CC BY
121
концепция аутсорсинга и возможности ее применения в деятельности органов государственной власти
а. м. шестоперов,
аспирант факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова
В настоящий момент существует тенденция широкого применения технологии аутсорсинга в различных секторах экономики. Постепенно к применению данной технологии переходят и органы государственной власти. Внедрение аутсорсинга в деятельность органов государственной власти выступает одним из направлений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Для успешного внедрения аутсорсинга в российских органах государственной власти необходимо учитывать ряд существующих внутренних и внешних ограничений.
Ключевые слова: административная реформа, аутсорсинг, контрактные отношения, органы власти, стратегия.
Аутсорсинг как стратегическая модель управления. Появление концепции аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Очевидно, что ни одна организация не обладает полным набором внутренних возможностей и ресурсов для продвижения по всем направлениям своей деятельности. Для достижения стоящих перед ней целей организация может привлекать недостающие ресурсы из внешней среды или использовать аутсорсинг.
Термин «аутсорсинг» является своего рода сокращением от английских слов «outside resource using», что дословно и означает использование внешних ресурсов. Английское слово «source» переводится как «источник» или «первопричина». Следовательно, аутсорсинг можно охарактеризовать как форму управления организацией, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Появление концепции
аутсорсинга обусловлено развитием принципов, заложенных в идее разделения труда. Сущность аутсорсинга заключается в передаче или делегировании выполнения отдельных видов деятельности или процессов организации, ранее выполнявшихся силами самой организации, специализированным исполнителям — сторонним организациям. В приведенном определении указан критерий выделения аутсорсинга среди различных форм кооперационного взаимодействия: виды деятельности, передаваемые на аутсорсинг, должны осуществляться внутри организации сотрудниками организации. В этом смысле закупка ресурсов для обеспечения деятельности организации (например, канцелярских товаров либо каких-либо материалов) у сторонних организаций не будет являться аутсорсингом.
Сам по себе аутсорсинг не является новым по своему содержанию экономическим процессом. Новой является сама форма реализации данного процесса. В настоящее время происходит значительное углубление и расширение масштабов разделения труда, а аутсорсинг превращается в стратегию управления организацией, составными элементами которой являются тщательная предварительная оценка целесообразности применения аутсорсинга, коренная трансформация деловых процессов, реализуемых в организации, на основе расширения взаимодействия со сторонними организациями, непрерывный контроль и оценка эффективности договорных отношений. Аутсорсинг определяется как стратегическая модель управления организацией, при которой к выполнению определенных видов деятельности на договорной основе привлекаются сторонние организации.
В основе аутсорсинга лежат взаимовыгодная интеграция усилий и специализации, установление взаимовыгодных отношений, направленных на обеспечение стратегических преимуществ как организации, передающей определенный вид деятельности на аутсорсинг, так и сторонней организации — исполнителя. Основная ценность аутсорсинга заключается в том, что данная технология позволяет оптимизировать функционирование организации за счет фокусирования внимания на основных направлениях деятельности. Аутсорсинг — это использование специализированных услуг внешних организаций для создания ценности конечного продукта [5, с. 139].
Называют следующие достоинства аутсорсинга: • концентрация на приоритетных направлениях деятельности;
получение доступа к новым технологиям; разделение рисков;
высвобождение ресурсов на другие цели; увеличение оборотных средств; снижение операционных издержек; получение доступа к ресурсам, отсутствующим внутри компании [4, с. 193]. Аутсорсинг помогает организациям решать проблемы функционирования, в частности, сократить издержки, увеличить приспособляемость к условиям внешней среды, улучшить качество продукции и услуг. В настоящее время существует тенденция широкого применения аутсорсинга во многих отраслях и секторах экономики, а сам аутсорсинг является одним из наиболее динамично развивающихся видов деятельности.
