CC BY
44
УНИВЕРСИТЕТА
1И O.E. Кугафина (МГЮА)
Сергей Николаевич РУСИН,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова and@Jaw.msu.ru 119991, Россия, г. Москва, Ленинские горы, д. 1
ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПОСРЕДСТВОМ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация. В статье исследуется система целей и задач экологической политики. Предлагается выделение перспективных, среднесрочных и краткосрочных целей, а также задач по их достижению. Дается критическая оценка целей экологической политики, содержащихся в документах государственного стратегического планирования. Оценивается возможность повышения эффективности защиты прав граждан в сфере природопользования и охраны окружающей среды посредством формирования указанных целей. Ключевые слова: экологическая политика, целеполагание, перспективные, среднесрочные, краткосрочные цели, задачи, права граждан.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.140-147
© С . H . Русин, 2016
S. N. RUSIN,
Assistant Professor of the Environmental and Land Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University
and@Jaw.msu.ru 119991, Russia, Moscow, leninskie gory, d., p. 1. 13
PROTECTION OF CITIZENS ' RIGHTS IN THE SPHERE OF NATURE MANAGEMENT AND ENVIRONMENTAL PROTECTION THROUGH THE ESTABLISHMENT OF GOALS AND OBJECTIVES OF THE ENVIRONMENTAL POLICY
Review. The article deals with the system of goals and objectives of environmental policy. Proposed allocation perspective, medium-and short-term objectives as well as objectives to achieve them. Provides critical appraisal of environmental policy objectives contained in documents of the State strategic planning. Evaluated the possibility of enhancing the effectiveness of the protection of citizens' rights in the field of environmental management and protection through the formation of the goals.
Keywords: environmental policy, purpose, perspective, medium-and short-term objectives, the rights of citizens.
ЕСТНИК Зус"нС Н■ ф л/.л
уиирсогитстд Защита прав граждан в сфере природопользования и охраны
имени O.E. кугафИна(мгюА) окружающей среды посредством формирования целей и задач ...
Ц
ель и целеполагание являются основой развития любых осознанных социальных процессов, в том числе политики . Не является исключением ■ и политика экологическая . Ее научное осмысление, в том числе с позиции права, невозможно без уяснения целей, которые определяют и задачи, вытекающие из установленных целей, и само содержание этой политики .
Социология утверждает, что цель не может возникнуть из ничего: нужен мотив, а мотив — это стремление удовлетворить некоторую потребность . Но цель образуется только при встрече мотива со средствами . Таким образом, должна существовать цепочка: потребность — мотив — цель — видение результата — пути и средства достижения результата — результат, в центре которой находится цель1 . С одной стороны, цель не может появиться раньше потребности и мотива, с другой стороны, цель образуется только при встрече мотива со средствами (ресурсами, условиями, возможностями), то есть при оценке способов удовлетворения соответствующей потребности2 .
Изложенное позволяет утверждать, что основу деятельности любой социальной организации образует целеполагание — формулирование основной цели на основе выявленных потребностей и, исходя из нее, постановка необходимого комплекса подцелей — дерева целей . «Целеполагание — первичная фаза управления, выработки и принятия решений, заключающаяся в постановке генеральной цели и совокупности целей (дерева целей) в соответствии с сущностью и характером решаемых проблем, назначением (миссией) системы, стратегическими установками»3 .
Преломляя изложенные теоретические построения применительно к целям экологической политики, можно выстроить следующую цепочку выводов . Основной причиной появления экологической политики, вычленения ее из других политик является, конечно же, экологический кризис . Международным сообществом и национальными государствами, в том числе Россией, осознана потребность в преодолении этого кризиса . Побудительным мотивом, обусловившим формирование потребности, является желание сохранить жизнепригодное для человека состояние природной среды . Человечество полагает, что в его арсенале имеются соответствующие средства для преодоления кризиса и сохранения природной среды в состоянии, обеспечивающем его существование и дальнейшее развитие . Таким образом, наличие сформированных потребностей, мотива и средств обусловливают возможность и необходимость формулирования целей экологической политики
В настоящее время единое их понимание отсутствует. Научные точки зрения на цели экологической политики зависят от позиции ученых, являющихся представителями различных направлений научных знаний .
