CC BY
391
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
КОНЦЕПЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА1
В
Олег Степанович КОЛБАСОВ (1927-2000)
ысокие темпы экономического и социального развития общества все более сопровождаются усилением антропогенных воздействий на природу. Во многих случаях такие воздействия носят негативный характер. Это порождает необходимость строго регламентировать поведение людей по отношению к окружающей природной среде в соответствии с экологическими требованиями, которые формируются на основе анализа практики и на базе знаний объективных законов, определяющих характер взаимодействия общества и природы. Экологические требования закрепляются в праве. Право является одним из наиболее эффективных инструментов управления поведением людей и широко используется в этом качестве во всех странах. Благодаря своей способности адаптировать экологические требования и выражать их в виде общеобязательных правил поведения право все более интенсивно используется в целях решения задач охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов как на национальном, так и на международном уровнях. Само право при этом развивается, приобретает новые черты и качественные особенности. Соответственно развивается и правовая доктрина.
Современная теория и практика связывают развитие права в сфере взаимодействия общества и природы с появлением и постепенным формированием новой отрасли права, которую во многих странах мира именуют правом окружающей среды, а в Советском Союзе в последние годы стали называть экологическим правом. Конечно, терминология здесь еще не сложилась, поскольку наряду с понятиями «право окружающей среды», «экологическое право» все еще употребляются понятия «правовая охрана природы», «природоохранительное право», «природоресурсовое право» и др. Но можно предположить, что понятие «экологическое право» в силу своей лаконичности окажется наиболее удобным для теории и практики.
Формирование советского экологического права имеет свою историю.
В отдаленном прошлом регулирование использования природных ресурсов и охраны природы на территории Российского государства не имело самостоятельного значения и осуществлялось фрагментарно. В основном оно состояло из отдельных ограничений прав землевладельцев и пользователей в интересах сохранения конкретных природных объектов — лесных массивов, водоемов, видов или популяций животных.
В дореволюционный период (до 1917 г.) право России в этой области было довольно развитым для своего времени. Характерно, что уже тогда достаточ-
1 Колбасов О. С. Концепция экологического права // Сборник трудов Института государства и права. М., 1988.
в
ШШМ1Ж КолВасов О. С.
УНИВЕРСИТЕТА Концепция экологического права |/5
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина (МГЮА)
но отчетливо наметилась тенденция раздельного правового регулирования земельных, водных, горных, лесных, охотничьих и рыболовных отношений.
После Великой октябрьской социалистической революции в течение 20-х годов эта тенденция продолжалась. В 1928 году был издан фундаментальный земельный закон Союза ССР — «Общие начала землепользования и землеустройства». Важную роль играли земельные кодексы ряда союзных республик. С 1927 года действовало Горное положение СССР Были попытки кодифицировать водное и лесное законодательство. Но они не завершились на уровне Союза ССР, в отдельных республиках появились кодексы — Водноме-лиоративный кодекс Белорусской ССР Земельно-водные кодексы Узбекистана и Туркмении, Лесные кодексы РСФСР, Украины и Белоруссии.
Вместе с тем появилась тенденция и к интеграции права. В частности, в учебном процессе при подготовке юристов преподавалось земельное право — учебная дисциплина, охватывавшая в той или иной степени вопросы горного, водного, лесного, охотничьего и рыболовного права.
Быстрое развитие производительных сил страны в послевоенный период, увеличение масштабов эксплуатации природных ресурсов и иных человеческих воздействий на природу привели к необходимости усилить правовое регулирование отношений природопользования и природоохранения. В 1957—1963 гг. во всех союзных республиках были приняты законы об охране природы, в которых подчеркивалась необходимость интегрированного подхода к природной среде и к решению задач природопользования и природо-охранення. Вместе с тем была проведена раздельная кодификация отраслей права: земельного, водного, горного, лесного, фаунистического, воздушного. В 1968 году Верховный Совет СССР утвердил Основы земельного законодательства, в 1970 — Основы водного законодательства, в 1975 — Основы законодательства о недрах, в 1977 — Основы лесного законодательства, в 1980 году — Законы об охране и использовании животного мира и об охране атмосферного воздуха. Во всех союзных республиках приняты соответствующие кодексы и законы.
