может быть исправлена на последующих стадиях формирования текста проектируемого правового решения.
На этапе подготовки нормативного правового акта следует оценить ресурсы, от которых зависит действие будущего акта. Лишь при наличии необходимых правовых, организационных, финансовых, иного рода средств можно рассчитывать на реальность применения издаваемого акта, его полную обеспеченность. Кроме того, подготовку нормативного правового акта должно сопровождать информационное обеспечение, включающее:
анализ состояния и практики применения действующих нормативных правовых актов по теме проекта, их оценку с учетом принятых Конституционным Судом Российской Феде-
рации решений по делам о проверке конституционности тех или иных нормативных правовых актов, а также с учетом ратифицированных (одобренных) Российской Федерацией международных договоров;
обобщение результатов опросов общественного мнения, обращений граждан в государственные органы, материалов средств массовой информации, рекомендаций научных учреждений;
изучение (в сравнительном аспекте) опыта нормативного правового регулирования в соответствующей сфере других стран и регионов.
К проблемам, связанным с процессом подготовки проектов нормативных правовых актов, могут быть также отнесены урегулирование согласования интересов субъектов права всех уровней, затрагиваемых в разрабатываемых проектах, подготовка сопроводительных документов, опубликование (обнародование) проектов нормативных правовых актов и др.
Глава 6. Оформление проектов нормативных правовых актов. Правила юридической техники
В Федеральном законе необходимо определить основополагающие критерии конституционной легитимности нормативных правовых актов, среди которых выделить следующие.
1. Нормативный правовой акт принимается (издается) государственным органом в соответствии с правотворческой компетенцией, предоставленной ему действующей Конституцией Российской Федерации. Ни один государственный орган не вправе принимать (издавать) нормативный правовой акт, не имея на то конституционных полномочий.
2. Основной формой правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации является закон, который обладает высшей юридической силой и не может быть дополнен, изменен или отменен, а также истолкован никакими иными нормативными правовыми актами.
Решения о введении закона в действие, его пересмотре, механизме его применения принимаются также в форме закона.
Законодательный акт временного или одноразового значения не может изменять содержание постоянно действующего законодательного акта.
3. Нормативные правовые акты, исходящие от исполнительных органов государственной власти, имеют подзаконный характер, основываются на действующем законодательстве и не противоречат ему.
4. При отмене законодательного акта, признанного решением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционным, восстанавливается действие нормативных правовых актов, которые были отменены указанным законодательным актом.
Нормативные правовые акты, принятые во исполнение законодательного акта, признанного решением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционным, подлежат отмене.
5. Федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) в строгом соответствии с положениями Конституции Российской Федерации о распределении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
6. Не может быть признан конституционным нормативный правовой акт, не обнародованный в установленном законодательством порядке.
В законопроекте следует отразить требования к содержанию нормативных правовых актов.
1. Содержание нормативного правового акта не может противоречить принципу незыблемости основных конституционных прав человека, закрепленному в Конституции Российской Федерации, международно-правовых документах.
2. Содержание нормативного правового акта не должно противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Требования к форме нормативных правовых актов следующие.
1. Нормативный правовой акт принимается (издается) в определенной форме (закон, указ, постановление, устав, положение, инструкция и др.) и с соблюдением требований юридической техники, процедурных правил, установленных действующей Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными законодательными актами.
2. Законом регулируются вопросы, касающиеся общественного и государственного устройства, федеративных отношений, основных конституционных прав и свобод граждан, налогообложения, денежной валюты, приобретения и продажи оружия, общей государственной безопасности, атомной энергетики, правового статуса общественных организаций, органов местного самоуправления, юридической ответственности, юрисдикционных полномочий правоохранительных органов, а также объявления чрезвычайного положения или военных действий.
В законопроекте целесообразно закрепить требования к структуре нормативных правовых актов.
Нормативный правовой акт, изданный в форме закона, должен содержать преамбулу с обоснованием (мотивированием) необходимости его принятия (издания).