В исследованиях, посвященных государственному управлению, использование аутсорсинга в органах государственной власти связано с расширением взаимодействия органов государственной власти и рыночными структурами на основе контрактных отношений по поводу производства товаров и услуг для государственных нужд. Однако единого определения понятия аутсорсинга в органах государственной власти на данный момент не существует, дискуссии по этому поводу в зарубежной научной и практической литературе продолжаются. Зарубежные органы государственной власти зачастую вводят собственные определения данного понятия. Например, аутсорсинг может определяться как передача сторонним организациям только тех работ, которые ранее осуществлялись в государственных организациях. В других случаях аутсорсингом может являться только привлечение сторонних организаций к решению вновь возникающих задач (например, осуществление работ
46 -
по администрированию и технической поддержке веб-сайта частной компанией). В некоторых случаях под аутсорсингом можно понимать даже так называемое самообслуживание (self-service) — получение гражданами определенных услуг самостоятельно [9, р. 4].
Другой проблемой терминологического характера является разведение понятий аутсорсинга и контрактации (contracting out). В ряде ситуаций данные термины могут употребляться как синонимы. Например, в Канаде широкое распространение получили термины контрактация и альтернативное оказание государственных услуг (alternative service delivery), в то время как в Великобритании и Австралии под контрактацией понимаются ограниченные по времени работы, осуществляемые частными организациями по заказу органов государственной власти, а понятие аутсорсинга используется в случае заключения долгосрочных контрактов, связанных с привлечением сторонних организаций к выполнению целого ряда комплексных взаимосвязанных процессов или функций.
Определенное влияние на терминологию оказывают также особенности политико-административных систем. Так, например, в отдельных штатах США аутсорсинг запрещен на законодательном уровне. Тем не менее органы государственной власти данных штатов продолжают привлекать к выполнению определенных видов работ частные компании, используя при этом термины «конкурентные начала» (competing) или «передача услуг» (sourcing) [8, р. 4].
Один из возможных подходов к определению понятия аутсорсинга был предложен консультантами компании Accenture. Согласно данному подходу аутсорсингом является передача исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора [8, р. 4]. Исходя из этого подхода, понятие аутсорсинга может приравниваться к понятию государственной контрактации, которая подразумевает заключение контрактов с частными фирмами на поставку товаров и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей в которых несет государственный сектор [7, с. 245].
Контрактные отношения издавна используются при закупках государством товаров и услуг. На протяжении всей истории органы государственной власти привлекали к решению стоящих перед ними задач организации частного сектора. Аутсорсинг придает дополнительный импульс развитию контрактной системы: с появлением концепции
аутсорсинга масштабы контрактных сделок в государственном секторе значительно расширяются [2, с. 31]. Аутсорсинг превращается в стратегию управления и оптимизации деятельности органов государственной власти, предполагающую выведение отдельных видов деятельности, ранее выполнявшихся органами государственной власти, за рамки их функционирования путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. На основе аутсорсинга происходит радикальное переосмысление деятельности государственных организаций, в ходе которого определяются избыточные и недостаточно эффективно реализуемые виды деятельности. К выполнению данных видов деятельности и привлекаются сторонние организации. Аутсорсинг направлен на упорядочивание и оптимизацию действующих и перспективных случаев взаимодействия органов власти и организаций государственного и частного секторов, возникающих на основе контрактных отношений.
Конечными бенефициарами — потребителями товаров и услуг, производимых государственными организациями, выступают граждане. Использование аутсорсинга в органах государственной власти имеет своей целью повышение качества осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг гражданам. Во многом применение концепции аутсорсинга в государственном секторе связано с волной административных реформ в различных странах, в ходе которых многие государственные организации стали больше внимания уделять заимствованию эффективных технологий из частного сектора.