Юридическая наука и учебный процесс в университетах испытывали определенные трудности в связи с такой перестройкой законодательства. В 60-е годы в учебном процессе наряду с земельным правом появился самостоятельный курс «Правовая охрана природы». Вместе с тем содержание собственно земельного права настолько расширилось за счет вопросов водного, горного и лесного права, что возникла необходимость отказаться от самого термина «земельное право» и заменить его новым понятием — «природоре-сурсовое право». Но поскольку было ясно, что в учебных заведениях нет никакой возможности преподавать раздельно два курса — природоохранительное право и природоресурсовое право, то возникла новая учебная дисциплина — «Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей сре- Й
ды». Столь сложное название, впрочем, никого не удовлетворило. Специалисты обратили внимание на новое направление в терминологии, исходящее из И понятия «экология» в современном значении. Е
Экология как естественнонаучная дисциплина, как раздел биологии, из-
7\
учающий взаимодействие живых организмов с окружающей средой, известна с прошлого столетия. Отцом термина «экология» считается Э. Геккель, ко-
гп
НАСЛЕДИ
176 ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ [¡Зу.
в-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
торый впервые употребил данное понятие в предисловии к изданной в 1866 году книге «Всеобщая морфология». В своем естественнонаучном значении слово «экология» долгие годы было известно только в узком кругу специалистов-биологов.
Однако за последние 20 лет понятию «экология» придается все более социальный смысл. Это связано с возрастанием интереса к новым проблемам, связанным с ухудшением среды жизни людей под влиянием их собственной деятельности в условиях современного научно-технического прогресса. В новом значении, которое существует наряду со старым, экология понимается как наука о взаимодействии общества с окружающей его природной средой.
Появилось немало уточняющих понятий, таких, как экология человека, социальная экология. Появились эпитеты, производные от нового значения данного слова: экологический кризис, экологические проблемы, экологическое развитие, экологическая политика и т.д. Постепенно новое значение понятия «экология» внедрилось и в сознание юристов.
Термин «экология» в юридическом аспекте используется автором настоящей статьи достаточно давно. Еще в апреле 1972 года в выступлении на Пленуме Верховного Суда СССР, обсуждавшем практику применения судами законодательства об охране природы, автор употребил понятие «экологические правонарушения», которое, однако, не встретило понимания верховных судей. Было очевидно, что общественное мнение профессиональных юристов еще не готово к восприятию нового значения термина «экология».
В вышедшей в 1976 году книге «Экология: политика — право»2 понятие « экология » наряду с другими существенными понятиями рассматривается подробно. В частности, отмечено, что содержание науки экология составляет «совокупность всех проблем взаимодействии общества и природы, взятых в их научном отражении». В книге предлагается и термин «экологическое право» как один из возможных вариантов наименования формирующейся новой отрасли права.
В настоящее время для большинства юристов такие понятия, как «экологическое требование», «экологическое правонарушение», «экологическая безопасность», стали вполне обыкновенными.
Между тем науке и практике известно еще одно понятие, имеющее значение для рассматриваемого здесь вопроса. Это — биосфера. Данным понятием принято обозначать сферу или среду жизни людей. По своему значению оно близко понятиям «природа» и «окружающая среда», а поэтому может быть использовано для образования соответствующих эпитетов. Уже имеется вошедшее в обиход понятие «биосферный заповедник». Вполне может быть и биосферное право. А если учесть, что великий советский ученый академик В. И. Вернадский обозначил будущее состояние биосферы, которое наступит в результате дальнейшего научно-технического прогресса, понятием «ноосфера», то не исключено, что в перспективе люди будут иметь дело с ноосферным правом.
Однако в реальной жизни экологическое право выглядит более привлекательным и, вероятно, имеет больше шансов на существование с тем условием, что сегодня оно понимается как формирующаяся интегрированная от-
2 Колбасов О. С. Экология: политика право. М., 1976.
Г?
в
ЕСТНИК Колбасов О. С. Л
УНИВЕРСИТЕТА Концепция экологического права
имени O.E. Кугафина(МГЮА) —I '
расль права, как наука и учебная дисциплина, хотя в законодательстве все еще доминирует дифференцированный подход к образованию отраслей права в системе правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы.
В концепции экологического права есть два наиболее сложных вопроса: о содержании экологического права и его месте в системе советского права в целом.
При обсуждении данных вопросов необходимо учитывать, что советское право в целом представляет собой (с точки зрения структуры) совокупность отраслей права, которые исторически сложились в той или иной форме и официально признаны. В их числе государственное, административное, гражданское, хозяйственное, трудовое, уголовное, земельное, горное, водное, лесное, воздушное, фаунистическое право и т.д. Вместе с тем необходимо учитывать и то, что отношения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов регулируются не только нормами земельного, горного, водного, лесного и других природоресурсовых и природоохранных отраслей права, но и нормами других указанных выше отраслей.
Значительное число правовых вопросов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов решается в рамках деятельности административных органов, т.е. органов государственного управления на всех уровнях — общесоюзном, союзных и автономных республик, краев, областей, автономных областей и округов, районов, городов и других населенных пунктов. Их деятельность — предмет регулирования административного права. В законах об исполнительных и распорядительных органах государственной власти и управления, в положениях о министерствах, государственных комитетах, комиссиях, управлениях, а также отделах исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов имеются правовые нормы, определяющие функции, полномочия, права и обязанности этих органов во всех сферах их деятельности, включая регулирование природопользования н природоохранения.