Нормативный правовой акт, изданный в форме закона, должен содержать необходимые правовые дефиниции (определения) используемых ключевых понятий.
В федеральных конституционных законах, федеральных законах нормативные предписания объединяются в статьи. Статьи федеральных конституционных законов, федеральных законов могут подразделяться на абзацы, именуемые частя-
ми, которые могут содержать пункты и подпункты.
В иных нормативных правовых актах нормативные предписания излагаются, как правило, в виде пунктов. Пункты могут подразделяться на абзацы, именуемые подпунктами.
В виде приложений к нормативному правовому акту могут оформляться рисунки, таблицы, графики, карты, схемы. При этом соответствующие положения нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения, в которых указывается, к какому нормативному правовому акту они прилагаются.
Близкие по содержанию статьи (пункты) могут объединяться в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют заголовки.
Кроме того, нормативные правовые акты должны быть подготовлены с учетом основных принципов и правил юридической техники, а именно:
нормативности, которая предполагает регулирование соответствующего вида общественных отношений и предусматривает длительное действие, не исчерпываемое их однократным исполнением;
полноты, что означает закрепление в нормативном правовом акте всех необходимых элементов для регулирования правоотношения;
конкретности, т. е. отражения в нормативном правовом акте специфических, наиболее характерных признаков регулируемого правоотношения, позволяющих в процессе реализации нормы права определить правовые отношения, подпадающие под сферу ее действия;
системности, т. е. непротиворечивости с другими предписаниями нормативного правового акта, а также с действующими нормами права;
точности, которая означает соответствие нормативных правовых предписаний, сформулированных в тексте нормативного правового акта, воле законодателя и обеспечивает их однозначное восприятие всеми заинтересованными лицами;
ясности, т. е. использования в нормативном правовом акте языковых средств, доступных для понимания всех заинтересованных лиц;
простоты, т. е. отсутствия в нормативных правовых актах сложных предложений и языковых оборотов;
краткости, т. е. исключения лишних слов, повторов, многословий, детального описания предметов и явлений из текста нормативных правовых актов;
социально-экономической обоснованности, предполагающей соответствие установлений, закрепляемых нормативными правовыми актами, уровню развития общественных отношений;
эффективности, т. е. достижения целей нормативного правового акта в процессе его реализации.
Предполагается закрепить следующие требования, предъявляемые к использованию терминологии при разработке и оформлении проектов нормативных правовых актов.
1. Термины, по возможности, должны быть краткими, немногословными, лексически и стилистически правильно сформулированными, лишенными глаголов, наречий, местоимений и др.
2. Каждый термин должен быть однозначным, т. е. использоваться строго в соответствии с вложенным в него смыслом.
3. Недопустимо использование терминов в переносном или образном значении. Термин как семиотический (языковой) знак лишен возможности развития, изменения, трансформации своего значения, предопределяемого содержанием понятия, которое он обозначает.
4. Приоритетное значение должно придаваться общеупотребительной и специальной отечественной терминологии. Заимствование иностранной терминологии должно быть обоснованным в смысловом отношении. В частности, лингвистически оправданным такое заимствование может быть лишь в том случае, если к тому или иному термину затруднительно
найти русский эквивалент, который правильно отражал бы его значение. При этом необходимо иметь в виду, что тот или иной эквивалент не всегда раскрывает смысл иноязычного слова в его полном содержательном объеме.
5. В отраслевом и межотраслевом регулировании общественных отношений должна соблюдаться определенная смысловая преемственность и согласованность в использовании общеупотребительной и специальной правовой терминологии, чтобы упредить правоприменительные коллизии в системе правовых отношений при их дальнейшем развитии, совершенствовании.
6. В условиях федеративной государственности не может быть расхождений между терминологией, используемой в федеративном законодательстве, и терминологией, используемой в региональном законодательстве. Определенные терминологические заимствования из национальных языков допустимы (например, использование некоторых этнографизмов, т. е. слов, не имеющих синонимов в государственном языке Российской Федерации) при разработке законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. При разработке законопроектов следует по возможности минимизировать использование терминологии, обозначающей оценочные понятия (например, «существенный вред», «неуважение к суду» и др.), содержание которых имеет открытую логическую структуру и вызывает определенные затруднения при их толковании в правоприменительной деятельности.