Очень часто цель экологической политики понимается очень широко: как создание условий для гармоничного, сбалансированного развития природы,
□
Р
И
Д
Жемчугов А. М. Цель и целеполагание в теории социальной организации // Проблемы экономики и менеджмента . 2012 . № 4 . С . 6—13 . Е
Пригожин А. И. Современная социология организаций . М . , 1995. 296 с .
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд . , перераб . и доп . М . : Инфра-М, 2006. 495 с.
П
К к
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
общества и экономики4, как поддержание целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, здоровья населения и обеспечения экологической безопасности страны5, как значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств6 .
О . П . Буйлов и А. С . Шилов считают, что основными целями экологической политики являются: экологизация всех отраслей экономики, рациональное использование производственного потенциала и возобновляемых природных ресурсов; уменьшение антропогенного загрязнения биосферы; повышение биологической продуктивности естественных и искусственных экосистем; усиление эффективности природоохранных мероприятий; сохранение природного генофонда и биоразнообразия; создание системы экологического управления социально-экономическими процессами; обеспечение экологической безопасности и сохранение здоровья населения, ликвидация накопленного экологического ущерба, уменьшение экологического следа социума, профилактика экологического терроризма7 . Они выделяют также ближайшую и главную цель—добиться, чтобы экономический рост происходил без увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду, без нарушения механизмов саморегуляции биосферы . Только в этом случае, пишут ученые, удастся предотвратить биосферный кризис, обеспечить экономическую эффективность социального производства в долгосрочной перспективе и развитие экосправедливого мирового рынка .
Стратегической целью государственной экологической политики, по мнению А. К . Голиченкова, является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны8 .
Можно согласиться с таким пониманием цели . Оно отражает потребность преодоления экологического кризиса, грозящего уничтожением человека как биологического вида . Вместе с тем требуются и некоторые уточнения .
4
Портал «ЭкоДело» . URL: http://ecodelo . org/3671-ekologicheskaya_politika_printsipy_ formirovaniya_i_ realizatsii-ustoichivoe_razvitie .
Чхутиашвили Л. В. Актуальные вопросы подготовки экологических аудиторов как специалистов по охране окружающей среды // Актуальные проблемы российского права . 2013 . № 6 . С . 712—715 .
Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретические проблемы формирования концепции государственной политики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования и совершенствования природоресурсного законодательства в контексте обеспечения национальной безопасности России // Актуальные проблемы российского права . 2013 . № 1. С . 32—39.
Буйлов О. П., Шилов А. С. Политическая экология : монография. М . , Saarbruchen (Deutchland) : Lambert Academic Publishing, 2015 . С . 128 .
Голиченков А. К. Экологическое право России : Словарь юридических терминов : учеб . пособие . 3-е изд . , доп . М . : Городец, 2016 . С . 60 .
5
6
7
ЕСТНИК Зус"нС Н■ ф Я
уиивсотитстА Защита прав граждан в сфере природопользования и охраны
имени O.E. куп1фина(мгюА) окружающей среды посредством формирования целей и задач ...
Современные представления о роли человека и человеческой цивилизации в воздействии на процессы в биосфере требуют, чтобы и международная, и национальная экологическая политика своей главной (стратегической) целью имела сохранение природы как самостоятельной ценности9, а не только в связи с выполнением ею жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества .
Такие выводы делаются учеными, ведущими исследования в области как социальных, так и естественных наук. Анализируя возможность и необходимость создания наднационального органа, который проводил бы в жизнь централизованную программу стабилизации окружающей среды, авторы книги «Перед главным вызовом цивилизации . Взгляд из России»10 отмечают, что такая программа должна проводиться в интересах прежде всего самой биосферы (а значит, и человечества в целом), а не отдельных геополитических, этнических, корпоративных и других группировок . М . М . Бринчук не устает в своих работах из раза в раз возвращаться к мысли о том, что природное признается изначально самоценным, имеющим право на существование «просто так», вне зависимости от полезности или бесполезности и даже вредности для человека . Человек не собственник природы, а один из членов природного сообщества . Целью взаимодействия с природой является оптимальное удовлетворение как потребностей человека, так и потребностей всего природного сообщества11
С этим выводом коррелирует еще один, касающийся необходимости отражения в целеполагании экологической политики (как системе целей) необходимости формирования экологического мировоззрения . Именно оно содержит в себе основные побудительные мотивы изменения парадигмы современного развития: от общества потребления — к обществу с сознательным ограничением своих потребностей, приоритетом духовных ценностей перед материальными
В . И . Данилов-Данильян, К . С . Лосев, И . Е . Рейф отмечают в связи с оценкой возможности этической трансформации современного человека, что нынешнее поколение стоит перед беспрецедентным экологическим вызовом . Потребность пересоздать свою этику применительно к задачам сбережения природы представляет собой объективно действующую, а не выдуманную в кабинетах потребность12 . В этом же аспекте следует оценивать и суждения О . С . Колбасова о приоритетности всеобщей охраны природы, природных ресурсов перед их потреблением и разделом между собственниками13, В . В . Петрова о необходимости перестройки потребительского отношения к природе, «экологической революции мышления человека»14 .
Ш
--гп
9 Адресатом этих целей, «выгодоприобретателем», в интересах которого осуществляется
политика, должна быть сама природа, природная среда . О
10 Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации:
взгляд из России . М . : Инфра-М, 2009. С . 195 .
БринчукМ. М. Законы природы и общества : монография : в 2 ч . М . : Юрлитинформ, 2015 . Ч . 2 . С.254.
Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Указ . соч . С . 203. Е
Колбасов О. С. Завещание экологам // Журнал российского права . 2000. № 5/6 . С . 89—90.
Петров В. В. Экологическое право России : учебник для вузов . М . : Бек, 1995. С . 25 .
б Р И Д
п
к к
ii
12
14
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Изложенное не отвергает роли и значения целей экологической политики для создания и развития условий для защиты экологических прав граждан Человек, будучи включенным в природную среду, являющуюся основой его жизни и деятельности, может обеспечить ее жизнепригодность только путем сбережения природы .
Недостатком современных представлений о целях, находящих выражение также в практической деятельности органов исполнительной власти и судов, является то обстоятельство, что защита экологических прав граждан оказывается на периферии их внимания и практики правоприменения .
Проблема целеполагания в экологической политике заключается не только лишь в многообразии суждений о главной (стратегической) и иных ее целях . Не менее, а может быть, и более важным обстоятельством является отсутствие в доктрине и в Основах государственной политики в области экологического развития (далее — Основы) представлений о системе целей политики . Это не позволяет вычленить приоритеты, установить соотношение между заявленными целями, последовательность их достижения
Представляется целесообразным определение целей экологической политики на разные сроки . Можно предложить разработку перспективных (выделив среди них стратегическую цель), среднесрочных и краткосрочных целей15
Применительно к краткосрочным целям разрабатывается система задач по их достижению, мер по решению этих задач . Реализация мер достигается путем формирования компетенций органов государственной власти, других субъектов реализации экологической политики . И меры, и компетенции должны быть оформлены соответствующими предписаниями нормативных правовых актов .
Приоритетными краткосрочными целями экологической политики должно стать достижение перелома в борьбе с загрязнением природной среды отходами, сточными загрязненными водами, а также ликвидация накопленного экологического ущерба . Важнейшими мерами могут быть программы по сокращению отходов производства и потребления, созданию инфраструктуры для переработки отходов, размещения на высокотехнологичных полигонах тех их остатков, которые невозможно повторно использовать или переработать Следующие группы мер должны быть направлены на снижение потребления воды и надлежащую очистку стоков . Строительство канализационных систем, современных очистных сооружений во всех населенных пунктах России сможет стремительно изменить ситуацию с состоянием вод и водных объектов .