Основными характеристиками аутсорсинга как стратегии управления органов государственной власти являются:
• системный подход к организации контрактных отношений, который заключается в выстраивании и постоянном анализе соответствия всей совокупности целей и задач органа государственной власти и целесообразности привлечения сторонних организаций к выполнению определенных видов работ;
• установление единых принципов выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов государственной власти;
• обеспечение устойчивого и регулярного взаимодействия со сторонней организацией на основе контрактных отношений;
• сохранение ответственности и контроля за результатами выполнения работы у органа государственной власти.
Применение аутсорсинга меняет характер деятельности органов государственной власти: орган государственной власти прекращает осуществление отдельных видов работ собственными силами, привлекая к их выполнению сторонние организации, а все усилия государственных служащих концентрируются на управлении контрактными отношениями, возникающими в ходе аутсорсинга.
Принципы аутсорсинга в деятельности органов государственной власти. Анализ тенденций развития аутсорсинга показывает, что данная управленческая технология активно используется в государственных органах различных стран: аутсорсинг выступает как одна из стратегических альтернатив для совершенствования повседневной деятельности государственных организаций. Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить эффективность и качество исполнения административных и управленческих процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на осуществление отдельных видов работ. Аутсорсинг может стать ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при сохранении высокого качества выполнения работы.
Для использования аутсорсинга в деятельности органа государственной власти необходимо принять соответствующее стратегическое решение. При этом для приобретения на договорной основе услуг внешних организаций, необходимых органу власти для реализации полномочий и для осуществления своей деятельности, следует провести ряд обязательных мероприятий. В частности, необходимо провести учет всех расходов на выполнение отдельных видов работ и процессов, сравнить их с потенциальными затратами в случае аутсорсинга и определить целесообразность продолжения их выполнения собственными силами. Другими словами, необходимо проанализировать всю совокупность решаемых органом государственной власти целей и задач, чтобы четко выделить круг работ, который имеет смысл передавать на исполнение сторонней организацией. Особое внимание необходимо также уделить разработке процедур реализации аутсорсинга, механизмов контроля и мониторинга выполнения условий договоров.
Необходимо отметить, что применение технологии аутсорсинга в государственном секторе отличается от применения данной технологии в частном секторе. Во многом различия обусловливаются спецификой деятельности государственных и частных организаций. Очевидно, что существуют определен- 47
ные функции, органически присущие государству как форме организации общественной жизни. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно, по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций [1, с. 51]. Ответственность за реализацию деятельности, непосредственно связанной с принятием решений, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти.
В целом к основным факторам, обусловливающим возможность привлечения сторонних организаций к выполнению отдельных видов работ, ранее осуществлявшихся органами государственной власти, можно отнести следующие:
• правовая допустимость, т. е. наличие нормативно-правовых актов, допускающих изменение характера реализации процессов в органе государственной власти;
• отсутствие связи с реализацией властных полномочий;
• наличие конкурентной среды, т. е. наличие на рынке организаций, предлагающих соответствующие услуги;
• возможность установления в контракте четких требований к реализации услуг (релевантность, экономическая оправданность, адекватность, верифицируемость);
• наличие соответствующих финансовых ресурсов;
• размер издержек при осуществлении контроля за выполнением условий контракта.
После того как принято решение об использовании услуг стороннего исполнителя, производится выбор организации путем проведения конкурсных процедур и оценки предложений по заранее определенным критериям. После выбора сторонней организации и заключения контракта сторонняя организация приступает к выполнению контракта. В рамках выполнения контракта осуществляется взаимодействие со сторонней организацией, координация совместной деятельности. При этом необходимо проводить постоянный анализ хода выполнения условий контракта. По итогам выполнения всех условий контракта проводится анализ результатов работы и их сопоставление с запланированными показателями. На основании данной работы делаются выводы о целесообразности продолжения практики аутсорсинга.