Но в административном праве решается и другая группа вопросов, имеющих отношение к охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Это вопросы административной ответственности. Кодексы союзных республик об административных правонарушениях, принятые в соответствии с одноименным общесоюзным актом — Основами законодательства об административных правонарушениях, предусматривают меры административной ответственности за совершение значительного числа видов экологических правонарушений: порча сельскохозяйственных и других земель: нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов; нарушение правил водопользования и охраны вод; незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами; нарушение требований пожарной безопасности в лесах; нарушение правил охраны атмосферного воздуха; нарушение правил охоты и рыболовства и др.
В хозяйственном праве также имеется большое число норм, действие ко- П
торых распространяется прямо или косвенно на отношения природопользо- □
вания и природоохранения. наследи!
5 "0
£ m
178
ЮРИДИЧЕСКИЕ I—1АСЛЕДИЕ
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
Например, ст. 20 Закона о государственном предприятии (объединении) предусматривает обязанность предприятий обеспечивать эффективное использование и воспроизводство природных ресурсов, бережно ими пользоваться, охранять окружающую среду от загрязнения и других вредных воздействий, а также вести производство на базе безотходных технологий. Зафиксирован принцип, что природоохранные мероприятия, осуществляемые предприятием, должны полностью компенсировать отрицательное воздействие производства на природную среду. Установлено, что на пользование природными ресурсами как частью национального достояния предприятие вносит установленные платежи. Кроме того, оно возмещает ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов, а также несет материальную ответственность за несоблюдение законодательства об охране природы.
В хозяйственном праве сосредоточены также правовые нормы договорных отношений в хозяйственной деятельности, которые распространяются и на договоры о снабжении сырьем, материалами, энергией, водой, а также утилизации отходов.
Для регулирования отношений в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов имеют значение и нормы уголовного права. В каждом из 15 уголовных кодексов союзных республик имеется более десятка статей, определяющих уголовные санкции за преступления, выражающиеся в грубом нарушении экологических требований, нанесении существенного ущерба природной среде. Санкции установлены довольно строгие (по различным видам преступлений) — от 6 месяцев исправительных работ принудительного характера до 10 лет лишения свободы, а сумма штрафа по приговору суда может достигать 25 тыс. рублей.
Из изложенного видно, что довольно широкий круг вопросов правовой охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов включен в содержание иных, не природоресурсовых отраслей советского права. Вероятно, эти вопросы и в будущем будут решаться на основании норм указанных отраслей права, т.е. за пределами экологического права как формирующейся отрасли.
Возможно ли при этих условиях охарактеризовать содержание экологического права, если его рассматривать в качестве интегрированной отрасли советского права?
По мнению подавляющего большинства юристов — ученых и практиков, в содержание экологического права должны быть включены соответствующим образом трансформированные правовые нормы, которые в настоящее время входят в содержание земельного, горного, водного, лесного, фауни-стического, воздушного и природоохранительного права, а также новые, пока еще не изданные нормы права природопользования и природоохранения, необходимость издания которых в ближайшей перспективе не вызывает сомнений (например, нормы о принципе пропорциональности природоохранных мер масштабам и темпам социально-экономического развития, об охране диких растений вне лесов, растительного мира в целом, о правовом режиме специально охраняемых природных комплексов и т.п.).
Если попытаться как-то сгруппировать, систематизировать эти вопросы, то придется признать, что в содержание экологического права должны входить нормы, детально регламентирующие отношения в следующих областях: О
ВЕСТНИК Колбасов О. С. Л 7Q
УНИВЕРСИТЕТА Концепция экологического права ^^
имени O.E. Кугафина(МГЮА) —I —I '
— право исключительной государственной собственности на природные объекты (элементы природной среды);
— право природопользования в целом и по видам (применительно к пользованию землей, минеральными ресурсами, водами, лесами, иными объектами растительного мира, животным миром, атмосферным воздухом, природными объектами и комплексами, представляющими исключительную ценность для народа);
— экологические правовые требования, предъявляемые государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам в целях рационального природопользования, сохранения благоприятных природных условий, устранения угрозы опасных воздействий на природу как на территории СССР, так за ее пределами;
— специальные процедуры экологического управления и контроля, включая мониторинг окружающей среды, учет природных ресурсов и их использования, правила ведения соответствующих кадастров, экологическую экспертизу проектов и т.п.;
— права граждан и нормы участия населения в решении вопросов природопользования и природоохранения;
— специальные условия и требования, касающиеся юридической ответственности за экологические правонарушения (квалифицирующие признаки правонарушений разных видов, методы определения экологического вреда и т. п .).