К числу первоочередных могут быть отнесены и иные задачи государственной политики в области экологического развития, содержащиеся в Основах .
Ресурсовая составляющая экологической политики, ориентированной на краткосрочные цели, может предполагать стабилизацию объемов добычи и использования минеральных и биологических ресурсов
Долгосрочные цели экологической политики должны быть определены с учетом тенденций развития глобальной экологической ситуации, мира и экономики . Здесь должны найти место цели, вытекающие из названных выше тенденций, а также иных . Задачи по достижению указанных целей должны стать предметом научных изысканий (в том числе в области права) . Конкретные меры по решению
15 Русин С. Н. Экологическая политика и право . Проблемы формирования и реализации // Экологическое право . 2016 . № 3 . С . 14 .
ЕСТНИК Зус"н С Н■ ф Я ¿ц=
уиивсотитстА Защита прав граждан в сфере природопользования и охраны
имени O.E. куп1фина(мгюА) окружающей среды посредством формирования целей и задач ...
этих задач должны разрабатываться к моменту, когда цели из перспективных будут переходить в разряд среднесрочных . К этому времени следует представлять и предложения по правовым средствам реализации указанных целей экологической политики .
Такая позиция предполагает необходимость выверенного подхода к определению среднесрочных целей и задач экологической политики . Их определение должно повлечь за собой разработку комплекса мер по реализации . Перечень и содержание этих мер должны быть научно обоснованы, обеспечены организационно, финансово, материально и юридически ко времени перехода задач из категории среднесрочных в краткосрочные
Предложенный подход позволяет не только методологически выверенно структурировать систему целей как теоретическое построение, но и найти в ней место для целей экологической политики, закрепленных в Основах, несоответствие которых доктринальным представлениям уже отмечалось
Основываясь на изложенном, предлагаем следующую систему целей экологической политики
Стратегическая цель — сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для биосферы и общества .
В качестве перспективной цели может быть определено достижение устойчивого развития общества .
Среднесрочные и краткосрочные цели могут быть выявлены в результате анализа целей, содержащихся в Основах: сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
Выделить среди них краткосрочные цели можно, используя объективный критерий, который дает нам в руки сам документ, содержащий формулировку целей политики (раздел II Основ), задач, направленных на их достижение (раздел III Основ), механизмов решения этих задач (раздел IV Основ), а также план действий по реализации Основ (далее также — План действий), который должен быть утвержден Правительством РФ16 .
Включение в План действий мероприятий по решению задач, направленных на достижение определенных целей, позволяет отнести эти цели к краткосрочным, наиболее насущным, — таким, достижение которых является делом сегодняшнего дня в силу сложившихся социальных, экономических, политических, правовых и иных условий .
К данным мероприятиям относятся и основные приоритеты Года экологии: утилизация бытовых отходов, развитие особо охраняемых природных территорий, сохранение редких видов диких животных, водных объектов, охрана уникальных экосистем озера Байкал, сохранение и восстановление лесного фонда, обеспечение экологической безопасности в Арктике .
16 Pürnnnau/оимо Ппавмтопиттпа Pftl пт 1 Я 1 9 9П1 9 Mo Wi-n »ПК итоопшnouuu Пп!Ш5 пом-
Распоряжение Правительства РФ от 18 . 12 . 2012 № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ . 2012 . № 52 . Ст. 7561.
П К
¿я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Защита экологических прав граждан должна найти свое место именно среди краткосрочных целей . Ими могут быть, например, обязательность учета обращений граждан о проблемах территорий в связи с размещением отходов, наличием накопленного экологического ущерба, доступностью пользования водными объектами, лесами и другими природными объектами; формирование практики работы судов по рассмотрению дел, возникающих в связи с такими обращениями и др
Не может являться целью экологической политики сформулированная в Основах стратегическая цель — решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики Это цель социально-экономической политики, что напрямую следует из Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»17 . Им устанавливается (ст. 3), что цель социально-экономического развития — состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями (п . 13); задача социально-экономического развития — комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития (п . 14); результат социально-экономического развития — фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое характеризуется количественными и (или) качественными показателями (п . 15) .