8. Термины, обозначающие узкоспециальные понятия в области науки и техники и имеющие особую информационно-коммуникативную функцию, целесообразно использовать в сферах законодательного регулирования, где они профессионально необходимы (авиация, пользование недрами, атомная энергетика и т. д.).
9. Если в ходе тех или иных социальных перемен в общеупотребительную терминологию возвращаются термины, которые считались устаревшими (например, «частная собственность», «присяжные» и т. д.), следует уточнить их современное значение.
10. Использование в тексте нормативного правового акта синонимов (слов, имеющих разное написание, но примерно одинаковое значение) или омонимов (слов, имеющих одинаковое написание, но разное значение) должно строго соответствовать содержанию нормативного правового акта.
В законопроекте необходимо изложить положения о языке нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты излагаются на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Нормативные правовые акты республик — субъектов Российской Федерации наряду с изложением на государственном языке Российской Федерации могут излагаться на государственных языках республик. В необходимых случаях нормативные правовые акты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, муниципальные нормативные правовые акты официально наряду с изложением на государственном языке Российской Федерации могут излагаться на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов
Необходимым представляется законодательное закрепление конкретных параметров экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Экспертиза предполагает всестороннюю оценку проектируемого правового решения с точки зрения его связи с общей системой действующих нормативных правовых актов, оценку регулирующего воздействия, соответствия международным стандартам, прежде всего,
в области обеспечения прав человека, а также целесообразности принятия с учетом необходимого совершенствования конкретной отрасли, подотрасли, института права.
Целесообразно закрепить положения об обязательной юридической экспертизе, которой подлежат проекты федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также проекты нормативных правовых актов, подготавливаемые федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В законопроекте предлагается прописать, что юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов может осуществляться соответствующими подразделениями, специалистами государственных органов, органов местного самоуправления, организациями, находящимися в ведении этих органов (ведомственная экспертиза), а также аккредитованными при федеральном органе исполнительной власти в сфере юстиции экспертными организациями из числа научных, образовательных и иных организаций соответствующего профиля, экспертами из числа ученых и специалистов (независимая экспертиза).
При этом независимая юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, не проводится.
Для проведения независимой юридической экспертизы проекта нормативного правового акта должны привлекаться экспертные организации и эксперты, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта и не находящиеся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, осуществляющего подготовку данного проекта нормативного правового акта.
Порядок аккредитации экспертных организаций и экспертов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
Проведение независимой юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов может осуществляться на безвозмездной основе, за счет средств соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета или внебюджетных источников финансирования.
Следует решить вопрос о разграничении экспертиз по их видам, (правовая, антикоррупционная, лин-гвостилистическая, финансовая, экологическая, иные виды специализированной экспертизы). С учетом профиля проводимой экспертизы и стоящих перед экспертом задач экспертное заключение должно содержать мотивированную оценку допустимости принятия проектируемого нормативного правового акта, имеющихся дефектов, возможной эффективности и прогнозируемых последствий действия акта (социальных, экономических, юридических, экологических и др.).
Целесообразно предусмотреть положения об учете результатов юридической экспертизы законов. Представители экспертного учреждения, организации и лица, проводившие юридическую экспертизу проекта закона, внесенного на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, вправе участвовать в обсуждении соответствующего проекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, законодательным (представитель-
ным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Экспертные заключения проектов нормативных правовых актов на проект закона, внесенного на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, доводятся до сведения субъекта соответствующей законодательной инициативы, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предлагается выделить особо антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, которая проводится в целях предотвращения коррупционных рисков в тексте проектов нормативных правовых актов. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов определяется федеральным законом.