Приведенное перечисление областей экологических правовых отношений служит главным образом для характеристики содержания экологического права. Потенциально оно может рассматриваться и как своего рода ключ к будущей систематизации законодательства в данной отрасли права. Современная же систематизация законодательства проводится пока иным путем, что указывает на необходимость теоретических исследований проблемы систематизации законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.
Попытка научного подхода к систематизации экологического законодательства была предпринята авторами книги «Социализм и охрана окружающей среды»3, которые предложили схему комплексного закона об охране окружающей среды (вариант для отдаленной перспективы). В этой схеме, после преамбулы все содержание сводного законодательного акта разделено на две части — Общую и Особенную. В Общей части выделено 32 главы, в каждой из которых объединяются группы норм-принципов. Особенная часть состоит из 15 разделов, включающих земельное, горное, водное, лесное право, использование и охрану нелесной естественной растительности, зеленых насаждений в населенных и прилегающих зонах, а также природных комплексов, курортов, фаунистическое право (использование и охрану животного мира), правовой режим заповедников, заказников, памятников природы, национальных парков, воздушное право (использование и охрану атмосферного воздуха), космическое право (в частности национального правового регулирования), регулирование воздействий на погоду и климат, предотвраще-
Л
3 Социализм и охрана окружающей среды. М., 1979.
5 "0
£ m
□ m
180
ЮРИДИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ
В-1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МПОА)
ние и устранение неблагоприятных физических, химических и биологических факторов воздействия на окружающую среду (шум, излучения, вибрацию и магнитные поля и др.), комплексные проблемы охраны и ухудшения окружающей среды в городах и других населенных пунктах, экологические правила туризма4.
В отличие от теоретических и практических подходов к определению содержания и систематизации законодательства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, преподавание учебной дисциплины «природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды» выработало свою систему данной учебной дисциплины. Ее содержание состоит из введения и двух частей — Общей и Особенной.
Таким образом, содержание экологического права в теоретическом, практическом и учебном аспектах характеризуется довольно широко и имеет тенденцию охватить весь комплекс вопросов природопользования и при-родоохранения, за исключением тех, которые относятся к содержанию государственного, административного, гражданского, хозяйственного, трудового и уголовного права.
Для полноты обсуждения концепции экологического права как формирующейся новой интегрированной отрасли необходима кратко охарактеризовать систему источников.
В области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов действующих законов сравнительно мало. Это — общесоюзные Основы земельного, водного, о недрах, лесного законодательства, законы СССР об охране и использовании животного мира и об охране атмосферного воздуха, кодексы союзных республик: земельные, о недрах, водные, лесные, соответствующие законы об охране и использовании животного мира и об охране атмосферного воздуха, а также законы союзных республик об охране природы. Подавляющее большинство вопросов природопользования и природоохранения решается в подзаконных нормативных актах различного ранга.
Многочисленную категорию источников экологического права составляют ведомственные нормативные акты — правила, инструкции, положения, стандарты, методические указания и т.п., а также решения местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов.
Общее число актов, которые можно рассматривать как источники советского экологического права, достигает примерно 4—5 тыс. Ясно, что овладение этим громадным нормативным материалом представляет большую трудность для юристов-практиков, ученых, преподавателей и студентов. Чтобы помочь им в преодолении этой трудности, в Советском Союзе широко практикуется издание тематических сборников законодательных и иных нормативных актов по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Первый такой сборник был издан в 1961 году под названием «Охрана природы». В его содержание вошли основные действовавшие в то время законодательные акты Союза ССР и всех 15 союзных республик. В позднейших
Там же. С. 382—386.
ВЕСТНИК Колбасов О. С. Л О Л
УНИВЕРСИТЕТА Концепция экологического права ^^
имени O.E. Кугафина(МГЮА) —I —I '
изданиях аналогичный сборник включал только акты СССР и РСФСР, а в других союзных республиках издавались свои сборники законодательства об охране природы.
За последние годы появилось большое число тематических сборников законодательства по вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов.
Сборники нормативных актов предназначены в основном для специалистов. Потребности широких масс населения в знаниях природоохранного законодательства также удовлетворяются путем издания сборников нормативных актов и справочников. Например, в 1986 году вышло в свет третье издание сборника документов партии и правительства «Об охране окружающей среды».
Вся эта огромная работа по составлению и изданию сборников нормативных актов, преследующая в основном практические цели информации специалистов и населения относительно законодательства об охране окружающей среды и регулировании использования природных ресурсов, является вместе с тем частью широкого творческого процесса формирования экологического права как новой интегрированной отрасли советского права, отвечающей потребностям современного исторического этапа развития общества.