Вне всякого сомнения, являясь частью общей государственной политики (будем иметь в виду именно ее), экологическая политика не может быть оторвана от ее главной (на современном этапе) цели — достижения уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в ., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан18 . Поэтому достижение целей экологической политики должно обеспечивать реализацию и главной цели государственной политики . Но нужно отчетливо понимать, что эта цель является главной в современной ситуации, сейчас Она не может быть главной перспективной, а тем более стратегической целью Перспективная цель социально-экономической политики, исходя из общемировых тенденций развития человеческой цивилизации, — обеспечение устойчивого развития . Поэтому акценты в понимании этих взаимосвязанных явлений должны быть сдвинуты: совокупность всех политик обеспечивает на современном этапе достижение главной цели, но не за счет экономизации экологической политики, а за счет экологизации политики экономической (социально-экономической)
Особняком стоит цель, связанная с формированием экологического мировоззрения Она должна присутствовать во всех группах целей В краткосрочных она
17 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ . 2014 . № 26 (ч . I) . Ст. 3378.
18 Распоряжение Правительства РФ от 17. 11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ 2008 № 47 Ст 5489
™^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
/-имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Русин С. Н.
Защита прав граждан в сфере природопользования и охраны окружающей среды посредством формирования целей и задач
147
может быть сформулирована как развитие экологического воспитания и образования, направленных на формирование экологической культуры Достижение ее обеспечивается и средствами права: не только в смысле закрепления в нем требований об организации экологического воспитания и образования, но и путем формирования правовой культуры, экологического правосознания
Достижение этой цели также напрямую связано с защитой экологических прав граждан Экологическая культура и экологическое правосознание должностных лиц, принимающих экологически значимые решения, рассматривающих соответствующие обращения граждан, судей, разрешающих дела, является нравственной основой их поведения и принимаемых решений
БИБЛИОГРАФИЯ
1. БринчукМ. М. Законы природы и общества: монография : в 2 ч . — М . : Юрлит-информ, 2015 . — Ч . 2 .
2 . Буйлов О. П., Шилов А. С. Политическая экология : монография . — М .,
Saarbruchen : Lambert Academic Publishing, 2015 .
3 . Голиченков А. К. Экологическое право России : Словарь юридических терми-
нов : учебное пособие . — 3-е изд ., доп . — М . : Городец, 2016 .
4 . Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом ци-
вилизации: взгляд из России . — М . : Инфра-М, 2009 .
5 . Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретические проблемы формирования
концепции государственной политики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования и совершенствования природоре-сурсного законодательства в контексте обеспечения национальной безопасности России // Актуальные проблемы российского права . — 2013 . — № 1.
6 . Жемчугов А. М. Цель и целеполагание в теории социальной организации //
Проблемы экономики и менеджмента . — 2012 . — № 4 .
7 . Колбасов О. С. Завещание экологам // Журнал российского права . — 2000 . —
№ 5/6
8 . Петров В. В. Экологическое право России : учебник для вузов . — М . : Бек,
1995 .
9 . Пригожин А. И. Современная социология организаций .— М ., 1995 . — 296 c . 10 . Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь . — 5-е изд ., перераб . и доп . — М . : Инфра-М, 2006 . — 495 с .
11. Русин С. Н. Экологическая политика и право . Проблемы формирования и реализации // Экологическое право . — 2016 . — № 3 . 12 . Чхутиашвили Л. В. Актуальные вопросы подготовки экологических аудито- о
ров как специалистов по охране окружающей среды // Актуальные проблемы российского права . — 2013 . — № 6 . Р
И
п
И Ч m П
К к