48 -
Перспективы развития аутсорсинга в органах государственной власти в Российской Федерации. В
последнее время актуализация вопроса о качестве и эффективности осуществления государственного управления во многом обусловлена проведением в Российской Федерации широкомасштабной административной реформы. Одним из направлений административной реформы в рамках оптимизации функций органов государственной власти является обеспечение широкого применения аутсорсинга.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. аутсорсинг выступает в качестве механизма выведения отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов государственной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Предполагается, что в рамках внедрения аутсорсинга в деятельность органов государственной власти будут решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.
В Концепции указан следующий порядок внедрения аутсорсинга:
1) разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для использования аутсорсинга (2006 г.);
2) пробное внедрение аутсорсинга (2007 г.);
3) внедрение аутсорсинга в органах власти на федеральном и на региональном уровне (2008 г.).
В соответствии с указанным порядком в 2006— 2008 гг. в рамках реализации административной реформы в ряде федеральных органов исполнительной власти и в отдельных органах государственной власти субъектов Российской Федерации реализовывались специальные проекты по внедрению аутсорсинга. На данный момент подходы к внедрению аутсорсинга разработаны в Министерстве транспорта, Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по финансовым рынкам, Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, а также в администрациях Липецкой, Новосибирской,
Пензенской, Саратовской, Тамбовской, Тверской, Томской, Тульской областей, Забайкальского края, Республики Чувашия и Кабардино-Балкарской Республики.
Однако представляется, что эксперимент по применению аутсорсинга в рамках реализации административной реформы в настоящий момент вряд ли можно назвать успешным ввиду наличия ряда существенных ограничений. Попробуем обосновать данный тезис.
В российской практике государственного управления для привлечения независимых организаций к выполнению отдельных видов работ используется механизм государственных закупок. Аутсорсинг может осуществляться через размещение государственного заказа. Данный механизм не является достаточно гибким, что в свою очередь обусловливается пробелами и ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса и содержащимися в законодательстве о государственных закупках. В соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках в Российской Федерации конкурсы проводятся под каждое выделение бюджетных средств, а бюджетные средства выделяются на годовой период. Отдельный аутсорсинг-проект, как правило, может быть рассчитан на период не более одного года. В связи с этим возникает другая проблема — проблема проведения повторных конкурсов для определения поставщиков аналогичных услуг в следующем календарном году.
Еще одним ограничением для внедрения аутсорсинга в практику органов государственной власти являются своего рода «жесткость» и негибкость организационной структуры органов государственной власти. В случае привлечения сторонней организации для выполнения какого-либо вида работ может потребоваться выделение дополнительных средств либо сокращение численности сотрудников с целью дальнейшего перераспределения ресурсов. Однако для того чтобы изменить численность сотрудников органа государственной власти, необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность данного органа. Данные изменения могут потребовать осуществления большого числа дополнительных согласований.
В связи со сказанным возникает другая проблема — проблема привлечения дополнительных средств на реализацию аутсорсинга. Для удовлетворения возможных потребностей в привлечении сторонних компаний к реализации определенных работ органам власти необходимо иметь гибкий бюджет,
направления расходования которого можно было бы изменять, в том числе с целью оптимизации расходов на осуществление своей деятельности.
Одним из условий эффективности применения аутсорсинга является четкая фиксация в контракте видов и объема работ и услуг, требований к качеству предполагаемых результатов. В противном случае существует вероятность того, что качество получаемых услуг окажется довольно низким. Разработка стандартов и требований к уровню предоставляемых сторонней компанией услуг имеет значение и для бюджетного планирования. Подготовка требований предполагает их экономическое обоснование, а расходы на реализацию процесса могут в перспективе стать нормативом для обоснования бюджетной заявки государственного органа. Однако существующая система функционирования государственных органов приводит к тому, что зафиксировать четкие границы видов деятельности и процессов, оценить их стоимость и определить ожидаемые результаты работы потенциального поставщика довольно сложно.