Глава 8. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов
Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов является необходимым элементом правотворческого процесса в демократическом правовом государстве. В связи с этим должны быть обеспечены правовые основы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации, в частности:
закреплены понятие, принципы и формы общественного обсуждения;
определен порядок проведения общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов с использованием современных информационно-телекоммуникационных технологий и возможностей СМИ;
сформулированы правила оформления результатов общественного обсуждения и их учета в нормо-творческой деятельности федеральных, региональных и местных органов власти.
Глава 9. Принятие (издание) нормативных правовых актов
Необходимо определить, какие документы сопровождают проект нормативного правового акта, в каком процедурном порядке вносятся сопроводительные документы и др.
Требуется урегулировать следующие вопросы, связанные с рассмотрением проекта нормативного правового акта:
какие решения принимает правотворческий орган по итогам рассмотрения;
в каких случаях проект нормативного правового акта может быть отозван органом, лицом (лицами), его внесшим (внесшими) до его принятия (издания);
с какой даты нормативный правовой акт считается принятым (изданным);
кем подписываются официальные тексты нормативных правовых актов и др.
Глава 10. Официальное опубликование (обнародование) и вступление в силу нормативных правовых актов
Необходимо закрепить положение о том, что неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Необходимо установить порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов.
Особо следует выделить регулирование вопросов об опубликовании нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
В законе должны получить отражение значимые вопросы, связанные с официальным опубликованием, такие как:
сроки опубликования нормативных правовых актов;
дата официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов;
сроки вступления в силу нормативных правовых актов;
ознакомление граждан с нормативными правовыми актами;
особенности опубликования нормативных правовых актов в «Собрании законодательства Российской Федерации»;
особенности официального опубликования нормативных правовых актов в сетевых изданиях государственной системы правовой информации;
особенности официального опубликования (обнародования) международных договоров Российской Федерации;
особенности порядка официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
реквизиты официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов;
опубликование (обнародование) нормативных правовых актов, содержащих неточности; и др.
Кроме того, в законопроекте должны быть отражены положения, касающиеся действия нормативного правового акта в пространстве, применения и исполнения нормативного правового акта, прекращения действия нормативного правового акта.
Глава 11. Механизм правоприменения нормативных правовых актов
В законодательном урегулировании нуждается порядок внесения изменений в нормативные правовые акты и признания нормативных правовых актов утратившими силу. Оптимизация данного процесса должна идти по пути сокращения числа актов, регулирующих одну и ту же сферу отношений, и унифи-
кации правового регулирования с тем, чтобы создавались необходимые условия обозримости и доступности нормативного материала в целях его эффективного применения (объединение предполагаемых изменений, связанных единой тематикой, в одном нормативном правовом акте).
Следует решить вопрос о возможности новой официальной публикации текста нормативного акта в случае, если в акт неоднократно вносились те или иные изменения. Издание акта в новой редакции означает полную замену его первичного текста новым текстом. Способ принятия акта в новой редакции (если следовать зарубежному опыту) используется тогда, когда есть необходимость внесения существенных изменений, требующих замены большого количества положений акта, либо когда акт ранее подвергался многократным изменениям. Излагая текст нормативного акта в новой редакции, важно избегать ошибок юридико-технического характера, которые могут привести к изменению значения отдельных правовых норм. Если нормативный правовой акт действует продолжительное время, на его основе принимались многочисленные правоприменительные акты, на него делались отсылки, предпочтительно, чтобы новая редакция акта сохраняла прежнюю нумерацию статей.
Необходимо определить единые правила в отношении случаев, когда нормативный акт нуждается в изменении по причине того, что появляется потребность в устранении коллизий, пробелов правового регулирования, возникших вследствие допущенных правотворческих просчетов, ошибок либо злоупотреблений. Следует установить порядок исправления допущенных нарушений содержательного или юридико-тех-нического характера и внесения их в действующий нормативный акт (например, в форме поправки).
Глава 12. Правовой мониторинг
Предполагается закрепить цель правового мониторинга: обеспече-
ние систематической оценки и корректировки процедур подготовки и принятия (издания) нормативных правовых актов, результативности их реализации и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления.
Требуется установить правила проведения различных видов правового мониторинга, в частности:
мониторинг для постоянного изучения изменений предметов и способов правового регулирования, развития отраслей и институтов законодательства, законов и иных нормативных правовых актов;
временный тематический правовой мониторинг, организуемый для анализа правовых ситуаций и выполнения отдельных нормативных правовых актов.
Предполагается закрепить положения о субъектах, осуществляющих правовой мониторинг:
правовой мониторинг обязаны систематически проводить правотворческие органы в отношении собственных правовых актов;
органы, осуществляющие функции контроля (надзора), в рамках постоянного мониторинга в отраслях государственного управления и социально-экономических сферах анализируют действие нормативных правовых актов;
федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовой мониторинг (мониторинг правоприменения) в порядке, установленном указом Президента Российской Федерации;
общественные объединения и научные организации могут проводить правовой мониторинг в соответствии с уставными целями.
Следует закрепить основные показатели реализации законов и иных нормативных правовых актов:
применение нормативных правовых актов для решения социально-экономических задач, выполнения функций государственных и негосу-
дарственных органов и организаций, реализации прав и законных интересов граждан;
использование норм законов для принятия (издания) и изменения подзаконных правовых актов;
обеспечение последовательно совершаемых правомерных действий;
получение и анализ информации о видах нарушений законов и иных нормативных правовых актов;
оценка влияния нормативных правовых актов на управление по результатам; и др.
Кроме того, необходимо определить правомочия субъектов правового мониторинга, а также их полномочия по разработке и установлению системы показателей (индикаторов) для оценки изменений в правовой сфере.
Целесообразно установить, что результаты правового мониторинга оформляются как доклады и аналитические официальные документы и рассматриваются правотворческими органами с целью принятия необходимых организационных, юридических и иных мер. Субъекты проведения правового мониторинга публикуют материалы о результатах правового мониторинга в средствах массовой информации, а также размещают их на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Глава 13. Официальное толкование нормативных правовых актов
Необходимо установить, что официальное толкование:
осуществляют органы, издавшие акт (аутентичное толкование) и органы, которым право на официальное толкование нормативных правовых актов предоставлено законодательством (делегированное толкование);
производится исключительно в целях разъяснения содержания правовых норм и не может изменять их смысл;
является общеобязательным, его юридическая сила соответствует толкуемому акту;
дается органами при рассмотрении конкретного дела (казуальное толкование), является обязательным для его участников, если иное не установлено федеральным законом.
Акты толкования законов в Российской Федерации должны приниматься, подписываться и обнародо-ваться в том же порядке, что и толкуемый закон.
Следует закрепить, что юридическая сила разъяснений нормативных правовых актов в Российской Федерации, даваемых Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, определяется федеральными конституционными законами.
Глава 14. Порядок преодоления и восполнения пробелов в нормативных правовых актах. Устранение и преодоление коллизий норм в праве
Отсутствие нормативного правового регулирования или неполное регулирование общественных отношений означает пробел в данной разновидности социального регулирования.
Необходимо установить, что устранение пробелов осуществляется только в ходе правотворческой деятельности путем издания того нормативного правового акта, потребность в котором выявлена.
Если возникшие отношения непосредственно не урегулированы законом или иными нормативными правовыми актами, к таким отношениям могут применяться нормативные правовые акты, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), или общие принципы права и законодательства (аналогия права).
Следует закрепить положение о том, что аналогия не может применяться, если этим ограничиваются права и свободы физических и юридических лиц либо для них предусматриваются новые обязательства или ответственность, либо усиливаются применяемые к лицам меры принуждения и порядок их применения, порядок уплаты налогов,
пошлин и иных обязательных платежей, условия и порядок осуществления контроля и надзора в отношении их деятельности.
Необходимо закрепить понятие «коллизии юридических норм» как различия или противоречия между юридическими нормами, претендующими на регулирование одной и той же фактической ситуации.