Можно также отметить, что еще одним серьезным барьером для развития аутсорсинга выступает административная культура, сложившаяся в российских органах государственной власти. Такие ее характеристики, как низкая ответственность и недооценка организационных аспектов управленческой деятельности вряд ли будут способствовать внедрению в практику деятельности государственных органов новых технологий управления [6, с. 341].
Развитие аутсорсинга в государственных органах сдерживается также отсутствием развитого рынка поставщиков услуг — рынка сторонних подрядчиков, готовых взяться за осуществление отдельных видов работ в интересах органов государственной власти. При этом сами решения о привлечении сторонней организации могут приниматься без подробных сведений об истории деятельности компании, учета мнения предыдущих заказчиков, детальной информации о преимуществах и недостатках потенциального исполнителя работ.
Наконец, одним из ключевых препятствий является отсутствие методической базы по реализации аутсорсинга, закрепленной в нормативных правовых актах. В настоящий момент отсутствуют стандарты выведения отдельных видов деятельности на внешнее исполнение, отсутствуют единые подходы к определению стоимости видов работ, передаваемых на внешнее исполнение, отсутствуют разработанные процедуры и механизмы контроля за видами работ, передаваемых на внешнее исполнение, в том числе методики и критерии оценки
- 49
эффективности аутсорсинга. Использование аутсорсинга в большинстве органов государственной власти носит несистемный характер.
Тем не менее, несмотря на перечисленные ограничения можно констатировать, что движение по формированию инструментария и методической базы для использования управленческой технологии аутсорсинга началось. С утверждением Концепции административной реформы в Российской Федерации политическая база для применения аутсорсинга появилась. Однако для широкого использования аутсорсинга необходимо провести значительную подготовительную работу по формированию соответствующего законодательства и методических материалов, проведению пилотных аутсорсинг-проектов. Возможными направлениями внедрения аутсорсинга в деятельность государственных органов могут стать:
• разработка и законодательное закрепление единых методических принципов обоснования перевода отдельных видов работ на исполнение сторонними организациями в рамках аутсорсинга;
• разработка и законодательное закрепление единых стандартов к использованию аутсорсинга;
• расширение горизонта бюджетного планирования, создание предпосылок для реализации долгосрочных аутсорсинговых проектов;
• расширение экономической самостоятельности органов государственной власти при адекватном контроле за использованием средств;
• обеспечение увязки развития аутсорсинга с внедрением принципов и технологий управления по результатам: распределение средств должно осуществляться в зависимости от фактического объема и сложности работы;
• разработка и законодательное закрепление методических рекомендаций по организации контроля за выполнением отдельных видов работ, передаваемых на исполнение сторонними организациями в рамках аутсорсинга.
• разработка и законодательное закрепление методики расчета затрат на реализацию отдельных видов работ, передаваемых на исполнение сторонними организациями в рамках аутсорсинга.
• создание и широкое распространение в целях обмена опытом реестра успешных практик реализации аутсорсинг-проектов в органах государственной власти;
• анализ успешных примеров осуществления аутсорсинговых проектов в зарубежных органах государственной власти.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Батаева Н. С., Крючкова П. В., Потапенко М. С., ТамбовцевВ.Л, Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. М.: ТЕИС. 2002. 160 с.
2. Демидова Л. Реформы общественного сектора на западе // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 11. С. 29—38.
3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р).
4. Маринко Г. И. Управленческий консалтинг: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М. 2005. 281 с.
5. Рудая И. Л. Развитие понятийного аппарата методологии аутсорсинга // Вестник СамГУ. 2008. № 5/2. С. 137—146.
6. Соловьев А И. Принятие государственных решений: учебное пособие. М.: КНОРУС. 2006. 344 с.
7. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов: учебник для вузов. М. : Аспект Пресс. 1996. 139 с.
8. Healy T. J. , Linder J. C. Outsourcing in government: pathways to value. Accenture. May 2003. 39 p.
9. Healy T. J. , Linder J. C. Outsourcing in government: the path to transformation. Accenture. June 2002. 40 p.