Устранение (предотвращение) юридических коллизий осуществляется правотворческим органом, который принял (издал) соответствующий нормативный правовой акт.
Преодоление юридических коллизий может осуществляться правоприменителями на основе применения следующих правил:
последующая норма по тому же вопросу отменяет действие предыдущей нормы;
норма высшей юридической силы имеет преимущество над нормой меньшей юридической силы; и др.
Глава 15. Систематизация нормативных правовых актов
Учет и систематизация нормативных правовых актов являются необходимыми инструментами формирования базы данных о действующих нормативных правовых актах в Российской Федерации, их упорядочения и создания информационной основы для дальнейшего совершенствования правового регулирования.
В Федеральном законе необходимо установить, что учет нормативных правовых актов включает в себя сбор, хранение и формирование фонда нормативных правовых актов, создание поисковых систем, обеспечивающих получение достоверной информации о нормативных правовых актах. Учет должен обеспечивать получение государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями, общественными объединениями и гражданами достоверных сведений о нормативных правовых актах.
Систематизация нормативных правовых актов направлена на упо-
рядочение массива нормативных правовых документов в стране, приведение их в единую внутренне согласованную систему.
Предполагается закрепить: понятие и принципы учета нормативных правовых актов;
основные правила ведения государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регистра муниципальных нормативных правовых актов;
организацию федеральной информационной системы нормативных правовых актов в Российской Федерации;
основы построения и ведения классификатора нормативных правовых актов;
понятие и формы систематизации нормативных правовых актов;
правила ведения систематизации нормативных правовых актов;
особенности систематизации нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях; и др.
Глава 16. Использование информационных технологий
Информатизация всех сфер жизни общества предопределяет необходимость внедрения современных технологий в нормотворческую деятельность органов власти различного уровня. Должна быть создана нормативная правовая основа применения информационных технологий в нормотворческой процессе в целях обеспечения высокого уровня информированности населения страны, представителей бизнес-сообщества и различных общественных объединений о планируемых и разрабатываемых законодательных решениях. В этом отношении современные информационные технологии способны обеспечить размещение соответствующей информации на электронных ресурсах в сети Интернет, организовать электронное взаимодействие между различными
задействованными в процессе нормотворчества субъектами в целях оперативного учета возникающих по проекту нормативного правового акта замечаний и предложений. Предполагается закрепить: основные правила и принципы использования информационных технологий в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня;
основные технические требования к информационным технологиям, используемым в нормотворческой деятельности;
порядок размещения сведений о разрабатываемых проектах нормативных правовых актах органов власти разного уровня на информационных ресурсов в сети Интернет и СМИ;
обязанность органа — разработчика проекта нормативного правового акта на размещение и актуализацию информации о проекте нормативного правового акта на своем официальном сайте;
правила и принципы информационной безопасности и защиты информации в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня; и др.
Глава 17. Заключительные положения
Необходимо четко закрепить, что Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской
Федерации» вступает в силу с_
20_года.
Впредь до приведения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
муниципальные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону.
Структура проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»
Преамбула
Глава 1. Общие положения Глава 2. Система нормативных правовых актов
Глава 3. Принятие (издание) нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации
Глава 4. Планирование, прогнозирование правотворческой деятельности и оценка регулирующего воздействия
Глава 5. Порядок подготовки проекта нормативного правового акта
Глава 6. Оформление проектов нормативных правовых актов. Правила юридической техники
Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов
Глава 8. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов
Глава 9. Принятие (издание) нормативных правовых актов
Глава 10. Официальное опубликование (обнародование) и вступление в силу нормативных правовых актов
Глава 11. Механизм правоприменения нормативных правовых актов Глава 12. Правовой мониторинг Глава 13. Официальное толкование нормативных правовых актов
Глава 14. Порядок преодоления и восполнения пробелов в нормативных правовых актах. Устранение и преодоление коллизий норм в праве
Глава 15. Систематизация нормативных правовых актов
Глава 16. Использование информационных технологий
Глава 17. Заключительные положения
